Особенности рассмотрения и принятия федерального бюджета, финансовых законопроектов, федеральных конституционных законов

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

3. Рассмотрение и принятие Государственной Думой законопроектов о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов, проектов федеральных законов финансового характера, проектов федерального бюджета имеет особенности по сравнению с процедурой рассмотрения проектов других федеральных законов.

Особенностями законодательного процесса в ГД применительно к законопроектам о поправках к Конституции РФ являются:

а) более узкий круг субъектов права законодательной инициативы, который очерчен ст. 134 Конституции РФ. В него не входят отдельные депутаты и члены Совета Федерации - названное право предоставляется только группам численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации (не менее 36 человек) или депутатов ГД (не менее 90 депутатов). Указанное право также не предоставлено трем высшим судебным инстанциям страны. В то же время право внесения законопроекта о поправке к Конституции РФ предоставлено ГД, которая не имеет права законодательной инициативы во всех других случаях. Ни Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ", ни Регламент ГД не определяют порядок реализации Государственной Думой названного полномочия. Вероятнее всего, ГД вправе внести проект такого закона на собственное рассмотрение, приняв его большинством голосов от общего числа депутатов палаты. На практике такие процедуры ни разу не применялись. Соответствующие законопроекты вносились в ГД только группой депутатов;

б) законопроект о поправке (поправках) к Конституции РФ принимается в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Следовательно, для его принятия в каждом из трех чтений требуется одобрение не менее чем двумя третями депутатов (не менее 300 депутатов).

Особенности законодательного процесса в ГД применительно к проектам федеральных конституционных законов сводятся к тому, что: а) названные законопроекты только одобряются (а не принимаются как федеральные законы) палатой, но при этом требуется квалифицированное большинство голосов депутатов (не менее двух третей); б) при реализации права законодательной инициативы палата достаточно жестко и формально контролирует допустимость регулирования тех либо иных отношений актом уровня федерального конституционного закона. Если предметом

регулирования со стороны федерального закона могут быть общественные отношения, круг которых абсолютно не определен, то перечень федеральных конституционных законов относительно определен самой Конституцией РФ и не может расширяться федеральным законодателем.

К проектам федеральных законов финансового характера следует отнести все те, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Их примерный, но не исчерпывающий перечень дает конституционное право (законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпусках государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства). На практике вопрос о том, является ли законопроект финансовым либо не является таковым, становится поводом для разногласий между палатами Федерального Собрания, между ГД и Правительством РФ. ГД стремится уменьшить, а Правительство РФ - увеличить число законопроектов, квалифицируемых как финансовые.

Особенность законодательного процесса в ГД применительно к финансовым законопроектам в том, что право законодательной инициативы может быть реализовано только при наличии заключения Правительства РФ. Законопроекты, представленные в ГД без заключения Правительства РФ, Совет ГД может либо возвратить инициатору, либо направить на заключение в Правительство РФ. Последнее обязано в месячный срок направить письменное заключение в Совет ГД.

Смысл заключения Правительства РФ в том, чтобы подтвердить или опровергнуть то финансово-экономическое обоснование в части бюджетных расходов, которое предложено инициатором законопроекта, либо предложить правительственное обоснование. То либо иное заключение Правительства РФ юридически не препятствует дальнейшему рассмотрению законопроекта.

Процедура рассмотрения и принятия Государственной Думой закона о федеральном бюджете определяется отдельными федеральными законами1. В них устанавливаются сроки представления Правительством РФ в ГД проекта федерального закона о бюджете страны, перечень материалов и проектов законов, которые должны быть представлены одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете и в более поздние сроки, а также порядок работы в ГД над законопроектом и приложенными к нему документами, материалами.

Два комитета ГД играют ключевую роль. Комитет по экономической политике является ответственным за рассмотрение прогноза социально-экономического развития РФ на предстоящий год и концепции проекта федерального бюджета. Комитет по бюджету выступает ответственными за рассмотрение проекта федерального закона. Другие комитеты ГД назначаются ответственными за рассмотрение отдельных разделов и подразделов функциональной классификации расходов бюджета и федеральных целевых программ по профилю комитета. При этом по каждому разделу функциональной классификации расходов назначается не менее двух ответственных комитетов, одним из которых является комитет по бюджету. Кроме того, в ГД формируется по принципу пропорционального представительства депутатских объединений и работает комиссия по рассмотрению федерального бюджета и внесению изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ. Комиссия координирует всю работу над законопроектами и материалами к ним. В работе и комитетов, и комиссии активное участие принимают члены Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти.

Законопроект о федеральном бюджете рассматривается в четырех чтениях. Сопутствующие законопроекты рассматриваются в трех чтениях с соблюдением логически и финансово обоснованной их взаимосвязи. В первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета на предстоящий год, второе чтение посвящено утверждению расходов по разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета в пределах общего объема бюджетных расходов, а также утверждению размера федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. В третьем чтении происходит утверждение указанных в законе более детальных показателей федерального бюджета (расходы по подразделам бюджетной классификации, расходы на конкретные федеральные целевые программы, распределение средств фонда финансовой поддержки по субъектам РФ и др.). В четвертом чтении законопроект рассматривается и принимается в целом.

Порядок внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет двоякий. Если законопроект не предусматривает изменения основных характеристик годового бюджета, то он рассматривается в обычном порядке как проект федерального закона финансового характера. Проект федерального закона, предусматривающий изменение основных характеристик федерального бюджета, рассматривается в трех чтениях. Особенностями процедуры рассмотрения являются установленные законом сроки прохождения законопроекта в палате, координация всей работы комиссией ГД. В 1998 г. попытка Правительства РФ изменить основные показатели федерального бюджета на 1998 г. закончилась в ГД неудачей, но фактически эти показатели претерпели существенные изменения. Это обстоятельство резко обесценивает значение той огромной работы, которая проводится парламентом в процессе рассмотрения и принятия закона о федеральном бюджете.