1. Деловой климат в отечественной экономике зависит прежде всего от надежной защиты права частной собственности и других вещных прав. Речь идет о всех собственниках, а не только о собственниках крупных корпораций. Усиление роли государства как фактора, обеспечивающего законность, обязательно приведет к улучшению инвестиционного климата.
Судя по рассмотренным в Конституционном Суде РФ делам, этому препятствуют нестабильность существующих отношений собственности, невысокий уровень корпоративного управления, использование механизмов банкротства для передела собственности, низкий уровень исполнения договорных обязательств и значительные проблемы в исполнении судебных решений.
Мажоритарные акционеры и менеджеры компаний зачастую предпринимают действия, направленные в ущерб интересам миноритарных акционеров.
Признание Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции России отдельных норм ст. 55-56 Закона о банкротстве оказало положительное влияние как на практику применения законодательства о несостоятельности (банкротстве), так и на развитие законодательства о банкротстве. Это должно сократить число злоупотреблений в данной сфере со стороны недобросовестных кредиторов и арбитражных управляющих, а также поставить правовой барьер попыткам использовать процедуру банкротства для незаконного захвата бизнеса должника, передела собственности, устранения конкурентов и в других целях, не соответствующих назначению института банкротства.
Каждое судебное решение высших судов, реально обеспечивающее защиту собственности, должно включаться в систему прецедентов, наличие которой вызовет доверие инвесторов к юридической системе России.
Именно такими целями руководствуется Конституционный Суд России.
Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве в связи с жалобой компании "Timder Holdings International Limited" *(237).
Статья 104 названного Закона, определяя правовой режим имущества должника, которое не включается в конкурсную массу, устанавливала, в частности, что жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, подлежат передаче в предусмотренном п. 1-3 данной статьи порядке соответствующему муниципальному образованию (п. 4) по фактическому состоянию без каких-либо дополнительных условий (п. 5).
Арбитражный суд Вологодской области признал общество с ограниченной ответственностью "Судский ЛДК-А" несостоятельным (банкротом) и в целях обеспечения требований кредиторов открыл конкурсное производство. Формируя конкурсную массу, конкурсный управляющий не включил в нее котельную, входившую в принадлежащий должнику производственный комплекс, признав, что она относится к числу объектов, жизненно необходимых для поселка Суда Череповецкого района Вологодской области, поскольку является для него единственным источником теплоснабжения, и потому в силу ст. 104 Закона о банкротстве должна быть передана соответствующему муниципальному образованию. Решение конкурсного управляющего было оспорено основным кредитором ООО "Судский ЛДК-А" - компанией "Timder Holdings International Limited" в арбитражном суде Вологодской области, который отказал в удовлетворении требований истца о признании недействительной передачи котельной либо о выплате ее стоимости, обосновав свой отказ ссылкой на ст. 104 указанного Закона.
В своей жалобе в КС РФ компания "Timder Holdings International Limited" утверждала, что исключение того или иного имущества должника из конкурсной массы и передача его муниципальному образованию отражается в конечном счете на полноте удовлетворения требований кредитора, лишая его части причитающихся ему денежных средств. Такое изъятие, по мнению заявителя, означает, по существу, не что иное, как принудительное - в силу закона - отчуждение частной собственности без предварительного и равноценного возмещения, что противоречит требованиям ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ.
Как установил Конституционный Суд РФ, жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, как объекты недвижимости, входящие в имущество должника-собственника, используются не только в его частных интересах, но и в интересах населения, подлежащих защите со стороны государства. Поэтому отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения указанных объектов, носят публично-правовой характер. Осуществляя их регулирование, законодатель, исходя из публичных целей, вправе определять, что те или иные объекты, необходимые для жизнеобеспечения населения, в процессе конкурсного производства подлежат передаче соответствующему муниципальному образованию.
Осуществляемая в силу предписаний п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве передача указанных в нем объектов муниципальным образованиям представляет собой, по буквальному смыслу нормы, один из случаев лишения должника-собственника его имущества. Анализ же сложившейся правоприменительной практики свидетельствует о том, что эти предписания понимаются конкурсными управляющими и арбитражными судами как исключающие и какую-либо возможность компенсации должнику уменьшения конкурсной массы в результате такой передачи.
В этом смысле положения п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве, пришел к выводу КС РФ, представляют собой чрезмерное, не пропорциональное конституционно значимым целям, а потому произвольное ограничение права собственности должника и, следовательно, конкурсного кредитора в конкурсном производстве и умаляют конституционное право частной собственности, т.е. противоречат ст. 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ. В связи с этим законодателю надлежит, указал Конституционный Суд, исходя из принципов правового государства, регламентировать условия перехода права собственности, в частности его утраты, на основе юридического равенства и справедливости в соответствии с Конституцией РФ.
Данные требования распространяются и на предоставление компенсации должнику - собственнику имущества в процедуре конкурсного производства. Такая компенсация должна быть соразмерной с точки зрения обеспечения справедливого баланса между публичными и частными интересами. Аналогичную правовую позицию сформулировал Европейский Суд по правам человека, который исходит из того, что компенсация за вмешательство в осуществление права собственности вытекает из ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
На основе рассмотрения данного дела КС РФ разработал и обосновал принцип соразмерности и эквивалентности, который должен применяться во всех случаях изъятия имущества частных собственников для государственных нужд.
Статья 8 (ч. 2) Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации провозглашает признание и равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Такая защита при определении размеров разумной компенсации в связи с изъятием имущества в публичных целях должна вместе с тем осуществляться на основе принципа справедливости.
Данному принципу не отвечало бы предоставление компенсации в полном объеме за передачу муниципальным образованиям жилищного фонда социального назначения (при существующих ставках оплаты жилых помещений), детских дошкольных учреждений и объемов коммунальной инфраструктуры, поскольку такое имущество не только не приносит доходы, но и обременено, как правило, дополнительными расходами, связанными с его содержанием. Кроме того, права муниципальных образований по распоряжению объектами, перечисленными в п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве, существенно ограничиваются обязанностью сохранения целевого назначения этих объектов. По тем же основаниям передача указанных объектов не может рассматриваться и как предоставление муниципальным образованиям преимущественного права на удовлетворение их требований в качестве кредиторов (например, при наличии недоимок по местным налогам).
Следовательно, само социальное предназначение объектов, перечисленных в п. 4 ст. 104, является таким обременением, которое снижает их рыночную стоимость. Поэтому законодатель в данном случае вправе предусмотреть разумные пределы, в которых возможна компенсация в целях защиты имущественных прав и законных интересов должника и, соответственно, конкурсных кредиторов. Установлением справедливой, соразмерной компенсации, обеспечивающей баланс публичных и частных интересов, не нарушается вытекающее из ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ требование о предварительном и равноценном возмещении за отчуждаемое в публичных целях имущество.
Всякое отступление от принципа соразмерности и эквивалентности приводит к признанию соответствующих правовых норм неконституционными.
Положения п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве, поскольку по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, они исключают возможность выплаты должнику-собственнику разумной компенсации, обеспечивающей справедливый баланс между публичными и частными интересами при передаче указанных в них объектов муниципальным образованиям, не соответствуют в этой части ст. 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ.
В принятом по данному делу Постановлении от 16 мая 2000 г. N 8-П, Конституционный Суд РФ обратил внимание федерального законодателя на необходимость предусмотреть размер и порядок выплаты разумной и соразмерной компенсации должникам, находящимся в процедуре конкурсного производства, и механизм реализации решений федеральных органов государственной власти, приводящих к увеличению расходов бюджетов разных уровней.
Необходимо проводить различие между такими понятиями, как ограничение права частной собственности и определение объема содержания данного права. Это может быть пояснено на следующем примере.
В соответствии со ст. 209 ГК РФ пределы оборотоспособности земли устанавливаются федеральным законом. Данная норма исходит из того, что земля должна использоваться и охраняться в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).
Эта конституционная норма является конституционной основой для публично-правового регулирования земельных отношений и, в частности, для введения экологических правил, норм о целевом использовании земли, о предельных размерах участков земли в частной собственности и т.д.
Относятся ли эти нормы права к ограничивающим право частной собственности или их надо рассматривать как уточняющие содержание данного права?
От ответа на поставленный вопрос зависит решение проблемы разграничения законодательных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Если рассматривать указанные нормы как ограничивающие основное право, то в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ вводить их можно только федеральным законом. Если же это уточнение содержания права, тогда, поскольку земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. "к" ст. 72 Конституции РФ), нормы о предельных размерах земельных участков в частной собственности могут вводиться на основе рамочных положений федерального закона законами субъектов Федерации.
Анализируемый юридический вопрос демонстрирует связь проблемы ограничения права частной собственности с конституционным принципом федерализма (ст. 11 Конституции РФ).
Итак, в конституционном праве существуют такие понятия, как: а) ограничение права частной собственности, б) ограничение полномочий законодателя по ограничению права частной собственности, в) определение конституцией или законом рамок этого права.
В ч. 3 ст. 17 Конституции России установлено, что при осуществлении прав и свобод человека и гражданина не должны нарушаться права и свободы других лиц. В ч. 2 ст. 36 Конституции России устанавливается общий конституционно-правовой режим: право частной собственности на землю, т.е. владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Ограничения, связанные с предотвращением нанесения ущерба окружающей среде и нарушением прав и законных интересов иных лиц, имеют естественный характер, проистекают из самой природы данного права и в силу этого закрепляются в Конституции.
Ограничения порядка осуществления права собственности, вытекающие из правила о недопустимости злоупотребления правом (шиканы), являются не только частью позитивного права. Их природа - естественно-правовая. Это одно из требований, императивов, в своей исходной основе рожденных непосредственно самой жизнью общества. Оно вытекает из природы, естества человеческого бытия, из объективных условий жизнедеятельности, т.е. из естественного хода событий.
Такое ограничение существует не потому, что в Конституции РФ появилась ст. 17. Это правило разумно. Отсюда следует вывод.
Из всей массы случаев, когда собственник ограничивается в своих возможностях владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью либо осуществлять свои правомочия, необходимо выделить случаи естественного ограничения порядка осуществления права собственности. Это имманентно вытекающие из природы права, естественные с точки зрения конституционного права ограничения. Их естественность состоит в том, что они находятся за пределом круга тех ограничений права собственности, которые вводятся федеральным законодателем в порядке, установленном в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Каков практический смысл в выделении, в разграничении этих трех понятий?
На наш взгляд, определить конкретный перечень недопустимых случаев злоупотребления правом собственности в позитивном законе невозможно. Арбитражно-судебная практика последних пяти лет свидетельствует о чудесах находчивости, которую проявляют предприниматели, изобретая все новые и новые варианты злоупотребления правом. В пресечении этого антисоциального поведения велика роль не только федерального законодателя, но и судов. И когда суды обнаруживают, что право требования уступлено по договору цессии только для того, чтобы избежать уплаты налогов, суды должны исходить из установленных в ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ и в ст. 10 ГК РФ пределов осуществления права собственности. Осуществление собственником права собственности исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах недопустимо и должно встречать отказ со стороны суда в защите принадлежащего права.
Следует обратить внимание на гибкость закона. Ориентируя, вслед за ст. 226 Германского гражданского уложения, на поиск субъективного намерения причинить вред другому, ГК РФ не устанавливает ограничительного, исчерпывающего перечня случаев (или форм) злоупотребления правом, поскольку ст. 10 ГК РФ предполагает возможность злоупотребления правом в иных формах.
Все остальные случаи ограничения права собственности - это одновременно и ограничение суверенных прав законодателя - должно подчиняться конституционно-правовому режиму, предусмотренному в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Концепция правового государства требует, чтобы "тяжелое ядро" основного права, или его сущность, в любом случае не было затронуто законодателем. Но при этом Конституция России допускает возможность "лишения имущества". Обратим внимание - лишение именно имущества, а не права собственности. В этом случае мы имеем дело с юридической фикцией - можно лишить собственника конкретного имущества, но поскольку гарантируется право на предварительное и равноценное возмещение, "тяжелое ядро" права собственности, его сущность как бы сохраняется.
Конституционные гарантии ст. 35 Конституции, на наш взгляд, представляют собой найденный в конституционном праве разумный баланс, или компромисс между необходимостью учета как конституционных принципов демократии, так и правового государства при решении проблемы принудительного отчуждения имущества для государственных нужд *(238).
Принцип демократии предполагает учет интересов большинства членов общества. Если руководствоваться только этим принципом, то можно обосновать очень широкие ограничения права частной собственности. Однако принцип правового государства уравновешивает принцип демократии.
При поиске сбалансированного характера ограничений права частной собственности нередки коллизии между парламентами и конституционными судами. Парламент, как политический орган, обычно отдает предпочтение конституционному принципу демократии, ориентируясь на интересы большинства. Конституционный Суд, как юридический орган, должен ориентироваться и на принцип правового государства, защищающий меньшинство от большинства.
Следующая проблема связана с известной конкуренцией между принципами демократии и правового государства при определении размера компенсации, выплачиваемой собственнику в случае принудительного отчуждения у него имущества.
Гражданское законодательство предусматривает возможность прекращения права собственности в силу закона (ст. 306 ГК РФ) с обращением в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), с возмещением стоимости этого имущества и других убытков (ст. 235 ГК РФ).
Следовательно, отчуждение у частного собственника имущества без возмещения стоимости вообще недопустимо. Как уже отмечено, Конституционный Суд России Постановлением от 16 мая 2000 г. признал не соответствующими Конституции России, ее ст. 35 (ч. 3), 46 (ч. 1) и 55 (ч. 2 и 3) положения п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве в той части, в какой они по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, позволяют передавать муниципальным образованиям жилищный фонд социального назначения, детские дошкольные учреждения, объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, без выплаты должникам-собственникам, находящимся в процедуре конкурсного производства, разумной, справедливой компенсации, обеспечивающей баланс между публичными и частными интересами.
Вопрос о том, как должна исчисляться стоимость отчуждаемого для государственных нужд имущества частных собственников, приобретает принципиальное значение. Что означает "равноценное возмещение"? Надо ли оценивать экономическую ценность изымаемой вещи исходя из существующей стоимости по рыночным ценам или необходимо принимать во внимание ту экономическую ценность от эксплуатации вещи, которая в будущем может возрасти (т.е. с учетом будущей потенциально более высокой стоимости)?
При установлении размера компенсации необходимо учитывать многие конституционные принципы. Право частной собственности призвано защищать только разумный эгоизм. Определяя размер компенсации не следует также забывать о потребностях всего общества в развитии транспорта, средств связи и т.д. Компенсация не должна достигать таких размеров, чтобы любые публично-значимые инновации становились экономически невыгодными в силу высоких затрат на компенсацию за изъятие имущества. Развитие технического прогресса не может стопориться в силу права частной собственности. Необходимо принимать во внимание также то обстоятельство, что источник выплаты компенсации частным собственникам - это не какие-то "закрома Родины", а налоговые поступления, которыми облагаются все другие собственники.
В Конституции РФ определен важнейший критерий возмещения при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд - оно должно быть равноценным. Между тем Европейский Суд по правам человека допускает возможность снижения размера возмещения, в результате которого оно уже не будет "равноценным". В решении от 23 сентября 1982 г. по иску Спорронга и Лоннрот против Швеции Европейский Суд указал, что "суды должны определять, было ли соблюдено справедливое равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности" *(239).
Сравнение этих двух различных способов определения размера возмещения при отчуждении имущества для публичных нужд позволяет сделать вывод о том, что предусмотренная в ч. 3 ст. 35 Конституции России норма о возмещении построена на частноправовых принципах неприкосновенности собственности и обеспечения восстановления нарушенных прав, в то время как правовая позиция Европейского Суда по правам человека исходит из того, что отношения, возникающие при отчуждении имущества у частных собственников, представляют собой сферу прежде всего публичного права.
Возможны и ситуации, когда государство, приняв закон, вводит такой правовой режим, устанавливает такой порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, при котором, не изымая имущество юридически, изменяет экономическую структуру, что приводит к фактическому изъятию собственности. Последствия подобного законодательного регулирования могут быть такими же, как и при национализации имущества без выплаты компенсации.
Должно ли и в этих случаях законодательное регулирование порядка владения, пользования и распоряжения имуществом осуществляться в рамках прекращения права собственности с выплатой стоимости имущества?
Трудно ответить на такой вопрос односложно. Действительно, отвечая на него утвердительно, можно в результате расценить любое нормативное ограничение полномочий по владению, пользованию или распоряжению имуществом как изъятие собственности, как умаление права частной собственности.
Таким образом, те ограничения права частной собственности, которые могут вводиться федеральным законом в порядке, установленном в ч. 3 ст. 55, предполагают как ограничения порядка владения, пользования или распоряжения имуществом, которые дают право на компенсацию, так и ограничения, которые не дают такого права.
При ограничениях, дающих право на компенсацию, вводится правовой режим, фактически означающий служение вещи публичным интересам. Примером может служить запрет собственнику земельного участка возводить какие-либо постройки на нем, чтобы не испортить пейзаж. Такой запрет по существу означает введение законом публичного сервитута, в силу которого частное имущество служит публичным целям. В этих случаях выплата компенсации должна производиться, как и в случаях изъятия имущества для государственных нужд. Можно сформулировать принцип, в соответствии с которым законодатель должен избегать неоправданного, несправедливого возложения бремени публичного служения вещи только на небольшую группу частных собственников.
Иными словами, благая публичная цель сохранения первозданного пейзажа не может достигаться путем введения ограничений права частной собственности без выплаты собственникам компенсации за служение их вещей публичным интересам.
По сути дела это публичный сервитут, не известный пока гражданскому законодательству России.
3. Устанавливаемые законом ограничения права частной собственности можно также подразделять на прямые и косвенные. Когда в федеральном законе предусматривается, что определенные предметы (яды, оружие и т.д.) ограничиваются в гражданском обороте, это означает, что путем введения ограничений оборотоспособности одновременно вводятся ограничения по субъектам права частной собственности (к примеру, несовершеннолетнее лицо не вправе приобретать определенные виды оружия).
Ограничение права частной собственности имеет в этом случае прямой характер, поскольку представляет собой сужение объема содержания данного права по предусмотренным в законе основаниям. Такое понимание ограничения права собственности применительно к России выглядит несколько искусственным.
Действительно, из этого понимания рассматриваемого понятия можно было бы исходить, если бы исторически процесс развивался в соответствии со следующей схемой: сначала право частной собственности имело абсолютный, наиболее полный по объему правомочий собственности характер и лишь затем, постепенно стало осуществляться сужение круга этих полномочий.
Именно таким образом развивалось исторически последние 200 лет право собственности во Франции, США, Германии и т.д.
В России процесс протекал иначе, и потому используемое нами понятие "ограничение права частной собственности" не имеет исторической детерминации.
Однако и в России можно наблюдать, как сначала в ГК свобода человека в экономической сфере определяется достаточно широко, но затем другими федеральными законами она постоянно подвергается ограничениям. Конституция РФ в ч. 3 ст. 55 устанавливает для законодателя возможные пределы ограничения содержания права частной собственности. Только в этих пределах сужение объема субъективного права частной собственности может признаваться ограничением права, которое не является чрезмерным, или непропорциональным.
Чрезмерным сужение права частной собственности должно признаваться в случаях, когда оно касается сущности, основного содержания или, как сказано ранее, "тяжелого ядра" субъективного права.
Все иные, помимо сужения содержания субъективного права собственности, случаи отрицательного влияния на правовой статус частного собственника можно рассматривать как косвенные ограничительные меры.
Поскольку под правовым статусом частного собственника понимается не только набор принадлежащих ему субъективных правомочий, его формируют также конституционные принципы и общие принципы права, обязанности, законные интересы, поэтому даже самые, казалось бы, отдаленные от субъективного права частной собственности нормы или институты могут рассматриваться как устанавливающие косвенные ограничения.
Так, например, российское процессуальное законодательство предусматривает возможность многократного повторного пересмотра судебных решений по гражданским делам, вступивших в законную силу. В этих целях используется такой институт, как надзор, не свойственный правовым системам других европейских стран.
Нормы ранее действовавшего трудового законодательства РФ предусматривали многочисленные обязанности работодателей - частных собственников по разного рода социальным выплатам своим работникам (например, обязанность по выплате средней заработной платы за дни учебы по заочной форме обучения, или по оплате в течение времени, необходимого для ухода за ребенком). Эти нормы также могут рассматриваться как косвенные ограничительные меры.
Когда государство, как участник гражданских правоотношений, ставится в особое, более привилегированное положение по сравнению с другими участниками экономического оборота, - это опять же пример косвенного ограничения права частной собственности.
Согласно ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов либо их должностных лиц, должен возмещаться за счет государства.
Однако судебные приставы оказываются не в состоянии исполнять вступившие в законную силу решения судов по той причине, что ст. 110 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" *(240) и постановление Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143 "Об утверждении Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета" *(241) установили, что взыскатель должен сам предъявлять исполнительный документ, выданный судом, по денежному обязательству Министерству финансов РФ.
При этом введенный на 2001 г. порядок исполнения судебных решений по искам к казне противоречит двум Федеральным законам: "Об исполнительном производстве" *(242) и "О судебных приставах" *(243), согласно которым судебные приставы должны заниматься и этими исполнительными документами.
Правительство РФ в постановлении от 22 февраля 2001 г. N 143 явно превысило свои полномочия, установив в подзаконном нормативном акте обязанность самого взыскателя представлять исполнительный лист судебного органа по денежному обязательству в орган федерального казначейства по месту открытия лицевого счета должника.
Сложившийся механизм "опустошения" судебного решения, безусловно, является косвенным ограничением права частной собственности.
Статья 110 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" предоставила Правительству право установить порядок исполнения указанных исполнительных документов. Однако вместо этого Правительство РФ определило новых субъектов исполнительного производства.
Что же касается порядка исполнения, который надлежало определить Правительству, то на это отводилось два месяца. Однако до сих пор этот порядок им так и не определен.