1. Конституционный принцип свободы экономической деятельности прежде всего содержит такое требование к российской правовой системе, как оптимальное соотношение публичного и частного права. Именно нормы частного права гарантируют свободу в экономической сфере. Видимо, не случайно в практике Конституционного Суда РФ сложилась группа судебных прецедентов, предметом которых является расширение сферы частноправового и, соответственно, ограничение публично-правового регулирования.
Практика конституционного судопроизводства в этом отношении идет в русле магистрального развития российского гражданского законодательства. "Частное право - это прежде всего право свободной личности, право честного человека, свободного от вмешательства в его частные дела, но отнюдь не свободного от соблюдения закона" *(209).
В силу важности и объема проблемы расширения сферы частного права в качестве важнейшего способа обеспечения экономической свободы, в гл. 6 настоящего издания содержится развернутый материал о расширении предмета гражданского права, о конституционных принципах участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях, о разграничении гражданского права с другими отраслями российского права.
Данное право человека, которое может быть правом гражданина, а также правом объединения граждан, не носит безусловного характера, законодатель вправе ограничить его. При этом в Конституции предусмотрены специальные механизмы, направленные на то, чтобы законодатель не злоупотреблял своим правом ограничивать свободу экономической деятельности: в ч. 3 ст. 55 установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других лиц в демократическом обществе.
На конституционный принцип свободы экономической деятельности, закрепленный в основах конституционного строя (ст. 8 Конституции), опираются нормы гл. 2 Конституции, закрепляющие права, имманентно присущие обществу, в котором функционирует рыночный тип экономики. Их можно обозначить как основные экономические права. К ним относятся:
- право выбирать род деятельности или занятий - означает свободу экономического выбора: быть либо предпринимателем-работодателем, либо работником (ст. 37);
- право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства - означает свободу рынка труда (ст. 27);
- право на объединение - предполагает соответствующее право для совместной экономической деятельности, а следовательно, свободу выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности и образования в уведомительном порядке различных предпринимательских структур (ч. 1 ст. 30);
- право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35), свобода владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36), использование имущества для целей предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34) - означает свободу формирования имущественной базы предпринимательства, использования имущества, свободу реализации на рынке произведенного товара, включая право на свободу договора;
- право на защиту от монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. 34) - предполагает свободу конкуренции.
3. Конституционный принцип свободы экономической деятельности служил основанием вынесения Конституционным Судом Постановления от 23 декабря 1997 г. N 21-П о проверке конституционности п. 2 ст. 855 ГК РФ и ч. 6 ст. 15 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в связи с запросом Президиума Верховного Суда РФ *(210). В этом деле, воспользовавшись приемом конституционного истолкования, Конституционный Суд истолковал норму абз. 4 п. 2 ст. 855 (в ее редакции, существовавшей до принятия Федерального закона от 12 августа 1996 г.) *(211).
Пунктом 2 ст. 855 ГК РФ была установлена очередность списания денежных средств со счета клиента банка при недостаточности таких средств для удовлетворения всех предъявленных к нему требований. Федеральными законами от 12 августа 1996 г. *(212) и от 24 октября 1997 г. *(213) в эту норму внесены изменения и дополнения, в результате которых ранее установленная очередность изменялась. В первоначальной редакции п. 2 ст. 855 законодателем выдержана определенная логика. Было установлено, что прежде всего необходимо списывать средства по требованиям кредиторов клиента, имеющим бесспорный характер, который подтвержден судебными решениями либо вытекает из норм, установленных специальными законами, в частности законами о налогах, а затем списывать средства по другим платежным документам в порядке календарной очереди. Таким образом, приоритет отдавался основанным на исполнительных документах требованиям граждан, нуждающихся в особой правовой защите, - о выплате возмещения за вред, причиненный жизни или здоровью, либо о выплате алиментов, а также подтвержденным исполнительными документами требованиям работающих по трудовому договору (контракту) и требованиям о выплате вознаграждения по авторским договорам.
Следующими по значимости признавались требования, также имеющие бесспорный характер. Однако в отличие от названных это были требования государства как кредитора в налоговом обязательстве. При этом по смыслу нормы предполагалось списание только тех сумм налогов и платежей во внебюджетные фонды, которые не уплачены в установленные законом сроки (т.е. недоимок). Такое списание проводится по решениям налоговых органов, а не по инициативе плательщика налога. Иное толкование приводило бы к приоритету добровольных перечислений по налогам, срок уплаты которых еще не истек, перед списанием по исполнительным документам иных кредиторов должника, предусмотренным в абз. 5 первоначальной (соответственно - в абз. 6 действующей) редакции п. 2 ст. 855.
Таким образом, Конституционный Суд истолковал норму абз. 4 п. 2 ст. 855 (в редакции до принятия Федерального закона от 12 августа 1996 г.) ограничительно, придав ей при этом смысл, соответствующий Конституции. Формулировка этого абзаца - "в третью очередь производится списание по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и во внебюджетные фонды" - на практике применялась в соответствии с ее буквальным смыслом, т.е. в такой очередности происходило списание по платежным документам, выписываемым добровольно клиентами и предусматривающим платежи налогов в бюджет. Однако если следовать выявленной Конституционным Судом законодательной логике, добровольная уплата налогов преимущественно перед списанием по исполнительным документам, предусматривающим удовлетворение других денежных требований (четвертая очередь платежей по первоначальной редакции п. 2 ст. 855), недопустима, поскольку требования по исполнительным листам четвертой очереди оказывались как бы "второго сорта". Между тем ст. 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" *(214) предусматривает, что решения всех судов должны неукоснительно исполняться равным образом. Иной подход противоречил бы конституционному принципу равенства всех перед судом. Вот почему Конституционный Суд определил, что требования по списанию со счета клиента банка неуплаченного налога отличаются от добровольных перечислений налоговых платежей, что подтверждено Постановлением Конституционного Суда от 17 декабря 1996 г. N 20-П *(215) по делу о проверке конституционности п. 2 и 3 ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. *(216) "О федеральных органах налоговой полиции". Согласно этому Закону обязательным и принудительным характером налога определена и бесспорность взысканий с юридических лиц сумм не внесенных в срок налогов (недоимки) и пеней в случае задержки уплаты налога, что не противоречит Конституции РФ.
Федеральный закон от 12 августа 1996 г. дополнил п. 2 ст. 855 ГК РФ новой нормой, в соответствии с которой приоритетное значение перед списанием со счетов клиентов банка обязательных перечислений в погашение недоимок по налоговым платежам приобрели перечисление или выдача по платежным документам владельца счета денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), по отчислениям в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и фонды обязательного медицинского страхования.
Вводя эту норму, законодатель имел целью создание преимущества по выплате заработной платы. Однако эта норма допускала для клиента должника выбор между выплатой заработной платы и перечислением в соответствующие фонды обязательных платежей, невнесение которых влечет уплату пеней и штрафов. Кроме того, правила п. 2 ст. 855 в новой редакции не исключали возможности обхода даже установленной очередности, - в частности, путем прямого злоупотребления правом, в том числе искусственного поддержания задолженности по выплате заработной платы в целях уклонения от перечисления платежей в бюджет.
Внешне отказавшись от приоритета обязательных бюджетных платежей, законодатель нарушил логику построения п. 2 ст. 855, создав не только неравенство при реализации прав и законных интересов различных групп граждан, но и конкуренцию конституционных обязанностей по выплате заработной платы и уплате налогов, поскольку четко не определил порядок и условия их исполнения. Установленная данной нормой очередность перечисления денежных средств может приводить к нарушению конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции) и формирует правовые условия для легального отказа от ее выполнения.
Между тем налоги являются важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан, а также осуществление социальной функции государства (ст. 2 и 7 Конституции). Без поступлений в бюджет налоговых платежей невозможны финансирование предприятий, выполняющих государственный заказ, учреждений здравоохранения, образования, армии, правоохранительных органов и т.д., а следовательно, и выплата заработной платы работникам бюджетной сферы.
Поэтому конституционные обязанности выплачивать вознаграждение за труд - с одной стороны, и платить законно установленные налоги и сборы - с другой, не должны противопоставляться, так как установление жесткого приоритета для одной из них означает невозможность реализации, а следовательно, умаление равно защищаемых прав и законных интересов тех или других групп граждан, что не соответствует ч. 2 ст. 55 Конституции РФ.
Исходя из того, что обязательное списание по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и внебюджетные фонды, означает только взыскание задолженности по платежам на основании поручений налоговых органов и органов налоговой полиции, носящих бесспорный характер, Конституционный Суд признал положение абз. 4 п. 2 ст. 855 ГК РФ (в редакции Федеральных законов от 12 августа 1996 г. и от 24 октября 1997 г.) не соответствующим ч. 1 ст. 19 Конституции РФ. В результате п. 2 ст. 855 ГК РФ с учетом новой интерпретации абзаца о платежах в бюджет практически приобрел свою первоначальную редакцию.
Первые две очереди списания денежных средств стали представлять собой требования граждан, основанные на исполнительных листах; третья - требования государства о взыскании задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные фонды на основании поручений налоговых органов, имеющих силу исполнительного листа; четвертая очередь - требования различных кредиторов (не только граждан, но и юридических лиц) на основании исполнительных документов. И наконец, в пятую, последнюю, очередь удовлетворяются все прочие требования, в том числе списание по платежным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств по оплате труда с наемными работниками, а также добровольно выписываемые платежные поручения клиентов банков по перечислению налоговых платежей и страховых взносов во внебюджетные фонды.
Оказавшись в одной, последней, очереди, эти платежи (на оплату труда и в бюджет) действительно потеряли взаимный приоритет.
Суть принятого решения сводится, таким образом, к обеспечению свободы клиента банка распоряжаться своей собственностью, т.е. денежными средствами, хранящимися во вкладах. Собственник сам вправе определять, что ему платить в первоочередном порядке - заработную плату или налоги.
Следовательно, Конституционный Суд встал на защиту свободы экономической деятельности и частной собственности, так как новая редакция п. 2 ст. 855 ГК РФ на деле оказалась грубым и неправомерным вмешательством государства в хозяйственные процессы. Эта новелла навязывала предприятиям обязанность выплачивать заработную плату, и тем самым они получали право не выполнять свои договорные обязательства перед контрагентами и коммерческими банками, создавая в результате спираль неплатежей.