Исполнительный аппарат Президента РФ: понятие, структура, правовой статус и фактическое положение

3. Понятие "исполнительный аппарат президента" (ИАП) позитивному российскому конституционному праву пока неизвестно. Оно принято в США, где имеет определенные правовые границы. Так, планом реорганизации № 1 1977 г. "Исполнительный аппарат Президента"1 определены структурные подразделения, функции и бюджет ИАП. Он состоит из службы Белого дома, службы вице-президента, административно-бюджетного управления и 14 других подразделений (совет экономических консультантов, национальный совет безопасности, совет по разведке, совет по стабилизации зарплаты и цен и др.). В штате ИАП насчитываются 1712 человек. Интересно подчеркнуть, что планы реорганизации исполнительного аппарата Президента США передаются на утверждение Конгрессу, который может в течение 60 дней их отменить.

Функции исполнительного аппарата Президента России выполняет Администрация Президента России и ряд других вспомогательных органов при Президенте. Их правовой статус, структура определяются самим Президентом и подвержены значительным изменениям.

Попытки парламента принять закон об Администрации Президента вызывают полное неприятие со стороны главы государства и его аппарата.

Только в 1996 г. структура и функции исполнительного аппарата Президента РФ определялись не менее чем в 10 указах Президента РФ (в частности, указы от 29 января 1996 г., от 25 июля 1996 г., от 13 августа 1996 г. и др.).

Основа исполнительного аппарата - Администрация Президента РФ, которая предусмотрена Конституцией РФ (п. "и" ст. 83). Администрация Президента РФ состоит из руководителя ,администрации, его первых заместителей, заместителей, главных управлений и управлений, канцелярии, пресс-службы, отделов и самостоятельных служб. В состав Администрации Президента РФ входят также помощники Президента РФ, руководитель протокола, служба безопасности.

Другими звеньями исполнительного аппарата Президента РФ являются: Совет Безопасности Российской Федерации, комиссии и советы при Президенте, число которых превышает два десятка (комиссия по вопросам гражданства, комиссия по вопросам помилования, комиссия по государственным премиям, комиссия по государственным наградам, совет по местному самоуправлению, совет по судебной реформе и многие другие). Комиссии и советы при Президенте РФ, как правило, функционируют на общественных началах, включая в себя и лиц, занимающих государственные должности, и государственных служащих, и представителей науки, вузов, творческих организаций. Их правовое, организационное и материально-техническое обеспечение осуществляют подразделения Администрации Президента РФ, что ставит их в зависимость от Администрации.

Совет Безопасности Российской Федерации - единственный орган исполнительного аппарата Президента РФ, деятельность которого отчасти урегулирована законом от 5 марта 1992 г. "О безопасности". Однако в силу отсутствия ряда государственных органов и должностных лиц в связи с изменением конституционного строя многие нормы этого закона фактически не действуют.

Совет Безопасности (СБ) состоит из постоянных членов и членов, назначаемых Президентом РФ. К числу первых относятся Президент РФ, являющийся по должности председателем Совета Безопасности РФ, Председатель Правительства РФ. В состав СБ обычно входят министры иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководители специальных служб, а также председатели палат Федерального Собрания. Норма закона о безопасности, предусматривающая утверждение секретаря СБ парламентом России (Верховным Советом РФ), в настоящее время не действует. Аппарат СБ имеет некоторую организационную особенность, находясь в двойном подчинении: руководителю Администрации Президента РФ и секретарю Совета Безопасности. Назначение в конце 1998 г. секретаря СБ на должность руководителя Администрации Президента РФ повлекло дальнейшее ослабление организационной самостоятельности Администрации и СБ.

Руководитель Администрации, назначаемый Президентом РФ, руководит работой Администрации, координирует деятельность помощников Президента РФ, представляет Президенту РФ на утверждение проекты нормативных актов о статусе подразделений Администрации, функциях наиболее важных должностных лиц, утверждает структуру и штатную численность Администрации в установленных Президентом РФ пределах, представляет Президенту РФ на подпись проекты указов и распоряжений. Юридически властные полномочия руководителя Администрации Президента РФ не выходят за пределы ИАП. Фактически это лицо

обладает большой реальной властью в силу традиций, связанных с так называемым доступом "к уху президента".

Фактически Администрация Президента РФ выполняет функции в сфере исполнительной власти, сковывая самостоятельность последней.

Назрела необходимость четкого законодательного регулирования функции и полномочий ИАП, которые не должны выходить за пределы вспомогательного аппарата Президента РФ, осуществляющего правовое, организационное, материальное, информационное и иное обслуживание деятельности главы государства. При этом последний не должен иметь абсолютной власти в отношении установления функции и структуры своего аппарата. Такая власть влечет наделение этого аппарата несвойственными функциями, официально влияющими на действие механизмов разделения властей, а также затяжные реорганизации аппарата, направленные на удовлетворение личных пожеланий.