1. Действующая Конституция исходит из признания высшей ценностью человека, его прав и свобод (ст. 2), рассматривая эти права и свободы как принадлежащие человеку от рождения (ст. 17), т.е. как права естественные, изначально принадлежащие людям. Отсюда следует, что права и свободы человека выше любой политической или экономической власти, и, таким образом, политика и экономика должны быть подчинены этим общечеловеческим ценностям, а не наоборот. Наличие у человека таких прав и свобод связывает и ограничивает государство в его взаимоотношениях с гражданином и, более того, обеспечивает независимость человека в его отношениях с государством.
Концепция прав и свобод человека как высшей ценности позволила законодательно сформулировать сами права на предпринимательскую деятельность и на частную собственность, поскольку предприимчивость и предпринимательство органически свойственны природе человека. Данные права, как и другие неотъемлемые права, относятся, следовательно, к правам, признание и соблюдение, а также защита и охрана которых являются обязанностью государства.
Концепция признания высшей ценностью прав и свобод человека связана в Конституции с принципом правового государства.
Правовое государство - это не просто государство, соблюдающее существующие законы, а государство, признающее и обеспечивающее идею господства права, которая выражается в том, что государство не создает и не дарует людям их права, принадлежащие им от рождения и являющиеся неотчуждаемыми, а только признает их, соблюдает и защищает как высшую ценность.
Для реальной защиты прав человека в стране существует Конституционный Суд, призванный пресекать такие решения государства, оформляемые законами, которыми, основываясь на принципе демократии, парламентское большинство нарушает права меньшинства, защищаемые конституционным правом.
2. Конституционно-правовой принцип правового государства по своему нормативному содержанию предполагает такие адресованные законодателю требования, как точность, конкретность, определенность и непротиворечивость законов. В Постановлении КС РФ от 8 октября 1997 г. N 13-П по делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 г. о ставках земельного налога указано, что "законодательные органы в целях реализации конституционной обязанности граждан платить законно установленные налоги и сборы должны обеспечивать, чтобы законы о налогах были конкретными и понятными. Неопределенность норм в законах о налогах может привести к не согласующемуся с принципом правового государства (ст. 1, часть 1 Конституции Российской Федерации) произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом (ст. 19, часть 1 Конституции Российской Федерации)".
Развивая представление о нормативном содержании принципа правового государства, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 декабря 1999 г. N 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о тарифах страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды отметил: "Из закрепленного в Конституции Российской Федерации принципа правового государства... вытекают конкретные требования, рекомендации и запреты в отношении определенных действий органов государства. В сфере тарифообложения указанный конституционный принцип диктует для законодателя запрет устанавливать регулирование таким образом, чтобы провоцировать законопослушных граждан на сокрытие получаемых доходов и занижение облагаемой базы".
Данный императив, сформулированный Конституционным Судом РФ, лежит в основе проводимой в стране налоговой реформы, сопровождающейся, в частности, снижением налоговых ставок, что способствует выведению получаемых доходов "из тени".
Гарантированная ст. 27 Конституции РФ свобода передвижения является важным условием свободного перемещения трудовых ресурсов и, по сути, обеспечивает такой сегмент рынка, как рынок труда.
Регистрация граждан по месту жительства и по месту пребывания сама по себе не противоречит Конституции, поскольку является предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, имеющим исключительно уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.
Как отмечалось в Постановлении КС РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П *(142) по делу о проверке конституционности Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета, особый, а именно разрешительный учет граждан (прописка), по своему характеру и содержанию разительно отличается от уведомительной регистрации.
Всякое установление в региональных нормативных актах иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации, является нарушением требований Конституции РФ и федерального закона. А отступление от запрета расширять этот перечень в подзаконных актах, в том числе в актах Правительства РФ, означает, с точки зрения Конституционного Суда РФ, недопустимую в условиях правового государства легализацию разрешительного порядка регистрации граждан.
Механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений.
Несмотря на ясную правовую позицию, законодательные органы Краснодарского края игнорировали ее (см. Определение КС РФ от 7 октября 1998 г. N 116-О по делу о проверке конституционности положений ст. 14, 15 и 35 Закона Краснодарского края от 23 июня 1995 г. "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края" *(143); Определение КС РФ от 3 февраля 2000 г. N 41-О по жалобе гр-ки Медиковой Н.П. на нарушение ее конституционных прав ст. 16 Закона Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" *(144)).
Интересные аспекты анализируемого конституционного принципа можно обнаружить в материалах дела о проверке конституционности п. 2 ст. 16 Закона РФ от 10 июня 1993 г. (в редакции от 31 июля 1998 г.) "О сертификации продукции и услуг" по жалобе гр. В.П. Редекопа *(145).
Фабула дела
Индивидуальный предприниматель без образования юридического лица Редекоп В.П. занимался розничной продажей игровых приставок (видеоигры с использованием телевизионного приемника). Согласно постановлению Правительства РФ от 17 мая 1997 г. N 601 "О маркировании товаров и продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными от подделок" *(146) аудио-, видеотовары подлежат обязательной сертификации, в силу чего продавцы должны за счет своих доходов приобретать на каждую единицу товара знак соответствия с учетной информацией к нему. Совместным приказом Минфина России N 10-Н и Госстандарта России N 17 от 25 января 2000 г. *(147) для маркирования аудио-, видеотоваров и компьютерной техники установлены расценки: на знак соответствия - 1,54 руб., на марку с учетной информацией - 5,83 руб.
Полагая, что тем самым на хозяйствующих субъектов возложено дополнительное обременение в виде сбора, не предусмотренного налоговым законодательством, заявитель обжаловал указанное постановление Правительства в Верховный Суд РФ. Отказывая в удовлетворении жалобы, Верховный Суд в решении от 26 сентября 2000 г., подтвержденном определением Кассационной коллегии Верховного Суда от 2 ноября 2000 г., указал, что Правительство действовало в пределах своих полномочий, вытекающих из п. 2 ст. 16 Закона РФ от 10 июня 1993 г. "О сертификации продукции и услуг" *(148).
Обращаясь в КС РФ, В.П. Редекоп оспаривал конституционность указанной нормы Закона следующего содержания:
"Оплата работ по обязательной сертификации конкретной продукции производится заявителем в порядке, установленном специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области сертификации и федеральными органами исполнительной власти, на которые законодательными актами Российской Федерации возложены организация и проведение обязательной сертификации, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области финансов. Сумма средств, израсходованная заявителем на проведение обязательной сертификации своей продукции, относится на ее себестоимость". (В редакции Федерального закона от 31 июля 1998 г.) *(149).
По мнению заявителя, данная норма в ее истолковании Верховным Судом РФ позволяет Правительству РФ и федеральным органам исполнительной власти, исходя из имущественных интересов государства, устанавливать в качестве оплаты работ по обязательной сертификации обязательные платежи в форме оплаты за знаки соответствия и марки с учетной информацией, что необоснованно ограничивает право собственности и противоречит ст. 35 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 57 Конституции РФ.
В Законе о сертификации упоминается знак соответствия - зарегистрированный в установленном порядке знак, которым по правилам, определенным данной системой сертификации, подтверждается соответствие маркированной им продукции предусмотренным требованиям (п. 2 ст. 6 названного Закона).
Для уяснения того, что собой представляет знак соответствия в смысле, определенном данным Законом, необходимо учитывать общие цели сертификации, закрепленные в ст. 1 Закона:
создание условий для деятельности организаций и предпринимателей на едином товарном рынке РФ, а также для участия в международном экономическом, научно-техническом сотрудничестве и международной торговле;
содействие потребителям в компетентном выборе продукции;
защита потребителя от недобросовестности изготовителя (продавца, исполнителя);
контроль безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества;
подтверждение показателей качества продукции, заявленных изготовителем.
Знак соответствия помещается на товар или изделие один раз изготовителем или продавцом. Таким образом, Закон о сертификации связывает завершение работ по сертификации с маркированием уже сертифицированной продукции знаком соответствия.
17 мая 1997 г. принято вышеназванное постановление Правительства РФ N 601. Любопытна его преамбула: "В целях реализации Закона Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг", охраны интересов и прав потребителей на приобретение товаров надлежащего качества и привлечения дополнительных средств в доходную часть федерального бюджета (выделено мной. - Г.Г.)..."
Данным постановлением, по существу, вводится новая система сертификации с фискальными функциями, не соответствующая общим целям Закона о сертификации. С 1 апреля 1999 г. на территории России при маркировании товаров и продукции, подлежащих обязательной сертификации, введены знаки соответствия, защищенные от подделок, с учетной информацией к ним. Смысл этой созданной Правительством системы состоит в том, чтобы прежде всего обеспечить учет движения продукции и товаров, маркированных знаками соответствия, создав единую базу данных об оперативном учете их движения.
Марки учетной информации, в отличие от знака соответствия, предусмотренного Законом о сертификации, помещаются на товар не единожды, а неоднократно при каждом очередном переходе права собственности на товар. Приобретаемые в обязательном порядке каждый раз при перемещении по цепочке импортных аудио-, видеопродукции и компьютерной техники, попадающих на внутренний рынок, в том числе и нелегальным путем, марки с учетной информацией позволяют проследить это движение в обратном порядке и установить, кем товары были выпущены на рынок.
Таким образом, цели введения знаков соответствия, предусмотренных Законом о сертификации, и марок учетной информации, предусмотренных постановлением Правительства РФ, различаются, что свидетельствует о самостоятельности, в сравнении с установленной Законом, созданной Правительством системы. Следовательно, Правительство вышло за пределы, определенные Законом о сертификации. Верховный Суд РФ, проверяя законность как постановления Правительства N 601, так и Инструкции "О порядке маркирования знаками соответствия с учетной информацией к ним, защищенными от подделок, товаров и продукции, реализуемых на территории РФ и учете их движения" (утверждена Госстандартом России и Минторговли России), признал эти подзаконные акты соответствующими действующему законодательству и тем самым придал этим толкованием новый смысл норме ст. 16 (п. 2) Закона о сертификации.
Государственная Дума, уже после принятия Правительством постановления N 601, приняла постановление от 4 марта 1998 г. "О неотложных мерах по введению маркирования товаров и продукции знаками соответствия, защищенными от подделок, и организации в Российской Федерации системы защиты и учета товаров и продукции, ценных бумаг и документов" *(150), которым Правительству РФ было рекомендовано принять меры по исполнению постановления Правительства РФ от 17 мая 1997 г. N 601 (?!).
Этим постановлением Государственная Дума по существу пыталась "узаконить" ту систему сертификации с фискальными элементами, которая была создана Правительством РФ в противоречие с Законом о сертификации.
Результатом совместных "усилий" Верховного Суда РФ и Государственной Думы по толкованию ст. 16 (п. 2) Закона о сертификации явилось новое правовое содержание проверяемой Конституционным Судом нормы. Конституционный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием (ч. 2 ст. 74 Закона о Конституционном Суде РФ).
И если даже законодатель в ст. 16 (п. 2) Закона о сертификации и не имел в виду ту систему маркирования, которую создало Правительство, толкование этой нормы Государственной Думой (при всей сомнительности акта) и Верховным Судом РФ создало новую правовую ситуацию, когда Конституционный Суд вправе был признать жалобу гражданина о проверке конституционности ст. 16 (п. 2) допустимой.
Теперь обратимся к тому, какое значение в данном деле имеет принцип правового государства.
Прежде всего нормативное содержание этого принципа в системной связи с принципом верховенства закона (ст. 15, ч. 2, и ст. 115, ч. 1, Конституции России) не позволяют Государственной Думе, т.е. только одной палате, не представляющей в целом федерального законодателя, изменять установленную законом систему сертификации, соглашаясь с введенной Правительством РФ явочным порядком системой маркирования голографическими марками.
В то же время сам по себе своеобразный "мониторинг" в отношении принятых законов со стороны федерального законодателя, направленный на то, чтобы в порядке официального и иного толкования не искажалась воля законодателя, был полезен (хотя об организационных формах осуществления такого мониторинга еще предстоит подумать).
3. Материалы дела о Законе о сертификации "высвечивают" и иные грани принципа правового государства. Имеются в виду выводимые из этого принципа правила и ограничения, обязательные для органов исполнительной власти в их отношениях с частным бизнесом. Вне всякого сомнения, органы государства не могут финансироваться исключительно за счет оказываемых ими услуг. Коммерциализация деятельности органов государства, оказывающих услуги, допустима лишь в пределах, проистекающих из конституционного принципа правового государства. Еще Карл Маркс отмечал опасность ситуаций, когда чиновник рассматривает исполняемую им государственную функцию как свою собственность.
Принцип правового государства позволяет высказаться критически в отношении используемой в законодательной практике модели "уполномоченного государством частного юридического лица".
Эта модель задействована в постановлении Правительства РФ N 601, в соответствии с которым вся реализуемая на территории Российской Федерации аудио-, видео- и компьютерная техника должны маркироваться специальными защищенными от подделок знаками соответствия и марками с учетной информацией к знаку (учетная марка).
Победителем "конкурса", проведенного Госстандартом РФ на производство и учет знаков соответствия и учетных марок стало ЗАО "Спецзнак", в состав учредителей которого входят организации, учрежденные Госстандартом России. Именно это акционерное общество именуется "уполномоченным государством юридическим лицом". Ценовая политика ЗАО "Спецзнак", которое заключало договоры на производство знаков соответствия и учетных марок с американской фирмой НДN (Holographic Dimensions News), характеризуется следующими красноречивыми данными: цена на учетные марки выросла с 5.5 цента в октябре 1999 г. до 20 центов в 2001 г. при себестоимости производства одной марки 2,6 цента. Именно это обстоятельство позволяет предположить сговор органа государственной власти с хозяйствующим субъектом, запрещенный ст. 7 и 8 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" *(151).
Конституционный принцип правового государства, таким образом, налагает ограничения, вводит запреты не только для законодателя, но и для органов исполнительной власти, которые должны постоянно корректировать управленческую деятельность с учетом этого принципа.
Практика создания уполномоченных государством юридических лиц, которым оно поручает осуществление каких-либо видов предпринимательской деятельности, по сути, на базе государственных ресурсов, весьма сомнительна с точки зрения конституционного права.
В сфере управленческой деятельности принцип правового государства предполагает объективность, равноудаленность органов государственной власти от различных коммерческих организаций.
Средством решения этой стратегической задачи являются различные административные процедуры и гражданско-правовой институт конкурса (тендера), который пока еще, к сожалению, окончательно не сложился.
Нельзя не согласиться с Карлом Экштайном, что "весь цикл коррупции, разрастание административного аппарата и подавление любой серьезной предпринимательской инициативы начинаются с отсутствия общепринятых принципов административных процедур" *(152). Как отмечает К. Экштайн, запреты, разрешение, лицензирование, сертифицирование и т.п. - это лишь неполный список тех управленческих действий, в отношении которых не существует единых кодифицированных правил их совершения, в результате чего административные органы обладают слишком большой свободой в оформлении административных процедур. В экономически развитых демократических государствах отношения между государством в лице государственных служащих и гражданином регулируются на основе ряда общих принципов, базирующихся на конституционных гарантиях основных прав.
Такие законы, как правило, называются "Об административных процедурах" и регулируют принципы публичного права (процедуры взаимоотношений между государственными служащими и гражданами). В западных странах многие из этих принципов трактуются доктриной и судебной практикой как производные, выводимые из принципа правового государства *(153).
По мнению Л.С. Мамута одним из признаков правового государства является "принцип равенства предоставлений и получений, долженствующий иметь место в отношениях между самыми разными субъектами общественного взаимодействия" *(154).
Но если в нормативное содержание принципа правового государства включить компонент, о котором пишет Л.С. Мамут, появляется отмеченное в юридической литературе противоречие между конституционным требованием защиты личной свободы и требованием социального государства *(155).