§ 5. Принцип признания и защиты равным образом разных форм собственности *(226)
1. Юридическая безопасность частных собственников и предпринимателей непосредственно обеспечивается с помощью конституционных принципов признания и защиты равным образом разных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) и неприкосновенности частной собственности (ст. 35 Конституции РФ).
Социально-экономическая ценность указанных принципов состоит в том, что их реальное действие исключает возможность произвольного изъятия имущества, передела собственности и в силу этого выступает в качестве важнейшего инвестиционного стимула.
Правовое значение конституционных принципов регулирования собственности проявляется в том, что они предопределяют содержание отраслевых правовых принципов и, в частности, гражданско-правового принципа неприкосновенности собственности (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Данный принцип имеет фундаментальное значение для функционирования имущественного оборота, участники которого выступают как независимые товаровладельцы *(227).
В соответствии с принципом признания и защиты равным образом разных форм собственности государство должно создавать условия для развития разнообразных форм собственности и обеспечивать их равную защиту. Аналогичные положения содержатся в конституциях большинства стран Центральной и Восточной Европы, а также стран Содружества Независимых Государств. Это обстоятельство позволяет объяснить смысл рассматриваемого конституционного принципа прежде всего в исторической ретроспективе. Данная новелла российского конституционного права должна исключить монопольное положение государственной собственности, обеспечить простор для развития прежде всего частной собственности и тем самым коренным образом изменить экономическую основу общественного строя. Если вспомнить, что прежняя социалистическая Конституция начиналась с раздела, закрепляющего основы общественного строя, в котором вслед за главой о политической системе следовала глава об экономической системе, основу которой составляла социалистическая собственность на средства производства в форме государственной и колхозно-кооперативной собственности, то закрепление в основах конституционного строя России рассматриваемого принципа является свидетельством деидеологизации российской Конституции. Конституционный принцип идеологического плюрализма, недопустимость установления какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной (ч. 1 и 2 ст. 13) проявляется в конституционном праве путем деидеологизации самой Конституции.
Конечно же, значение данного принципа не сводится к одному "историческому" аспекту. Из него вытекают важные обязанности государства, возлагаемые на него в силу принятия Конституции. Государство должно разрабатывать экономическую политику, воплощать ее в законодательстве исходя из недопустимости создания неоправданных преимуществ для каких-либо организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. В сфере уголовного законодательства рассматриваемый конституционный принцип нашел проявление в единой уголовно-правовой охране всех форм собственности, заменив ранее существовавшую в прежнем уголовном законодательстве повышенную охрану государственной собственности.
2. Под прямым воздействием конституционного принципа признания и защиты равным образом разных форм собственности находится система правовых норм, оределяющих участие Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (гл. 5 ГК РФ), а также административно-правовые по своей природе отношения, связанные с предоставлением государственных субсидий неэффективным предприятиям.
И само государство (и муниципалитеты), и государственные унитарные предприятия являются участниками имущественного оборота. Как правильно отмечает Е.А. Суханов, "имущественный оборот в рыночном хозяйстве требует принципиального равенства прав товаровладельцев как собственников имущества. Иначе говоря, возможности по отчуждению и приобретению (присвоению) вещей должны быть одинаковыми для всех товаровладельцев. В противном случае единого, нормального оборота не получится. Поэтому становится необходимым принцип равенства всех форм собственности, под которым в действительности понимается равенство возможностей, предоставляемых различным субъектам присвоения" *(228).
Рассматриваемый конституционный принцип призван корректировать отношения между органами власти и бизнесом.
Содержание этого принципа налагает на власть, на государство дополнительные ограничения. Власть должна быть равноудалена от различных предпринимательских структур и сообществ, в противном случае возникают недопустимые модели взаимоотношений власти и бизнеса, чреватые конфликтом интересов, недобросовестной конкуренцией, неравной защитой различных организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. Нарушением принципа равной защиты являются случаи использования административных рычагов с целью создания льготных условий для ведения предпринимательской деятельности аффилированными с государственной властью бизнесструктурами.
Особое внимание необходимо обратить на корректировку отношений между государством и государственными неэффективными предприятиями. По мнению Е.Г. Ясина. С.В. Алексашенко, Е.Е. Гавриленкова и А.В. Дворковича, в российской экономике сохраняются унаследованные от советской системы структурные деформации в экономике. Около 40% российских предприятий убыточны и отягощены колоссальными долгами *(229).
В связи с закреплением принципа равной защиты должны быть разработаны новые правовые модели взаимоотношений государства с неэффективными предприятиями, нередко паразитирующими за счет предприятий реального рыночного сектора. Возможно, для этого необходима разработка и принятие Закона о государственном субсидировании, направленного на пресечение случаев скрытого субсидирования. В процессуальном законодательстве следует предусмотреть такие новые юридические гарантии конституционного принципа признания и защиты равным образом разных форм собственности, как "иски конкурентов", предъявляемые в тех случаях, когда какому-то предприятию предоставлена государственная субсидия, а не получившие ее потенциальные реципиенты в судебном порядке требуют проверки обоснованности и законности оказанной помощи.
3. Государство, формируя экономический порядок посредством принятия законов, должно постоянно иметь в виду рассматриваемый конституционный принцип, учитывая его системную связь с другими конституционными принципами.
В совокупности с конституционным принципом равенства перед законом и судом (ч. 1 ст. 19) разные организационно-правовые формы предпринимательской деятельности, независимо от формы собственности, на базе которой они действуют, не могут получать предпочтения или, наоборот, подвергаться сегрегации в зависимости от происхождения, национальной или расовой принадлежности их учредителей.
Наличие рассматриваемого принципа в его взаимосвязи с рядом других конституционных принципов исключает такую разновидность экономического порядка, который представляет собой централизованно управляемую экономику.
Кроме того, этот принцип вводит для государства определенные ограничения степени интенсивности "дирижирования" частными предприятиями.
Рассматриваемый принцип был положен в основу Постановления КС РФ от 22 ноября 2000 г. N 14-П *(230) по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" *(231) (в редакции от 22 октября 1998 г.) *(232).
Согласно ч. 3 ст. 5 указанного Закона редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям передаются в хозяйственное ведение помещения, которыми они владеют либо пользуются в процессе своей производственно-хозяйственной деятельности.
В запросах Высшего Арбитражного Суда РФ и администрации Ульяновской области утверждалось, что эта норма, допуская возможность распоряжения имуществом, находящимся в частной, государственной или муниципальной собственности, без согласия собственника, нарушает конституционные положения о признании и равной защите всех форм собственности, о самостоятельности местного самоуправления, в том числе в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, т.е. не соответствует ст. 8 (ч. 2), 12, 35, 55, 130 и 132 Конституции РФ.
В данных конституционных положениях по сути выражены общепризнанные принципы неприкосновенности и свободы собственности, а также свободы договора и равенства всех собственников как участников гражданского оборота, из которых проистекает свобода владения, пользования и распоряжения имуществом, включая возможность отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом.
Поскольку ч. 3 ст. 4 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, допускала возможность передачи имущества без согласия собственника - субъекта РФ или муниципального образования в хозяйственное ведение перечисленным в этой норме организациям и предприятиям, она по существу означала ограничение права собственности субъектов РФ и муниципальных образований, в частности, права на ее признание и защиту наравне с иными формами собственности.
Между тем согласно ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из этого положения во взаимосвязи со ст. 8, 34, 130, 132 и 133 Конституции РФ о равной защите всех форм собственности следует, что не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Федерации и муниципальных образований может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей, а также если такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится.
Не может рассматриваться как ограничение права собственности в смысле ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ передача помещений, находящихся в федеральной собственности, поскольку такая передача осуществляется Российской Федерацией как собственником данного имущества и поскольку она производится на основании федерального закона с соблюдением требований ст. 71 (п. "д") и 76 (ч. 1) Конституции РФ.
Передача же (хотя бы и во временное хозяйственное ведение) помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ и муниципальным образованиям, без их согласия, если она осуществляется без разумной компенсации, выходит за рамки требований ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ и корреспондирующих ей положений ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (в редакции Протокола N 11, вступившего в силу 1 ноября 1998 г.) и, следовательно, не является адекватным средством для достижения цели, ради которой она установлена. Поскольку ч. 3 ст. 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, допускает возможность такой передачи без надлежащего возмещения, она несоразмерно ограничивает конституционные права и законные интересы субъектов права собственности - субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, ставит их в неравное положение с Российской Федерацией как собственником федерального имущества и нарушает баланс двух конституционных ценностей - права на информацию и права собственности - в ущерб последней.
На основе применения конституционного принципа признания и равной защиты различных форм собственности разрешено дело о проверке конституционности п. 8 ч. 1 ст. 33 КЗоТ РФ *(233) (Определение КС РФ от 8 февраля 2001 г. N 33-О *(234)).
Фабула дела
ОАО "Дятьковский хрусталь", ОАО "Курский холодильник" и ОАО "Черепетская ГРЭС" оспаривали в КС РФ конституционность положения п. 8 ч. 1 ст. 33 КЗоТ РФ, согласно которому трудовой договор (контракт), заключенный на неопределенный срок, а также срочный трудовой договор (контракт) до истечения срока его действия могут быть расторгнуты по инициативе администрации предприятия, учреждения, организации в случае совершения работником по месту работы хищения (в том числе мелкого) государственного или общественного имущества, установленного вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, в компетенцию которого входит наложение административного взыскания или применение мер общественного воздействия.
Как следовало из жалоб и приложенных к ним материалов, исковые требования о восстановлении на работе уволенных на основании этой нормы граждан - работников указанных ОАО были удовлетворены соответствующими решениями Дятьковского городского суда Брянской области, Кировского районного суда г. Курска (данное решение оставлено без изменения решением судебной коллегии по гражданским делам Курского областного суда) и Суворовского районного суда Тульской области. Суды мотивировали свои решения тем, что установленный ч. 1 ст. 33 КЗоТ РФ перечень оснований расторжения трудового договора (контракта) по инициативе администрации предприятия является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию, а потому ее п. 8 не может служить основанием для увольнения работника акционерного общества за совершение хищения имущества, принадлежащего данному акционерному обществу.
По мнению заявителей, положение п. 8 ч. 1 ст. 33 КЗоТ РФ в той мере, в какой оно препятствует расторжению трудового договора с работником акционерного общества за совершение по месту работы хищения имущества, не являющегося ни государственным, ни общественным, противоречит ст. 8 (ч. 2) и 35 (ч. 1) Конституции РФ.
Мотивируя свое решение, КС РФ отметил, что принцип равной защиты всех форм собственности в полной мере согласуется с сохранившими в то время свое действие нормами КЗоТ, устанавливавшими, что данный Кодекс регулирует трудовые отношения всех работников (ст. 1) и что обязанностью каждого работника является бережное отношение к имуществу предприятия, учреждения, организации (ч. 4 ст. 2).
Согласно ст. 8 и 35 (ч. 1) Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности; право частной собственности охраняется законом. Из этих конституционных положений следует, что все субъекты права собственности должны иметь одинаковые возможности защиты своего имущества (объектов собственности) и связанных с ним интересов, как правило, без каких-либо привилегий или ограничений, которые могут быть установлены законом в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ только для достижения конституционно признанных целей и должны быть соразмерны им.
Поскольку в соответствии с п. 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, ей не противоречащей, п. 8 ч. 1 ст. 33 КЗоТ РФ подлежит применению с учетом указанных положений Конституции РФ.
Следовательно, пришел к выводу КС РФ, на все закрепленные Конституцией РФ виды собственности принцип равной защиты должен распространяться в той же мере, в какой он распространялся до вступления в силу Конституции РФ на государственную и общественную собственность. Иное означало бы, что право работодателя на расторжение трудового договора с работником поставлено в зависимость от того, к какой форме собственности относится похищенное имущество предприятия, что не согласуется с предписаниями Конституции РФ.
В юридической литературе можно встретить критику формы закрепления рассматриваемого принципа в Конституции России. Наиболее последовательно эту критику высказывает Е.А. Суханов. По его мнению, "обеспечить" равенство всех форм собственности в юридическом смысле просто невозможно... Поэтому ч. 2 ст. 8 Конституции РФ говорит о признании и равной защите, но не о "равенстве" различных форм собственности". И далее: "Провозглашение в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ частной, публичной (государственной и муниципальной) и "иных форм собственности" имеет в виду именно экономические, а не юридические категории" *(235).
Видимо, с этой критикой можно согласиться. Собственность в юридическом смысле объективно едина и не имеет каких-либо форм. В то же время в зависимости от того, каким субъектам принадлежит субъективное право собственности, Конституция выделяет частных (ст. 34, 35) и публичных собственников (ст. 7, 130, 132).