Развитие законодательства о российском гражданстве

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

2. Царская Россия не знала гражданства. Провозглашение России республикой в 1917 г. породило отказ от подданства и введение гражданства.

Первые акты, заложившие фундамент законодательства о гражданстве, были приняты вскоре после победы Великой Октябрьской социалистической революции. Декретом "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", утвержденным ВЦИК 10 (23) ноября 1917 г., Советская власть аннулировала ранее действовавшие в России юридические нормы, закреплявшие правовое неравенство людей. Устанавливалось одно общее для всего населения России наименование - гражданин Российской Республики.

До образования СССР и принятия первой союзной Конституции (1924 г.) все вопросы советского гражданства решались республиками.

Так, в РСФСР декретами ВЦИК от 28 ноября 1918 г. "О праве убежища", от 1 апреля 1918 г. "О приобретении прав Российского гражданства", декретом СНК от 22 августа 1921 г. "О принятии иностранцев в российское гражданство", декретом СНК от 28 октября 1921 г. "О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей" были урегулированы вопросы приобретения и утраты гражданства РСФСР.

Аналогичные акты приняли и другие республики. Декреты от 15 апреля 1918 г. и 22 августа 1921 г. регламентировали порядок приема в советское гражданство, по которому всякий иностранец, проживающий на территории РСФСР, принимался в советское гражданство местными Советами по месту его жительства. Вопрос был решен таким образом в связи с тем, что после революции в стране оказалось 1,5 млн жителей польских земель и около 2,5 млн жителей других стран - военнопленные из немецкой, австро-венгерской, турецкой и болгарской армий, революционеры-эмигранты, беженцы и т.д. Они были непосредственными свидетелями и отчасти участниками революции.

Лишь в исключительных случаях, когда ходатайствующий о принятии в советское гражданство иностранец проживал за границей, вопрос решался высшим органом государственной власти - ВЦИК.

Право местных Советов осуществлять прием в российское гражданство иностранцев, проживающих на территории РСФСР, принадлежащих к рабочему классу и к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, основывалось на ст. 20 Конституции РСФСР. Однако уже декрет СНК от 22 августа 1921 г. изменил этот порядок. Согласно ему, принятие в советское гражданство иностранцев, не принадлежащих к трудящимся классам, стало производиться исключительно исполкомами губернских Советов.

Декретами ЦИК от 28 октября 1921 г. и ВЦИК и СНК от 15 декабря 1921 г. были лишены советского гражданства:

а) бывшие подданные Российской империи, которые, проживая за границей, либо вовсе не получали от советских представителей заграничных паспортов и иных документов, подтверждающих их советское гражданство, либо покинули пределы России после 7 ноября 1917 г.;

б) лица, добровольно служившие в белых армиях либо участвовавшие в той или иной форме в контрреволюционных выступлениях.

В первой союзной Конституции (1924) содержались нормы, в соответствии с которыми Союзу ССР предоставлялось право устанавливать для граждан всех республик единое союзное гражданство.

На основе Конституции и в развитие ее положений были приняты три союзных акта: 1) Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г.; 2) Положение о гражданстве Союза ССР от 13 июня 1930 г.; 3) Положение о гражданстве Союза ССР от 22 апреля 1931 г.

Положение от 29 октября 1924 г. положило начало качественно новой ступени в развитии законодательства о советском гражданстве. К ведению ЦИК союзных республик и ЦИК СССР были отнесены вопросы о приеме в советское гражданство и восстановлении в нем, об утрате советского гражданства, об изменении гражданства вследствие брака и др. Положением была

преодолена известная разница в решении этих вопросов отдельными союзными республиками.

Положение от 13 июля 1930 г. устранило пробелы прежнего законодательства, в частности определило порядок лишения советского гражданства. Прием в гражданство иностранцев, проживающих за границей, восстановление в гражданстве СССР, выход из гражданства лиц, проживающих за границей, составляли исключительную компетенцию Президиума ЦИК СССР, в то время как положение 1924 г. предусматривало альтернативное решение этих вопросов Президиумом ЦИК союзной республики или Президиумом ЦИК СССР.

Положение от 22 апреля 1931 г. в значительной своей части воспроизводило Положение 1930 г., но оно сильнее подчеркнуло значение гражданства союзных республик. Так, прием в гражданство СССР уже не мог быть произведен без одновременного приема в гражданство союзной республики. В заявлении о приеме в гражданство обязательно должно указываться, в гражданство какой союзной республики иностранец хочет вступить.

В вопросах регламентации гражданства компетенция союзных республик была расширена. Так, перестало быть исключительным полномочием СССР право принятия иностранцев в гражданство, если они проживают за границей, а также лишение гражданства и восстановление в нем. Эти два мероприятия могли осуществляться Президиумами Верховных Советов как СССР, так и союзных республик.

Прием в советское гражданство лиц, проживающих на территории СССР, осуществлялся краевыми (областными) исполкомами Советов, ЦИК автономных республик и исполкомов АО. Вместе с тем ЦИК союзной республики имел право передачи этих дел на разрешение райисполкомов и горисполкомов, в городах, выделенных в самостоятельные административно-хозяйственные единицы.

Предусматривался также упрощенный порядок приема иностранцев - рабочих и крестьян, проживающих в СССР для трудовых занятий, пользующихся правом убежища, а также в случае перемены гражданства в связи с вступлением в брак.

Положение 1931 г. было отменено Законом о гражданстве СССР от 19 августа 1938 г., который действовал до 1978 г.

В отличие от прежних актов Закон СССР 1938 г. установил правовую норму, регламентирующую признание советского гражданства. Тем самым был уточнен круг лиц, являющихся советскими гражданами.

Если ранее, по Положению 1931 г., гражданином СССР признавалось всякое лицо, находящееся на его территории, поскольку не была доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства, то Закон о гражданстве не допускал автоматического зачисления лиц, иногда даже помимо их желания, в число советских граждан. Закон впервые в истории законодательства о гражданстве ввел категорию лиц без гражданства. Лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся гражданами СССР и не могущие доказать принадлежность к иностранному государству, признавались лицами без гражданства. Ранее они считались гражданами СССР.

Закон 1938 г. установил, что гражданами СССР признаются:

а) все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства;

б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке.

По Закону 1938 г. допускалось лишение гражданства при объявлении врагом народа и лишение гражданства по суду. В 1958 г. новыми основами уголовного законодательства и судопроизводства эти санкции отменены. Однако возможность лишения гражданства оставалась как крайняя мера, которая применяется к лицам, "не достойным высокого звания гражданина СССР". Тем самым Президиум Верховного Совета СССР имел право лишать гражданства по своему усмотрению, что использовалось для борьбы с противниками строя.

Закон СССР от 1 декабря 1978 г. "О гражданстве СССР"1 подтвердил единое союзное гражданство, подчеркнул, что гражданство СССР является равным независимо от оснований его приобретения. Он ввел запрет на выдачу гражданина СССР иностранному государству (ст. 5), четко отфиксировал непризнание двойного гражданства за гражданами СССР. Сохранился институт лишения гражданства СССР. Основания лишения гражданства были уточнены. Речь шла о действиях, которые расценивались как "порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу и государственной безопасности СССР" (ст. 18).

Последний союзный закон "О гражданстве СССР"2 от 23 мая 1990 г. стоял на позиции гражданства как политико-правовой связи лица с государством. Он впервые ввел право на гражданство, запрет произвольного лишения гражданства или права изменить гражданство. Закон сохранил институт лишения гражданства, который известен многим странам, но резко ограничил как круг оснований применения этой меры, так и круг лиц, к которым она могла применяться. Согласно ст. 23 Закона; лишение гражданства СССР "может иметь место в исключительном случае в отношении лица, проживающего за границей, если оно совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности СССР".

Таким образом, до образования СССР Россия самостоятельно регулировала вопросы гражданства. С созданием СССР наблюдается процесс централизации полномочий по регулированию вопросов гражданства на союзном уровне. Россия имела право приема в гражданство РСФСР и тем самым в гражданство СССР, но своего законодательного регулирования института гражданства после принятия закона СССР о гражданстве 1938 г. не имела. Российское гражданство в значительной мере было юридической фикцией. В условиях СССР сложились многие нормы и принципы института гражданства, которые перешли в российское право.