Пути реформирования Совета Федерации

3. Что касается путей реформирования СФ, то в принципе их два. Первый - превращение СФ в подлинную верховную палату по сенатскому принципу США. Это означает введение прямых выборов, резкое усиление полномочий СФ в законодательном процессе, изменение статуса членов, структуры и организации работы как "чистой" палаты парламента.

Второй путь - выведение СФ из состава федерального парламента, превращение его в самостоятельный федеральный государственный орган, который интегрирует участие субъектов в законодательстве и исполнении федеральных законов, решении других вопросов федерального значения, прежде всего вопросов совместного ведения федерации и субъектов.

Нынешний статус СФ, особенности исторического развития России предполагают считать развитие по второму пути наиболее оптимальным, соответствующим особенностям нашего развития.

Сравнение СФ и ГД позволяет утверждать, что нынешнее их объединение под одной шапкой "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации" нелогично.

СФ формируется по должностному принципу, его члены не называются и не являются (в силу полномочий) депутатами, а лишь приравниваются к депутатам по ряду позиций, работают "десантным методом", представляют субъект Федерации, но два представителя от одного субъекта могут голосовать по-разному по одному и тому же вопросу.

При создании Конституции требовалось обеспечить представительство субъектов федерации в парламенте, не давая им реальной власти. Поэтому пошли по пути включения СФ в парламент. С учетом слабости самого парламента заведомо ослабилась роль СФ как одной из его палат. Неофициальные титулы "верхняя палата", "сенат" в этих условиях призваны лишь "подсластить пилюлю" для новичков в госуправлении.

До Октябрьской революции в России существовал Государственный Совет как самостоятельный орган, который не входил в состав парламента. Роль последнего выполняла Государственная Дума. В советское время Верховный Совет России до начала 90-х годов был также однопалатным.

Государственный Совет являлся органом сословно-монархического представительства. Половина его членов назначалась царем без указания срока полномочий, другая избиралась на 9 лет. Из примерно 120 выборных мест почти 80 принадлежали губернским и земским собраниям, остальные - духовенству, русской православной церкви (6), дворянам (18), Академии наук и университетам (6), купцам и фабрикантам (12). Таким образом обеспечивалось представительство губерний, сословий и короны.

Кроме участия в принятии законов Госсовет выполнял роль суда импичмента в отношении своих членов и депутатов ГД, занимался делами об учреждении заповедных имений, присвоении почетных достоинств и титулов, делами по целевому использованию части государственного, земского, городского или общественного имущества; рассмотрением отчетов министра финансов, госбанка, дворянского и крестьянского земельных банков, государственных сберегательных касс; делами по разрешению постройки частных железных дорог, делами об отводе и продаже государственной земли, принудительном отчуждении недвижимого имущества; рассмотрением жалоб на действия Правительствующего Сената; изданием свода законов и местных нормативных актов, полного собрания законов Российской империи. Если отбросить сословно-монархические подходы в организации, компетенции, деятельности Госсовета, которые в современных условиях являются тупиковыми, то сама идея существования самостоятельного органа, сочетающего участие в законотворчестве и управлении на основе представительства различных сил является весьма плодотворной. Ее нужно положить в основу реформирования СФ.

Из западных стран целесообразно использовать опыт прежде всего Германии. Федеративная Республика Германия имеет однопалатный парламент - Бундестаг. Роль представителя земель в определении и реализации федеральной власти играет Бундесрат. В популярной литературе он обычно рассматривается как палата парламента, но это не соответствует ни Основному Закону ФРГ, ни практике немецкого парламентаризма.

Бундесрат формируется по должностному принципу из представителей правительств земель. Каждая земля имеет от 3 до 6 голосов в зависимости от численности населения. В настоящее время 16 земель располагают 68 голосами, при этом 4 крупные по немецким масштабам земли имеют 24 голоса. 1 голос соответствует 1 члену Бундесрата и 1 заместителю. Голоса подаются по принципу единогласия земли, т.е. все члены (их заместители) от одной земли голосуют по одному и тому же вопросу одинаково и по указанию правительства земли.

В законодательном процессе согласие Бундесрата требуется не по всем законам (≈50-60%), включая изменения Конституции, по другим он имеет только право отклонения (протеста) законов, принятых Бундестагом.

В случае состояния законодательной необходимости Бундесрат может принять закон, который вступает в силу вопреки отклонению его Бундестагом.

Важной функцией Бундесрата является участие в управлении страной. В этом качестве он дает согласие федеральному правительству на применение федерального принуждения к земле, которая не выполняет своих обязанностей; имеет треть мест в объединенном комитете - органе, который обладает большими полномочиями в состоянии обороны; вправе давать согласие на издание правительством, федеральными министрами актов делегированного законодательства (имеют силу закона) по вопросам работы так называемых естественных монополий (железные дороги, почта, связь и другие), по вопросам, исполнять которые будут земли (городское строительство, дороги и др.); вправе избирать часть членов федерального Конституционного Суда ФРГ.

Члены Бундесрата не являются депутатами парламента, но имеют ряд их прав.

В целом модель Бундесрата хорошо работает в условиях немецкого федерализма, позволяя парламенту оставаться однопалатным. При этом Бундесрат участвует и в законотворчестве, и в управлении.

Выведение СФ РФ из состава федерального парламента требует изменения Конституции РФ, а потому в настоящее время маловероятно. Однако определенные шаги в этом направлении можно сделать уже сейчас. Среди них:

а) воплощение в конкретных законах идеи о том, что по вопросам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) федеральные законы должны приниматься только с согласия СФ;

б) развитие практики законодательных инициатив СФ, которая в настоящее время является весьма скромной;

в) придание законодательным инициативам СФ особого статуса;

г) введение единогласного голосования от субъекта;

д) введение института заместителей членов СФ с правом решающего голоса в период отсутствия члена СФ;

е) введение голосования с помощью электронной почты;

ж) наделение временных комиссий СФ полномочиями по парламентскому расследованию вопросов, вызова для дачи объяснений любых должностных лиц государства;

з) изменение процедуры принятия закона о бюджете, других финансовых законов в направлении активизации роли СФ;

и) установление процедуры применения федерального принуждения к субъектам Федерации, в которой СФ должен играть одну из ключевых ролей.