§ 2. Способы воздействия конституционных принципов на частное право в процессе судебно-конституционного контроля
1. Существуют различные способы воздействия конституционного права на частное право. Это и воздействие на стадии законотворчества, и влияние, осуществляемое на правоприменительной и правореализационной стадиях механизма правового регулирования.
Механизм конституционного воздействия на акты государственно-правового законодательства был исследован А.А. Белкиным *(19). Однако теоретические выводы автора вполне применимы и для характеристики конституционного воздействия на акты гражданского и предпринимательского законодательства.
А.А. Белкин отмечает, что одним из основных делений системы законодательства является деление на конституционное и текущее законодательство, в котором выражаются иерархические зависимости между первым и вторым компонентами системы. Исследование конкретных связей Конституции с текущим законодательством требует и конкретного представления о конституционных истоках отдельных отраслей законодательства, что достигается, по его мнению, в понятии конституционных основ.
Конституционные основы законодательства - это связанные с отдельными объектами регулирования конституционные нормы, по отношению к которым конкретные нормативные акты выступают как обоснованные Основным законом и развивающие его положения. Таким образом, понятие "конституционные основы" связано с потребностью выяснения степени конституционного воздействия на отдельные области законодательства. В рамках этого понятия раскрываются внутренние связи наиболее конкретизированных конституционных норм с другими подобными нормами, с конституционными нормами более общего характера. Следовательно, конституционные основы преломляют, сосредоточивают, доводят весь потенциал конституционного регулирования до уровня единичных конституционных норм и уже через них переносят этот потенциал на любой отдельный объект воздействия.
В рамках настоящего исследования нас больше интересует механизм воздействия конституционного права на частное право, осуществляемый на правоприменительной стадии.
Связано это с тем, что мы считаем своей основной задачей показать роль судов, и прежде всего Конституционного Суда России, в развитии частного права. В дореволюционной литературе аналогичное исследование успешно осуществил И.М. Тютрюмов *(20).
А. Применяя и истолковывая конституционно-правовые нормы, Конституционный Суд России нередко прибегает к конституционно-правовому истолкованию законов, проверяемых на соответствие Конституции.
Согласно первому закону о Конституционном Суде *(21) в компетенцию Суда входило рассмотрение дел о конституционности правоприменительной практики. Конституционный Суд РСФСР рассматривал дела о конституционности правоприменительной практики в том случае, если оспариваемое судебное или иное правоприменительное решение было принято в соответствии со сложившимся обыкновением правоприменения.
В Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" *(22) это полномочие было видоизменено. В настоящее время Конституционный Суд РФ только проверяет конституционность нормативных правовых актов. При этом Суд, принимая решение по делу, должен оценивать как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (ст. 74 Закона о Конституционном Суде РФ).
Используя эту норму, Конституционный Суд РФ применяет такую судебную технологию, как конституционное истолкование проверяемых на конституционность нормативных актов.
Требование Закона о Конституционном Суде РФ оценивать как буквальный смысл проверяемого правового акта, так и смысл, придаваемый ему в результате толкования сложившейся правоприменительной практикой, имеет принципиально важное значение.
Законодатель установил, что предметом исследования в конституционном судопроизводстве должен быть не первоначальный текст правовой нормы, а реальная правовая норма, т.е. норма, полученная в результате преобразования "первоначальной" нормы посредством: а) официального ее истолкования, б) иного истолкования, либо в) в результате сложившейся правоприменительной практики.
Данная правовая норма в ее преобразованном виде, являясь особой правовой реальностью, и должна оцениваться Конституционным Судом. Такой "социологический" подход к предмету судебного конституционного контроля представляется нам очень плодотворным.
При проверке конституционности норм текущего законодательства Конституционный Суд РФ нередко выявлял, что проверяемая норма может быть истолкована по-разному. Причем при одном варианте ее истолкования содержание нормы соответствует конституционным нормам, а при другом варианте - не соответствует.
В конституционном судопроизводстве существует презумпция добросовестности законодателя. Ее применение является одним из требований, составляющих нормативное содержание конституционного принципа правового государства. В основе указанной презумпции - высокая вероятность того, что, создавая правовую норму, законодатель стремился к тому, чтобы она не противоречила Конституции. Целью презумпции, если подходить к ней с точки зрения телеологии, является достижение стабильности правового регулирования.
Презумпция добросовестности законодателя (или - иными словами, презумпция конституционности закона) представляет такое правовое средство, применение которого является обязательным в силу закона и которое отражает в той или иной степени действие теории вероятностей в области юриспруденции.
Руководствуясь указанной презумпцией, Конституционный Суд должен использовать все возможные варианты истолкования нормы, даже такие, которые сопровождаются ее совершенствованием с учетом "погружения" проверяемой нормы в систему конституционных норм и принципов. Примером конституционного истолкования правовой нормы может служить Постановление КС РФ от 16 мая 2000 г. N 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Федерального закона от 8 января 1998 г. "О несостоятельности (банкротстве)" *(23).
Фабула дела
Как следует из представленных материалов, арбитражный суд Вологодской области признал общество с ограниченной ответственностью "Судский ЛДК-А" несостоятельным (банкротом) и в целях обеспечения требований кредиторов открыл конкурсное производство. Формируя конкурсную массу, конкурсный управляющий не включил в нее котельную, входившую в принадлежащий должнику производственный комплекс, признав, что она относится к числу объектов, жизненно необходимых для поселка Суда Череповецкого района Вологодской области, поскольку является для него единственным источником теплоснабжения, и потому должна быть передана соответствующему муниципальному образованию. Решение конкурсного управляющего было оспорено основным кредитором ООО "Судский ЛДК-А" - компанией "Timber Holdings International Limited" в арбитражном суде Вологодской области, который отказал в удовлетворении требований истца о признании недействительной передачи котельной либо выплате ее стоимости, обосновав свой отказ ссылкой на ст. 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" *(24).
Статья 104 названного Закона, определяя правовой режим имущества должника, которое не включается в конкурсную массу, устанавливает, в частности, что жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, подлежат передаче в предусмотренном п. 1-3 данной статьи порядке соответствующему муниципальному образованию (п. 4) по фактическому состоянию без каких-либо дополнительных условий (п. 5).
В своей жалобе в КС РФ компания "Timber Holdings International Limited" утверждала, что исключение того или иного имущества должника из конкурсной массы и передача его муниципальному образованию отражается в конечном счете на полноте удовлетворения требований кредитора, лишая его части причитающихся ему денежных средств. Такое изъятие, по мнению заявителя, означает, по существу, не что иное, как принудительное - в силу закона - отчуждение частной собственности без предварительного и равноценного возмещения, что противоречит требованиям ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ.
В ст. 104 Закона о банкротстве не конкретизировано, на каких началах - возмездных либо безвозмездных - должна осуществляться передача перечисленных в ней объектов. Следовательно, в силу этой неопределенности норма может быть истолкована как предписывающая передачу объектов муниципальным образованиям на безвозмездной основе, так и как допускающая, с учетом конституционных норм и общих начал гражданского законодательства, возмездную и даже эквивалентно-возмездную передачу.
Однако, как показал анализ сложившейся правоприменительной практики арбитражных судов, нормы п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве интерпретировались арбитражными судами неконституционным образом, поскольку при таком варианте истолкования нормы исключалась возможность выплаты должнику-собственнику разумной компенсации, обеспечивающей справедливый баланс между публичными и частными интересами.
С учетом этого, Конституционный Суд РФ определил, что передача муниципальным образованиям на основании п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве перечисленных в нем объектов должна осуществляться исходя из закрепленных Конституцией РФ принципов защиты частной собственности, включая недопустимость ее чрезмерного ограничения (ст. 8, ч. 2; ст. 35 и ст. 55, ч. 3), что означает необходимость выплаты должникам-собственникам за передаваемые объекты разумной компенсации.
Прием конституционного истолкования норм текущего законодательства весьма показателен для характеристики взаимоотношений между судебной и законодательной ветвями власти. Безусловное преимущество этой технологии состоит в том, что проблема снимается довольно оперативно без участия законодателя. Ее достоинство и в том, что при этом на все суды, а не только на Конституционный Суд возлагается ответственность применения конституционных норм, т.е. повышается планка требований к судьям.
Судья должен учитывать, что он применяет не изолированную норму, а норму, находящуюся в российском конституционно-правовом пространстве. Поэтому, применяя такую конкретную норму, как норма п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве, судья должен применять ее с учетом корректирующего воздействия существующих конституционных норм и основных начал гражданского законодательства. Это такие принципы, как равенство собственников, неприкосновенность собственности, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела, а также вытекающие из них принципы эквивалентности и возмездности отношений между собственниками. По сути дела, в данном случае конституционное истолкование проверяемой нормы, осуществленное Конституционным Судом РФ, означало корректировку праворегулирующего эффекта нормы с учетом не только собственно конституционных принципов, но и общих принципов частного права, которым Конституционный Суд придал конституционное значение.
При применении рассматриваемой судебной технологии весьма вероятны "профессиональные риски". Сам по себе прием конституционного истолкования, с учетом безусловного уважения, которое Конституционный Суд питает к принципам разделения властей и демократии, основывается на том, что суд только выявляет истинную волю законодателя и для этого устраняет некие дефекты словесной формы ее выражения. Конституционное требование о самостоятельности законодательной ветви власти (ст. 10 Конституции России) выступает как объективная граница для усмотрения суда.
Использование приема конституционного истолкования норм текущего законодательства предполагает осторожность судьи и необходимость доктринальной разработки правил толкования, ставящих пределы для чрезмерной дискреции суда. Наличие таких правил и уважение к ним составляют одно из требований конституционного принципа правового государства.
В частности, при конституционном истолковании нормы, необходимость которого появляется только при неопределенности правовой нормы и различной практике ее применения, нельзя, видимо, придавать особое значение нераспространенным либо ошибочным вариантам истолкования. В противном случае у суда может появиться искушение неправомерно часто использовать эту судебную технологию.
Другим такого рода правилом могло бы быть требование применения данного способа толкования только в совокупности со всеми другими способами (или приемами) толкования применяемого закона. Недопустимо, по-видимому, вкладывать в норму тот смысл, который законодатель явно не имел в виду, что может быть доказано на основе исторического способа толкования.
В решении ФКС Германии от 5 октября 1993 г. по делу о законе о банкротстве отмечалось: "Принцип разделения властей запрещает толкование, которое в определенной мере не отвечает цели законодателя или даже искажает ее".
Таким образом, применяя прием конституционного истолкования норм текущего законодательства, все суды должны разрабатывать самоограничивающие правила, позволяющие минимизировать интерпретационные ошибки.
Б. Конституционный Суд РФ применяет и такой способ конституциализации норм частного права, как обоснование каких-то норм или институтов гражданского права с точки зрения конституционного права.
При проверке конституционности законов, регулирующих имущественные отношения, Конституционный Суд в мотивировочной части своих постановлений конкретизирует круг общественных отношений, регулируемых нормами ГК РФ.
Так, в Постановлении КС РФ от 20 июля 1999 г. N 12-П "О проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" *(25), Конституционный Суд уточнил, на какие отношения не распространяется норма ГК о приобретательской давности.
Нормы, содержащиеся в ст. 3, 5 и 6 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. *(26), отнесли к федеральной собственности такие культурные ценности, государственная принадлежность которых до сих пор не установлена. С точки зрения законодателя, эти культурные ценности подпадают под правовой режим бесхозяйной вещи (ст. 225 ГК РФ). Конституционный Суд отметил, что обязательным условием приобретения права собственности на бесхозяйную вещь за давностью владения (приобретательская давность) является добросовестное открытое владение, без которого не могут быть гарантированы законные права и интересы собственника, как это предусмотрено Конституцией РФ, в том числе ее ст. 8 (ч. 2), 17, 35, 45 (ч. 1) и 46. Между тем находящиеся на территории Российской Федерации перемещенные культурные ценности, в том числе такие, государственная принадлежность которых не установлена, до недавнего времени хранились, как правило, в закрытых фондах музеев и других учреждений культуры. Среди них могут быть предметы, являвшиеся собственностью заинтересованных государств и иных законных собственников, которые вправе претендовать на их возвращение. Это требует составления полного перечня находящихся на территории Российской Федерации перемещенных культурных ценностей, государственная принадлежность которых не установлена, а также их описания, обеспечения доступности соответствующей информации для всеобщего сведения. Те субъекты, которые могут претендовать на возврат принадлежавших им на законных основаниях культурных ценностей в силу данного Закона с учетом его смысла, выявленного в Постановлении Конституционного Суда РФ, должны иметь возможность заявить свои претензии в разумный срок по процедуре, предусмотренной законом. До завершения этой работы вопрос об отнесении так называемых бесхозяйных перемещенных культурных ценностей к федеральной собственности не может быть разрешен.
Не согласившись с юридической квалификацией законодателя, объявившего достоянием Российской Федерации и федеральной собственностью перемещенные культурные ценности, государственная принадлежность которых не установлена, Конституционный Суд признал нормы, содержащиеся в ст. 3, 5 и 6 Закона не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 8 (ч. 2), 17 (ч. 1), 35, 55 (ч. 3) и 62 (ч. 3), поскольку они допускают безусловное отнесение всех таких культурных ценностей к федеральной собственности лишь на основании данного Закона, без обеспечения надлежащих гарантий для лиц, которые вправе претендовать на их возврат.
В этом же Постановлении Конституционный Суд по существу конституционно обосновал нормы гражданского права, образующие институт исковой давности (ст. 195-208 ГК РФ).
В соответствии с оспариваемым положением, содержащимся в ст. 9 и 10 Закона, в течение 18 месяцев со дня вступления его в силу заинтересованные государства и бывшие неприятельские государства могут заявить претензии к Российской Федерации о возврате перемещенных культурных ценностей, указанных в его ст. 8; если в течение этого срока претензии не заявлены, соответствующие культурные ценности становятся федеральной собственностью.
Из данного положения в его взаимосвязи с абз. 6 и 8 ст. 4 и п. 1 ст. 18 Закона следует, что этот срок устанавливается для предъявления претензий о возврате перемещенных культурных ценностей как в рамках внесудебной процедуры, т.е. для заявления претензий правительствами иностранных государств Правительству РФ, так и при обращении заинтересованных лиц к судебной защите права собственности на конкретные перемещенные культурные ценности.
Конституционно обосновывая частноправовые нормы о сроках исковой давности, Конституционный Суд РФ отметил, что, по смыслу ст. 35, 17 (ч. 1 и 3), 46 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции РФ, предъявление требований о возврате неправомерно изъятого имущества может ограничиваться определенным сроком, установление которого в таких случаях имеет целью обеспечить стабильность общественных отношений в сфере гражданского оборота. Следовательно, само по себе установление срока для предъявления имущественных требований не может быть признано неправомерным, а потому федеральный законодатель вправе определить срок для предъявления иностранными государствами, их физическими и юридическими лицами претензий о возврате перемещенных культурных ценностей.
Вместе с тем установление срока для предъявления претензий предполагает такую его продолжительность, которая не лишала бы смысла ни само право на предъявление претензий, ни соответствующую процедуру их рассмотрения. Предусмотренный оспариваемым положением 18-месячный срок является более коротким по сравнению с общим сроком исковой давности, установленным гражданским законодательством РФ. В данном случае такой срок не может быть признан неразумным и несоразмерным, поскольку является достаточным для того, чтобы правительства иностранных государств в порядке процедуры, предусмотренной п. 1 ст. 18 Закона, а также иностранные физические и юридические лица - в порядке судебной процедуры, могли реализовать право на предъявление претензий соответственно к Правительству РФ или в суд, хотя и побуждает заинтересованных лиц к более оперативным действиям для решения всех необходимых вопросов.
Однако, указал Конституционный Суд РФ, исходя из предназначения и принципов института исковой давности, обусловленного вышеназванными положениями Конституции РФ, течение 18-месячного срока для предъявления претензий должно начинаться с того момента, когда правомочное лицо узнало или реально имело возможность узнать о том, что принадлежавшая ему перемещенная культурная ценность находится на территории Российской Федерации.
Согласно оспариваемому положению отсчет 18-месячного срока для предъявления претензий начинается со дня вступления данного Закона в силу. Между тем не все сведения о находящихся на территории Российской Федерации перемещенных культурных ценностях в настоящее время являются общедоступными. При таких обстоятельствах те собственники в заинтересованных и бывших неприятельских государствах (иностранные физические и юридические лица), которые согласно данному Закону и с учетом настоящего Постановления имеют право на возврат принадлежавших им перемещенных культурных ценностей, но, однако, в настоящее время из-за отсутствия общедоступных сведений не располагают и не могут располагать информацией о том, находятся ли соответствующие предметы на территории Российской Федерации, по существу лишаются возможности заявить свои претензии. К тому же они поставлены в неравноправное положение с теми лицами, которые с момента вступления Закона в силу уже могли заявить претензии, поскольку сведения о принадлежавших им культурных ценностях к этому моменту являлись общедоступными.
Таким образом, пришел к выводу Конституционный Суд РФ, оспариваемое положение, содержащееся в ст. 9 и 10 Закона, в части, устанавливающей порядок исчисления 18-месячного срока для предъявления претензий, нарушает требования Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом и предусмотренные ею гарантии государственной защиты права собственности и, следовательно, противоречит ее ст. 19 (ч. 1 и 2) и 45 (ч. 1), а также ст. 8 (ч. 2), 35, 46 (ч. 1) и 62 (ч. 3).
Конституционное обоснование института исковой давности состоит в том, что нормы, составляющие данный институт, рассматриваются как пример допустимого с точки зрения требований ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ ограничения гражданских прав.
В Определении КС РФ от 5 июля 2001 г. N 132-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ЗАО "Ребау АГ" на нарушение конституционных прав и свобод п. 1 ст. 165 и п. 2 ст. 651 ГК РФ *(27) дана оценка с точки зрения конституционного права такому институту гражданского права, как институт государственной регистрации договоров.
Фабула дела
В своей жалобе в КС РФ ЗАО "Ребау АГ" утверждало, что примененные в его деле п. 1 ст. 165 и п. 2 ст. 651 ГК РФ необоснованно ограничивают свободу экономической деятельности и, следовательно, свободу договора, а потому не соответствуют ст. 8, 15, 17, 34,45 и 55 Конституции РФ.
В соответствии с ГК РФ несоблюдение нотариальной формы, а в случаях, установленных законом, - требования о государственной регистрации сделки влечет ее недействительность; такая сделка считается ничтожной (п. 1 ст. 165); договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом (п. 3 ст. 433); договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации (п. 2 ст. 651).
Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что нормы о государственной регистрации договора аренды не нарушают конституционные права заявителя, включая право на судебную защиту и свободу экономической деятельности, включающей свободу договора, поскольку государственная регистрация, как формальное условие обеспечения государственной, в том числе судебной, защиты прав лица, возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество, призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов. Тем самым государственная регистрация создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств и, следовательно, способствует упрочению и стабильности гражданского оборота в целом. Она не затрагивает самого содержания указанного гражданского права, не ограничивает свободу договоров, юридическое равенство сторон, автономию их воли и имущественную самостоятельность и потому не может рассматриваться как недопустимое произвольное вмешательство государства в частные дела или ограничение прав человека и гражданина, в том числе гарантированных Конституцией РФ права владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся у лица на законных основаниях, а также свободы экономической деятельности.
В.Ф. Яковлев справедливо полагает, что предусмотренная гражданским законодательством обязательная государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, договоров и недвижимости представляет собой публично-правовой элемент в современном гражданском праве *(28).
В. Основным способом конституциализации частного права на правоприменительной стадии является судебная констатация несоответствия нормы текущего законодательства Конституции РФ, означающая утрату этой нормой ее юридической силы. В соответствии со ст. 125 (ч. 6) Конституции РФ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Неконституционной норму частного права Конституционный Суд РФ признает в силу различных причин. Чаще всего причиной объявления нормы неконституционной является: либо а) чрезмерное и непропорциональное ограничение основных прав, либо б) неопределенность нормы.
Если в резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ констатируется нарушение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, то это всегда является результатом признания проверяемой нормы неконституционной по причине чрезмерного, непропорционального ограничения основных прав *(29).
Практика Конституционного Суда РФ свидетельствует, что не все частноправовые нормы можно проверять на их соответствие Конституции РФ.
В качестве примера могут быть приведены два определения Конституционного Суда РФ.
В своей жалобе в КС РФ Е.П. Суртаев утверждал, что положения ст. 173 ГК РФ нарушают его конституционные права и свободы, поскольку не позволяют ему обратиться с заявлением о признании недействительным договора депозитного вклада, а суду вследствие этого - признать договор недействительным и применить п. 2 ст. 835 ГК РФ. Заявитель также просил дать оценку законности и обоснованности определения арбитражного суда Республики Алтай.
Согласно ст. 173 ГК РФ сделка, совершенная юридическим лицом в противоречие с целями деятельности, определенно ограниченными в его учредительных документах, либо юридическим лицом, не имеющим лицензии на занятие соответствующей деятельностью, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя (участника) или государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью юридического лица, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности.
Как указал Конституционный Суд РФ, данная статья предоставляет названным в ней субъектам дополнительные возможности по защите своих прав путем признания сделки недействительной, а потому ее положения сами по себе не могут нарушать конституционные права и свободы граждан. Не препятствуют они и лицу, не входящему в круг этих субъектов, обратиться в суд с требованием о признании сделки недействительной по иным основаниям.
2) Определение КС РФ от 21 июня 2001 г. N 122-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галицкой Раисы Васильевны на нарушение ее конституционных прав п. 2 ст. 422 ГК РФ.
Гражданка Р.В. Галицкая в своей жалобе в КС РФ просила признать п. 2 ст. 422 ГК РФ не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 15 (ч. 1) и 55 (ч. 2). Обращение Р.В. Галицкой было вызвано тем, что 29 октября 1991 г. заявительница заключила договор срочного банковского вклада со Сбербанком РФ, по условиям которого банк обязался возвратить сумму вклада и начислить на него проценты, размер которых на момент заключения договора составлял 9% годовых. Поскольку к 1 июля 1994 г., как указывает Р.В. Галицкая, размер процентной ставки на сумму срочного вклада составил 120% годовых, а к 1999 г. процентная ставка была уменьшена и составила 11% годовых, заявительница обратилась в суд с требованием обязать Сбербанк РФ начислить проценты по вкладу, исходя из ставки 120% годовых.
Отказав в применении положений ст. 838 ГК РФ, запрещающей банку в одностороннем порядке изменять размер процентов, определенных договором срочного банковского вклада, и руководствуясь положениями ст. 422 (п. 2) ГК РФ, а также тем, что размер процентной ставки за период с 1991 по 1999 г. не был снижен ниже размера ставки, установленного на момент заключения договора, Ленинский районный суд города Ульяновска решением от 8 декабря 1999 г. исковые требования заявительницы оставил без удовлетворения.
Пункт 2 ст. 422 ГК РФ, посвященной соотношению договора и закона, содержит норму о том, что если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
Устанавливая определенный приоритет договора над законом, что соответствует основополагающему конституционному принципу свободы договора и требованиям устойчивости гражданского оборота, п. 2 ст. 422 ГК РФ в исключение из общего правила о действии гражданского законодательства во времени (ст. 4 ГК РФ), допускает при определенных условиях возможность придания новым законам обратной силы и распространения их действия на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров, что само по себе, вне связи с содержанием нового закона, отменяющего или изменяющего условия таких договоров, не затрагивает положений, закрепленных в ст. 15 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конституции РФ и не нарушает каких-либо конституционных прав заявительницы.
2. Установленное Конституционным Судом несоответствие проверяемых норм гражданского и предпринимательского законодательства Конституции РФ имеет разного рода нюансы, особенности.
В одних случаях фиксируется несоответствие нормы текущего законодательства и конкретной конституционной нормы.
Чаще всего - это нормы об экономических правах, содержащиеся в гл. 2 Конституции РФ (ст. 34, 35, 36, 44, 53 и др.). С точки зрения Закона о Конституционном Суде РФ жалоба частного лица на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если проверяемый закон затрагивает конституционные права и свободы граждан.
В других случаях состояние неконституционности в правовом регулировании может возникнуть, когда закон вступает в силу и начинает действовать без принятия правовых актов, отсылка к которым содержится в основном законе. Такой порядок введения в действие закона в некоторых случаях может сопровождаться нарушением основных прав частных лиц. Напомним, что в соответствии со ст. 86 Закона о Конституционном Суде РФ КС устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов по содержанию норм, по форме нормативного акта, по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие. Примером, когда непринятие необходимых правовых актов оборачивается нарушением конституционных прав, может служить ситуация, в связи с которой было принято Определение КС от 18 апреля 2000 г. N 98-О по жалобе работников ОАО "Крыловскаярайгаз" на нарушение их конституционных прав ст. 10 Федерального закона "О ветеранах" *(30).
Фабула дела
Решением Крыловского районного суда Краснодарского края от 22 февраля 1999 г., оставленным без изменения судебной коллегией по гражданским делам Краснодарского краевого суда, удовлетворены предъявленные к ОАО "Крыловскаярайгаз" исковые требования ряда ветеранов о предоставлении им установленных Федеральным законом "О ветеранах" льгот по оплате стоимости газа.
В своей жалобе в КС РФ работники ОАО "Крыловскаярайгаз" просили проверить конституционность ст. 10 Федерального закона от 12 января 1995 г. "О ветеранах" (в редакции от 2 января 2000 г.) *(31), согласно которой расходы, связанные с реализацией установленных ветеранам льгот по оплате коммунальных услуг, в том числе газа, производятся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а порядок возмещения указанных расходов предприятиям, организациям, предоставляющим соответствующие льготы по оплате коммунальных услуг, утверждается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По мнению заявителей, данная норма противоречит ст. 35 (ч. 3) и 37 (ч. 3) Конституции РФ.
Нарушение своих конституционных прав заявители усматривали в том, что вопреки требованиям ст. 10 Федерального закона "О ветеранах" в Краснодарском крае не определен порядок возмещения предприятиям и организациям, предоставляющим ветеранам льготы по оплате коммунальных услуг, соответствующих расходов, а потому расходы, понесенные ОАО "Крыловскаярайгаз", ему не возмещаются и это приводит к тому, что при таких условиях предоставление ветеранам льгот по оплате газа, по существу, производится за счет собственных средств акционерного общества, что в конце концов привело к банкротству организации.
Такие ситуации являются, к сожалению, в российском законодательстве не редкостью, на что обращал внимание и В.Ф. Яковлев. "Например, в судебной практике вырисовывается проблема огромного значения, - пишет указанный автор, - связанная с тем, что через судебные решения можно полностью разрушить государственный бюджет - как его доходную часть, так и расходную... Стали предъявляться иски о взыскании из государственного бюджета средств, которые в нем не заложены. Иски предъявляются и гражданами, и юридическими лицами в порядке защиты прав по Гражданскому кодексу на основании соответствующих законов или правительственных постановлений. Это касается законов о ветеранах, о чернобыльцах, нормативных актов о передаче социально-культурной сферы и жилищ муниципальным образованиям и т.д. Реализация этих актов часто бюджетом не обеспечена, в нем не предусмотрено выделение соответствующих средств. Но иски предъявляются в соответствии с законом. Как быть судам? Видимо, надо удовлетворять эти требования. Но тогда от бюджета ничего не останется. А бюджет - это тоже закон. И в бюджете нет лишних средств" *(32).
Позиция В.Ф. Яковлева оспаривается В.В. Витрянским: "Получается, что участники имущественного оборота могут требовать взыскания с государства только тех средств, которые выделены по бюджету. Выходит, что государство в лице его органов, разрабатывая и принимая бюджет, ежегодно само определяет пределы своей ответственности. А между тем эти пределы ответственности государства установлены законом. В частности, в соответствии со статьей 16 ГК (императивная норма!) убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа..., подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием" *(33).
Конституционно-правовой основой разрешения юридических коллизий типа той, о которой идет речь в Определении КС от 18 апреля 2000 г. по жалобе ОАО "Крыловскаярайгаз", является содержащаяся в этом Определении правовая позиция, согласно которой суды "не вправе оставлять незащищенными права и интересы граждан (и организаций. - Г.Г.) от любых неправомерных решений и действий (бездействия) государственных органов и которые при осуществлении правосудия по таким делам должны применять Федеральный закон "О ветеранах" во взаимосвязи с другими нормами действующего законодательства, в частности, ГК Российской Федерации".
Полагая, что доводы ОАО "Крыловскаярайгаз" свидетельствуют о том, что им, по существу, обжалуется не сама норма ст. 10 Федерального закона "О ветеранах", а неисполнение органами государственной власти субъекта РФ закрепленного в ней требования - принять подзаконный акт о порядке возмещения предприятиям, организациям, предоставляющих ветеранам льготы по оплате коммунальных услуг, понесенных ими расходов, Конституционный Суд РФ отказал в принятии жалобы к производству.
Но при этом Суд констатировал, что юридические коллизии могут повлечь необоснованное ограничение чьих-либо конституционных прав: как отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. N 4-П по делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 29 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" *(34), в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению нормативных положений. Вместе с тем в случаях, когда коллизия правовых норм приводит к коллизии реализуемых на их основе конституционных прав, обязанность по устранению возникающего противоречия лежит также на законодательных и исполнительных органах, которые должны своевременно обеспечивать необходимое правовое регулирование и исполнение нормативных предписаний, с тем чтобы не порождать необоснованные ограничения чьих-либо конституционных прав и свобод. Неисполнение же этих обязанностей является основанием для привлечения к установленной законом ответственности.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2002 год" отмечается, что бюджеты субъектов РФ перегружены обременениями, возложенными на них федеральным законом без предоставления источников финансирования ("не финансируемые федеральные мандаты"). В связи с этим в 2002 г. предлагается отмена действия законодательных норм, не обеспеченных источниками финансирования, а также предоставление субъектам РФ целевой финансовой помощи на реализацию федеральных законов социальной направленности.
Без преувеличения можно утверждать, что данная мера, предусмотренная в Бюджетном послании, является примером высокой эффективности Определения КС РФ от 18 апреля 2000 г. N 98-О и достойного для подражания образца того, как должны реализовываться правовые позиции Конституционного Суда РФ.
Примером состояния неконституционности правового регулирования, возникающей в силу дефектов порядка принятия закона, может служить запрос в Конституционный Суд России Президента Республики Татарстан о проверке конституционности ст. 13 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" *(35).
Заявитель полагал, что ст. 13 названного Закона, которая ставит введение в действие гл. 17 части первой ГК РФ, регулирующей вопросы права собственности и других вещных прав на землю, в зависимость от вступления в силу Земельного кодекса РФ, не соответствует Конституции РФ. По его мнению, оспариваемая статья тем самым ставит и реализацию ст. 9 и 36 Конституции РФ в зависимость от принятия Земельного кодекса, чем нарушаются положения Конституции РФ о ее прямом действии на всей территории Российской Федерации (ст. 15, ч. 1), о неотчуждаемости основных прав и свобод человека (ст. 17, ч. 2) и о признании прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (ст. 18).
Конституционный Суд РФ своим Определением от 4 ноября 1996 г. N 109-О отказал в принятии к рассмотрению запроса Президента Республики Татарстан, указав, "что поскольку вопрос о порядке вступления в силу нового Федерального закона неразрывно, органично связан с законодательной процедурой и с содержанием закона, законодатель, реализуя свои конституционные права по принятию федеральных законов, вправе сам установить порядок и определить сроки вступления того или иного закона в силу".
Считаем, что иного решения КС РФ тогда принять не мог. Ситуация с гл. 17 ГК РФ была предельно политизирована. Именно поэтому, с нашей точки зрения, мотивом для отказа принятия запроса к рассмотрению должно было быть указано на то, что Конституционный Суд не решает так называемых политических вопросов *(36).
В подготовке Запроса Президента Республики Татарстан в КС РФ принимал участие замечательный российский цивилист, ныне, к сожалению, покойный С.А. Хохлов. По нашему мнению, им впервые была выявлена форма неконституционности закона по порядку принятия. И действительно, можно ли признать конституционным такое правовое регулирование, в результате которого гл. 17 ГК РФ признавалась недействующей, но в этой главе в ст. 260, 263 имелись отсылки к действующим статьям ГК? А в ст. 239 ГК содержалась отсылка к ст. 279-282 и 284-286 "замороженной" гл. 17? Как можно было применять нормы ст. 239, определяющей отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится, если это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном соответственно ст. 279-282 и 284-286?
Осуществляемая Конституционным Судом РФ констатация несоответствия проверяемой правовой нормы Конституции РФ выступает как своеобразная форма конституционно-правовой ответственности законодателя.
Судя по практике Конституционного Суда РФ, можно обнаружить различные степени нарушения Конституции законодателем.
Безусловно, самым серьезным ее нарушением является неконституционность проверяемой нормы. Это своего рода "выговор" законодателю.
В случае, когда Конституционный Суд вынужден прибегнуть к конституционному истолкованию проверяемой нормы текущего законодательства, Суд ограничивается, образно выражаясь, замечанием в адрес законодателя.
Бывают случаи, когда Конституционный Суд обращает внимание на неточности юридико-технического порядка, допущенные законодателем.
В Постановлении от 25 июля 2001 г. N 12-П *(37) Конституционный Суд РФ отметил "наличие в Федеральном законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" *(38) неточностей нормативно-правового характера, в том числе использование юридической терминологии, неадекватно отражающей природу и сущность определяемых правовых явлений, а также противоречивость и непоследовательность формулировок. Это касается, в частности, положения статьи 21 о "безвозмездном отчуждении объекта приватизации" (хотя фактически имеет место лишь возвращение имущества собственнику), а также ее положений, которыми неточно определяются субъекты, обязанные предъявлять иски в суде и согласовывать социальные условия конкурса".
Наличие ошибок в интерпретации гражданско-правовых терминов "мораторий" и "конфискация" отмечалось в Постановлениях КС РФ от 24 октября 2000 г. N 13-П *(39) по делу о проверке конституционности ряда положений Закона РФ "Об образовании" *(40) и от 11 марта 1998 г. N 8-П *(41) по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса РФ.
3. Анализ процесса воздействия конституционного права на право частное, составляющий основное содержание данной главы, не означает, что нами не учитывается весьма интенсивное влияние системы частного права на конституционное право Российской Федерации. Взаимодействие частного и публичного права, а конституционное право и гражданское право - самые характерные "выразители" публичного и частного права, - как улица с двусторонним движением. Видимо, процесс воздействия частного права на конституционное в общетеоретическом аспекте еще ждет своего исследователя.
Мы же считаем целесообразным ограничиться лишь отдельными наблюдениями.
Гражданское право как наука существует вот уже более двух тысяч лет. В арсенале этой отрасли юридической науки имеются такие правовые категории, которые с успехом можно использовать и в конституционном праве. В частности, в гражданском праве тщательно разработана проблема способов защиты гражданских прав. Способ защиты - это предусмотренная законом правоохранительная мера, посредством которой осуществляется устранение нарушений субъективного права и воздействие на правонарушителя. Классификация способов защиты гражданских прав содержится в ст. 12 ГК РФ.
Учение о способах защиты конституционных прав еще не создано. Однако, несомненно, что в конституционном праве существуют различные способы защиты основных прав. Одним из таких способов является восстановление положения, существовавшего до нарушения права. Когда избирательная комиссия назначает повторные выборы в связи с тем, что ею были существенным образом нарушены избирательные права кандидата в депутаты, выразившиеся в незаконном снятии его с регистрации, то в данном случае как раз и применяется такой способ защиты прав, как восстановление положения, существовавшего до нарушения права.
По всей видимости, необходимо признать, что в конституционном праве существуют универсальные способы защиты прав. К их числу, на наш взгляд, относится возмещение государством вреда. Статья 53 Конституции России предусматривает, что "каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц". Эта конституционная норма является элементом института неприкосновенности частной собственности, но только этим ее значение, естественно, не ограничивается. Возмещение государством вреда следует рассматривать как наиболее важный способ защиты абсолютно всех конституционных прав. Таким образом, конституционно-правовая ответственность, как и гражданско-правовая, может выполнять компенсаторно-восстановительную функцию.
Данный способ защиты конституционных прав может применяться независимо от того, предусмотрен ли он в конкретном законе, регулирующем отношения, составляющие предмет конституционного права. Объясняется это тем, что норма ст. 53 Конституции РФ, как норма прямого действия, не предусматривает необходимость принятия федерального закона, детализирующего право каждого на возмещение государством вреда.
В ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ закреплен принцип, в соответствии с которым "осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". Этот принцип означает, что общество не может предоставить человеку ничем не ограничиваемую свободу выбора поведения, в том числе при осуществлении гарантированных человеку прав.
В ст. 5 ГК РСФСР 1964 г. содержалась норма, в соответствии с которой "гражданские права охраняются законом, за исключением случаев, когда они осуществляются в противоречии с назначением этих прав..." Гражданское законодательство традиционно уделяет большое внимание установлению пределов осуществления гражданских прав. В свое время В.П. Грибанов вносил предложение конституциализировать норму ст. 5 ГК РСФСР, т.е. придать ей характер конституционной *(42).
В современном конституционном праве России эта рекомендация учтена.
Известная системе частного права презумпция добросовестности участников гражданских правоотношений также может быть возведена на уровень конституционного принципа.
Основные начала гражданского законодательства (ст. 1 ГК РФ) - равенство участников отношений, регулируемых гражданским законодательством, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты - являются одновременно конституционно значимыми принципами. Не случайно, ст. 1 ГК РФ называет данные принципы не принципами гражданского законодательства, а основными началами.
Очевидно, эти правовые принципы являются общими не только для гражданского законодательства, но и для всех отраслей, относящихся к частному праву (семейное, трудовое, международное частное и т.д.).
Эти правовые принципы обнимают, охватывают всю сферу частноправового регулирования. Именно благодаря им российский Гражданский кодекс весьма точно называют "экономической Конституцией". И это не метафора и не преувеличение. Характеристика принципов, перечисленных в ст. 1 ГК РФ в качестве "основных начал", в системной связи с положением п. 2 ст. 3 ГК РФ, в соответствии с которым "нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу", означает, что их значение выходит далеко за пределы собственно гражданского законодательства.
Не случайно и то, что всем этим принципам Конституционный Суд РФ придает конституционное значение. Так, в Постановлении КС РФ от 25 июля 2001 г., при истолковании нормы п. 7 ст. 21 Федерального закона "О приватизации..." Суд отмечал: "Иное истолкование данной нормы допускало бы, что покупатель может обращаться в суд вопреки своим интересам или что государство правомочно обязать к обращению за защитой права, чем нарушался выводимый из Конституции РФ (выделено мной. - Г.Г.) (ст. 21, 23, 46, 55 ч. 1 и 3) и конкретизированный в Гражданском кодексе РФ (п. 1 ст. 1) запрет вмешательства государства в сферу частных отношений".
Нечто подобное можно обнаружить и в конституционном праве Франции. Во французской юридической доктрине выделяются основные правовые принципы, которым преамбулами к Конституциям Франции 1946 г. и 1958 г. придается конституционное значение. При этом обращается внимание на то, что конституционное значение имеет не закон, устанавливающий принцип, а сам принцип *(43).
Влиянием принципов частного права на публичное можно объяснить то обстоятельство, что применительно к такому институту, как федерализм в российском конституционном праве, больше не применяется понятие делегирования полномочий с одного уровня публичной власти на другой.
Российский исследователь правовых проблем федерализма И.А. Умнова отмечает, что Россия является страной, которая лишь федерализируется. Одним из признаков этого является то, что Россия продвигается к организации федеративных отношений между Федерацией и ее субъектами на основе принципа консенсуса и согласования. Конституция РФ закрепляет принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами и, соответственно, невмешательство каждой стороны во власть другой. Принцип консенсуса, по мнению И.А. Умновой, закреплен в двух формах: через закрепление договорных отношений (ст. 11 Конституции) и через признание предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов *(44).
Сущность российского федерализма как консенсусного исключает, на наш взгляд, возможность властного, не считающегося с мнением другой стороны делегирования полномочий одним уровнем публичной власти другому.
В деле о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области КС РФ проверял конституционность п. 3 ст. 21 Устава *(45).
Согласно п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области органы местного самоуправления были вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области, а форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определялись законодательством Курской области.
Анализируя указанные нормы, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Статья 72 (п. "н" ч. 1) Конституции РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту РФ в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствуют Конституция РФ и федеральные законы. Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12 и 130; ст. 132 ч. 1; ст. 133 Конституции РФ). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения.
Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 ч. 1 Конституции РФ), не может быть ограничен законодателем субъекта РФ (ст. 76, ч. 5 Конституции РФ). Положения же п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области, по их буквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам государственной власти Курской области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить вопреки требованиям ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории Курской области.
Таким образом, резюмировал Суд, п. 3 ст. 21 и взаимосвязанный с ним п. 5 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области противоречат Конституции РФ, ее ст. 132 (ч. 1) и 133.
Этим, однако, не исключается, отметил КС РФ, взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.
В своем особом мнении автор настоящего издания попытался обратить внимание на договорную природу отношений, возникающих в процессе передачи полномочий.
В п. 3 ст. 21 Устава Курской области содержится норма, в соответствии с которой органы местного самоуправления или непосредственно население вправе на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области.
Наличие в Уставе (Основном Законе) Курской области такой нормы позволяет обеспечить единство управления территориями, которые сложились как целостные в экономическом и демографическом отношениях образования, и координацию в этих целях деятельности органов местного самоуправления и территориальных органов государственной власти, а также учитывать местные особенности и вводить систему местного самоуправления постепенно, по мере создания необходимых предпосылок. В этом ее социальная ценность.
Данная норма не противоречит Конституции РФ, в соответствии со ст. 132 (ч. 1) которой органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. Более того, принцип "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" является одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ). Слова "в пределах своих полномочий" не могут быть поняты таким образом, что если федеральный закон не предусматривает передачу органами местного самоуправления на основании договора части своих полномочий органам государственной власти субъекта Федерации, то такую передачу нельзя предусмотреть в законе субъекта Федерации.
Пределы полномочий местного самоуправления устанавливает не только федеральный закон, но и прежде всего Конституция РФ, определяя имманентно присущие местному самоуправлению полномочия.
Принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения предполагает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, выступая в качестве хозяйственных публичных организаций, вправе заключать подобные договоры как между собой, так и с территориальными органами государственной власти.
В принципе, возможен и такой вариант реализации полномочий местного самоуправления, при котором муниципалитеты откажутся от организации собственных коммунальных либо социальных служб, переведя такого рода деятельность на договорную основу.