Конституционно-правовое регулирование финансирования выборов

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

3. Превращение выборов в легальную форму борьбы за завоевание государственной власти, введение состязательности кандидатов и партий, обращение их к услугам средств массовой информации и рекламных агентств повлекли за собой известное распространение на выборы правил конкурентной борьбы в экономической сфере. При этом фактическое распространение рыночных подходов на выборах опережает правовое регулирование, что вызывает рост расходов на выборы гигантскими темпами.

Финансирование выборов - базовое понятие, на котором должно строиться регулирование. Законодательство пока не определяет его содержания, хотя и широко использует (гл. VIII Федерального закона об основных гарантиях называется "Финансирование выборов и референдума", гл. ТХ Федеральных законов о выборах Президента РФ и о выборах депутатов Государственной Думы имеют одинаковые названия: "Финансирование выборов"). В литературе употребляют также понятия "финансирование избирательных кампаний", "финансирование предвыборной агитации", "политическое финансирование". Они имеют право на применение, но не равнозначны финансированию выборов.

Под финансированием выборов целесообразно понимать все действия, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов, не ограниченные рамками избирательных кампаний.

Прямое финансирование выборов - перечисление, поступление, расходование, учет, отчетность и другие действия, влекущие за собой движение бюджетных и иных финансовых ресурсов государства, организаций, граждан, оказывающих влияние на волеизъявление избирателей на выборах.

Косвенное финансирование выборов связано с оказанием финансовой и материальной поддержки кандидатам, политическим партиям, предоставлением бесплатного эфирного времени для целей выборов, распространением бесплатной информации о кандидатах, предоставлением налоговых льгот, содержанием избирательных комиссий, информационных систем, направленных на обеспечение выборов.

Наличие косвенного и прямого финансирования выборов ставит перед теорией, законодателем и практикой проблему их соотношения и регулирования. Вопрос не может стоять так: либо косвенное, либо прямое финансирование. Теоретически и практически оба вида финансирования выборов существуют взаимосвязано. Вопрос в том, каково их регулирование.

Косвенное финансирование выборов должно регулироваться прежде всего с помощью законодательства о финансировании партий, политических фондов и движений, а также законодательства, регулирующего финансирование избирательных комиссий, специальных программ и организаций, связанных напрямую с решением проблем выборов и избирательного права (например, финансирование федеральной программы повышения правовой культуры избирателей, организаторов выборов).

Прямое финансирование подлежит регламентации через специальные законы о финансировании выборов.

Центральные проблемы модели финансирования выборов связаны с отношением к государственному и негосударственному финансированию.

Теоретически существуют два разных пути решения проблемы:

первый - запрещение негосударственного финансирования в любой форме;

второй - сочетание государственного и негосударственного финансирования выборов.

Второй путь представляется более приемлемым.

Во-первых, мы на него уже встали и по этому пути идет большинство стран мира. Опыт зарубежных стран показывает, что государство так или иначе участвует в финансировании выборов, прямо или косвенно субсидирует партии, средства массовой информации, политические фонды в связи с их участием в выборах.

Во-вторых, этот путь позволяет использовать негосударственные средства, ослабляя тем самым нагрузку на бюджет.

В-третьих, рассматриваемый путь дает возможность построения разных моделей финансирования выборов с учетом региональных особенностей. Он позволяет в зависимости от условий регулировать удельный вес государственного и негосударственного финансирования, ужесточать или ослаблять правила использования тех или иных средств.

Одна из ключевых проблем - проблема выбора методов и отраслевой принадлежности правового регулирования рассматриваемых отношений. Если эти отношения рассматривать как имущественные, то логично их регулирование частным правом. Такой подход теоретически неприемлем как противоречащий природе выборов. Выборы - публично-правовой институт, суть которого - осуществление публичной власти, прежде всего власти государственной. В процессе выборов возникают общественные отношения между народом, с одной стороны, и кандидатами на выборные должности - с другой. Суть этих отношений: борьба за публичную, прежде всего государственную, власть. Народ на выборах решает, в чьи руки передать осуществление функций государственной власти на определенный период. Поэтому отношения между народом и соискателями государственной власти неравноправны: на стороне народа - государственная власть, на стороне соискателей - подчинение этой власти. Поскольку народ представляют органы государственной власти, избирательные комиссии, постольку отношения между ними и кандидатами, их представителями не могут считаться равноправными. Кандидаты обязаны подчиняться власти государственных органов и избирательных комиссий.

Разумеется, эта схема отношений идеальна. Характеристика выборов как правоотношений между народом и кандидатами не исчерпывает всего содержания выборов как правоотношений. Отношения между кандидатами и народом - общие конституционные правоотношения, которые порождают конкретные правоотношения.

Субъекты конкретных избирательных правоотношений вступают не только в публично-правовые отношения (регистрация кандидатов, предвыборная агитация посредством митингов, уличных шествий и т.п.), но и в частно-правовые (отношения по приобретению бумаги для предвыборной агитации и др.). Можно и нужно вести речь о сочетании гражданско-правовых и публично-правовых отношений при финансировании выборов. Гражданское право не интересует назначение бумаги, не интересует источник средств, за счет которых она куплена. Покупатель становится собственником бумаги и потому вправе использовать ее по своему усмотрению. . Однако взгляд на сделку с публично-правовой позиции требует ее корректировки как минимум в части источника средств оплаты бумаги.

Многие общественные отношения регулируются последовательно как публичным правом, так и частным. Однако обычно наблюдается преобладание либо публично-правовых, либо частно-правовых отношений в том или ином институте.

Финансирование выборов осуществляется по двум направлениям:

а) финансирование организации и деятельности избирательных комиссий;

б) финансирование кандидатов, избирательных объединений (блоков).

Первое осуществляется только из бюджетных средств, размер которых определяется при разработке и утверждении соответствующего бюджета.

Второе направление финансирования осуществляется через избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений (блоков), создание которых ныне обязательно.

Избирательный фонд - денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения (блока), которые аккумулируются и расходуются в установленном законодательством порядке. Законодательство за короткое время прошло сложный путь от отрицания таких фондов, через их допущение посредством признания права на создание и управление со стороны кандидатов, избирательных объединений (блоков) до превращения названных фондов в обязательный атрибут всех выборов. Последнее представляется крайностью. На местных выборах далеко не всегда оправдано создание избирательных фондов.

Избирательный фонд - публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначение и временный характер. Поэтому вопросы владения, пользования и распоряжения избирательным фондом не могут регулироваться гражданским правом, а составляют предмет специального правового регулирования средствами избирательного и финансового права. Кандидат не является собственником избирательного фонда, но управляет им сам либо поручает управление своему представителю.

Правовой статус избирательных фондов на федеральном уровне в настоящее время определяется ст.47 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан 1997 г., ст.52 федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, ст. 45 Федерального закона о выборах Президента Российской Федерации, а также двумя инструкциями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации ("О порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов в депутаты, избирательных объединений, избирательных блоков по выборам депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации" от 28 июля 1995 г. и "О порядке учета, поступления и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов на должность Президента Российской Федерации" от 1 февраля 1996 г.), действующими в части, не противоречащей Федеральному закону 1997 г.1

Избирательный фонд считается созданным со дня открытия специального избирательного счета в банке. На федеральных выборах счет может быть открыт только в Сбербанке Российской Федерации. Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан не содержит столь категоричного требования, что дает субъектам Федерации возможность установить круг банков по своему усмотрению вплоть до исключения из него Сбербанка Российской Федерации.

Существуют пять законных источников средств избирательных фондов:

а) бюджетные средства;

б) собственные средства кандидата, избирательного объединения (блока);

в) средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением (блоком);

г) добровольные пожертвования граждан;

д) добровольные пожертвования юридических лиц.

Средства избирательного фонда имеют строго целевое назначение и могут расходоваться в установленных законодательством пределах только на избирательную кампанию.

Закреплена обязанность кандидатов, избирательных объединений (блоков) учитывать и отчитываться о поступлении и расходовании средств, а также ответственность за нарушения финансирования выборов.