Глава 25о Основи конституційного права Бразилії
Специфіка латиноамериканського конституційного права визначається певними факторами соціально-економічного та політичного характеру, в основу яких покладено особливості становлення і розвитку цих незалежних держав, а отже, їх основних законів — конституцій.
Країни Латинської Америки, які довгий час перебували у колоніальній залежності від Іспанії та Португалії, офіційно стали незалежними ще на початку XIX ст., і це відбилося на становленні й розвитку їхніх державно-правових інститутів. Сам факт їх довгочасного історичного розвитку як юридично незалежних держав відрізняє країни Латинської Америки від афро-азіатських країн, що дістали незалежність тільки після другої світової війни і вимушені були вирішувати такі питання державного будівництва, які в Латинській Америці були вже давно вирішені (зокрема, будівництво системи державних органів, створення політичних партій, принципи побудови конституцій і т. ін.).
Визначним фактором, який вплинув на конституційне право латиноамериканських країн, є неоднорідність і неоформленість соціальної структури латиноамериканського суспільства. Континент являє собою строкату палітру соціальних структур: від крупної буржуазії Бразилії, Аргентини, Чилі, Колумбії, Венесуели до відверто феодальних елементів Гаїті, Парагваю, Гондурасу, від найвищого відсотка промислових робітників в загальній кількості населення Мексики, Бразилії, Чилі до практично повної їх відсутності у багатьох слаборозвинутих країнах регіону. Певний вплив на державне і суспільно-політичне життя латиноамериканських країн чинить їх пряма залежність від іноземного капіталу, і в першу чергу американського.
Серйозним фактором, який прямо впливає на конституційний розвиток латиноамериканських країн, слід вважати армію. Концепція, за якою армію розглядають як носія націо-
468
Глава 25
Основи конституційного права Бразилії
469
нальних ідеалів і загальних інтересів, пов'язана з латиноамериканською традицією мілітаризму та каудилізму (одноосібний правитель — каудильйо).
На конституційне право країн Латинської Америки впливає також і католицька церква. При цьому певне значення мають конституційні принципи взаємовідношення церкви і держави. Проте єдиної системи взаємовідносин церкви і держави в країнах Латинської Америки не існує. Разом з тим, постійні зміни політичних режимів в латиноамериканських країнах суттєво впливають на правовий і фактичний статус католицької церкви, а також на норми конституційного права.
Латиноамериканські конституції мають свою специфіку й особливості, спричинені нестабільністю соціально-економічних і політичних систем. Однією з характерних рис їх конституційного розвитку є часта зміна конституцій, перманентне оновлення конституційного законодавства і як наслідок цього — нестабільність Основного закону. Така зміна пояснюється частими державними переворотами, різкими змінами державних режимів, змінами правлячих угруповань.
У нові латиноамериканські конституції увійшли радикальні соціально-економічні програми, які, своєю чергою, привели до необхідності вдосконалення нового національного законодавства. В Основних законах країн Латинської Америки були закріплені такі конституційні принципи, як принцип суверенітету, верховенство конституції, рівність громадян перед судом і законом. Зазначені та інші конституційні принципи, які були покладені в основні закони ще на початку століття, і сьогодні складають основу латиноамериканського конституціоналізму.
§ 1. Конституція
Бразилія ( Федеративна Республіка Бразилія) — одна з найбільших держав Латинської Америки. Вона займає п'яте місце у світі за розмірами території (після Росії, Канади, Китаю та США ), шосте — за чисельністю населення (близько 67 млн у 1999 р. ), дев'яте — за обсягом ВВП, 53-тє — ВВП на душу населення. Однак Бразилію відносять до країн, що розвиваються. Великі промислові міста (населення Сан-Паулу близько 20 млн), найкрупніші у світі поміщицькі латифундії поєднуються з напівфеодальними пережитками, викорис-
тання штучних супутників Землі та існування корінного населення країни з патріархальними порядками — такі контрасти сучасної Бразилії.
Діюча Конституція Бразилії — восьма в історії країни. Вона була прийнята 1988 року після довгого правління військових і складного перехідного періоду. Розробка проекту Конституції розпочалася ще 1985 року. 18 липня 1985 року Президент країни підписав декрет про створення Тимчасової конституційної комісії, до складу якої увійшли 49 най-видатніших юристів Бразилії. Перший проект мав серйозні зауваження з боку лівих і правих партій. Тому розробку тексту Конституції доручили восьми тематичним комісіям Установчих зборів.
Проект, підготовлений Установчими зборами, був опублікований і 9 липня 1987 року винесений на всенародне обговорення, яке було дуже жвавим. У результаті застосування народної ініціативи до проекту внесли 122 поправки. Самі члени Установчих зборів запропонували 60 тисяч поправок. Заключне голосування відбулося 22 вересня 1988 року. "За" було подано 474 голоси, „проти" — 15, утрималися 6 членів Зборів. Конституція набрала чинності 5 жовтня 1988 року.
Бразильська Конституція нараховує 42 тис. слів і за розмірами у шість разів перевищує Конституцію США, а за обсягом поступається лише Конституції Індії. Основний Закон поклав початок новому періоду в історії країни'— періоду "Нової республіки".
Конституція 1988 року побудована відповідно до конституційних традицій Бразилії, а в ширшому розумінні були враховані й латиноамериканські традиції, які практично завжди орієнтувалися на державно-правову систему США. Вплив правової системи США вельми помітний, навіть розпочинається Конституція країни з повторення знаменитої фрази із Конституції США 1787 року. Тільки тут читаємо: "Ми, представники бразильського народу..." Мета створення нової бразильської держави значно ширша, ніж та, що вказана в Основному Законі США (преамбула). Основними цілями держави є: створення демократичної держави, яка повинна "забезпечити існування соціальних та індивідуальних прав, свободу, безпеку, добробут, розвиток, рівність і справедливість як найвищі цінності суспільства, плюралістичного і без забобон, заснованого на соціальній гармонії, на
470
Глава 25
Основи конституційного права Бразилії
471
внутрішньому та міжнародному порядку з мирним вирішенням розбіжностей...". Республіканська президентська форма правління, федеративна форма територіального устрою примат особистих прав і свобод перед іншими — все це було запозичене із конституційної системи США.
У той самий час до акта 1988 року увійшли деякі інститути з європейського конституційного права. Спеціальні глави і частини присвячені економічному порядку, соціальному порядку, міській політиці, аграрній політиці, охороні здоров'я, спорту, проблемам науки й техніки. Усі вони мають відношення до відповідних положень конституцій Португалії (1976 p.), Іспанії (1978 p.), Греції (1975 р.) та Франції (1958 p.).
Композиційно Конституція 1988 року побудована за європейським зразком: вона відкривається преамбулою, за якою йдуть розділи про основні принципи, права і гарантії, організація держави, захист держави і демократичних інститутів, про податки та бюджет, економічна й фінансова політика, соціальний устрій, і наприкінці — загальні конституційні положення.
Форма правління спочатку визначалася Конституцією як тимчасова. Справа в тім, що відповідно до ст. 2 перехідних положень на 7 вересня 1993 року був призначений плебісцит про форми правління (республіка або монархія) та про "систему правління" (парламентська чи президентська). Ці положення були включені до Конституції у зв'язку з тим, що протягом практично 25 років у країні правили військові й народ повинен був звикнути до демократичних відношень і свідомо відреагувати на це. Плебісцит пройшов 21 квітня 1993 року. У голосуванні взяли участь 90 млн виборців. 66 відсотків висловилися за республіканську форму правління, 5 — проголосували за президентську форму правління.
Конституція Бразилії — найвищий закон у країні, і ця обставина закріплює таку важливу рису, як система контролю конституційності. Разом з тим, акт 1988 року (ст. 59) визначив ієрархію нормативних актів, що видаються федеральною законодавчою владою: на першому місці стоять поправки до Конституції, далі — додаткові закони, нижче — звичайні закони, делегуючі закони, тимчасові заходи, законодавчі декрети, резолюції.
Визначаючи характер зовнішньополітичних відносин бразильської держави, Конституція дає перелік загальновизна-
них принципів міжнародного права (незалежність, рівність, невтручання у внутрішні справи і т. ін., а також неприймання тероризму та расизму і надання політичного притулку).
Відбиваючи сучасні тенденції конституційного розвитку, Основний Закон детально обговорює економічну структуру суспільства, виходячи з постулатів ринкової, соціально зорієнтованої економіки. Конституція встановлює, що "економічний порядок в країні базується на праці і вільній ініціативі, його мета — забезпечити всім гідне існування відповідно до принципу „соціальної справедливості". Економічний устрій Бразилії спирається на суверенітет держави, приватну власність та її соціальні функції, свободу конкуренції, захист прав споживачів, пошук шляхів повної зайнятості тощо. У Конституції також йдеться і про перспективи планування, однак, держава практично не має права втручатися в економічну сферу. її втручання можливе лише в деяких випадках, зокрема, для національної безпеки або в публічних інтересах.
У Конституції також говориться і про можливість націоналізації підприємств (після прийняття Основного Закону націоналізація в країні проводилася), а також дуже гостру для Бразилії проблему — земельну реформу. В загальному плані це питання вирішено на користь землевласників, однак по суті аграрна проблема залишається не вирішеною.
Конституція регулює відносини і з аборигенами країни. Вона визнає за ними право на соціальну організацію, звичаї, віросповідання, а також право на землю, яку вони постійно займали. Але земля племен вважається не їхньою власністю, а федеральним майном. Кордони земель встановлює уряд, експлуатація річних ресурсів і мінеральних родовищ племен можлива тільки з дозволу Парламенту. Парламент може надати такий дозвіл лише після консультацій з племенами, а у випадках, коли держава експлуатуватиме природні ресурси, що належать племенам, певна частка прибутку відраховується останнім.
Бразильська Конституція — демократична. Вона передбачає багатопартійність, політичний плюралізм, розділення влади, певні заходи проти концентрації влади, послаблює повноваження Президента і посилює роль Парламенту, передбачає місцеве самоврядування, зрівнює положення штатів і територій, закріплює широкі права громадян, особливо
472
Глава 25
Основи конституційного права Бразилії
473
"права трудящих", встановлює систему судових органів» у. тому числі і спеціальних судових установ, які б захищали права громадян і конституційний порядок.
Деякі частини і розділи Конституції Бразилії носять декларативний характер. В Основному законі є певна кількість принципів, ідеологічних положень, гасел, які позбавляють окремі статті юридичної визначеності, заважає її прямому використанню і застосуванню. У зв'язку з цим Конституція передбачає видання "додаткових законів" — актів конституційного характеру, а також інших законів.
Конституція змінюється внесенням в неї поправок (ст. 60). Поправки у Конституцію можуть бути запропоновані третиною кожної з двох палат Парламенту, Президентом, двома третинами законодавчих зборів штатів. Вони повинні бути прийняті двічі обома палатами Парламенту, кожного разу більшістю в 3/5 їхнього складу. Після цього поправки промульгуються президіями палат Парламенту (Палати депутатів і Сенату), а не Президентом.
Конституція не може змінюватися в умовах надзвичайного стану, а також в умовах федерального втручання у справи штатів — інституту, передбаченого Конституцією. Не можуть переглядатися також: федеративна форма устрою держави, демократичні принципи виборчого права, положення про розподіл влади, норми й особисті права і гарантії людини і громадянина.
§ 2. Основи правового статусу особи
Конституція Бразилії містить певну кількість положень, що належать до прав людини і громадянина. Цілком імовірно, що це найбільш деталізоване регулювання прав і свобод різних категорій населення (у тому числі трудящих, пенсіонерів, дітей) серед усіх конституцій країн світу. До Конституції включені такі права особи, які раніше звичайно не розглядалися на конституційному рівні, наприклад, право на 13-ту заробітну плату, право на безкоштовну допомогу дітям до шести років, право пенсіонерів на індексацію пенсій у зв'язку з інфляцією і т. ін.
Конституція 1988 року надала правам і свободам виключне місце. їм присвячений спеціальний другий розділ, який має назву "Основні права і гарантії". Цей розділ включає
кілька глав: 1 — "Про індивідуальні і колективні права і обов'язки"; 2 — "Про соціальні права"; 3 — " Про громадянство"; 4 — "Про політичні права"; 5 — "Про політичні партії".
Конституція Бразилії не обмежується правами, свободами, гарантіями і обов'язками, які в ній записані. Надзвичайно важлива норма міститься в параграфі 2 ст. 5: "Права і гарантії, що містяться в Конституції, не виключають інших прав і гарантій, котрі випливають з устрою і принципів, які вона закріпила, або міжнародних договорів, учасником яких є Федеративна Республіка Бразилія". У даному положенні містяться два розряди прав і свобод: перший охоплює права і свободи, на котрі спирається сама Конституція, і розвивається у звичайному законодавстві й судовій практиці; другий має своїм джерелом міжнародне право.
Іншими словами, визнаються права і свободи, що регулюються міжнародним правом, акти якого ратифікувала Бразилія.
Конституція закріплює принцип рівноправності індивідів. У ній говориться про традиційні аспекти рівноправності перед законом, незалежно від статі, раси та національності, а також незалежно від професії, освіти та інших характеристик особи. Принцип рівноправності у сфері певних особистих прав Конституція поширює і на іноземців. У статтях 5, 12 Конституції говориться, що всі, бразильці та іноземці, рівні перед законом, якщо це стосується права на життя, безпеку і власність.
Особливо широко представлені в Конституції норми соціально-економічних прав, котрі також поширються не тільки на громадян Бразилії. До них відносять право на працю, відпочинок, освіту, охорону здоров'я, соціальне забезпечення, соціальний захист. Особливу групу соціальних прав складають права трудящих. Сюди відносяться право на страйки (робітники самі приймають рішення про час страйку і про свої вимоги), право на створення профспілок, право трудящих на 13-ту заробітну плату до Різдва, на участь в управлінні підприємствами і участь в розподілі прибутків, право на соціальне забезпечення. Окремо йдеться про права пенсіонерів: пенсія не повинна бути нижча за прожитковий мінімум, вона повинна підвищуватися з урахуванням інфляції, пенсіонер також повинен отримувати 13-ту пенсію наприкінці року. Однак, слід мати на увазі, що при реформах
474
Глава 25
(ревізіях) Конституції в 1994—1999 pp. деякі з цих положень, рівно як і деякі положення економічного характеру, були виключені з тексту Основного закону, оскільки виконати їх було неможливо.
Політичні права, закріпленні в бразильській Конституції, мають в основному традиційний характер: виборче право, свобода слова, зборів, об'єднань і т. ін., — але деякі з них трактуються значно ширше, ніж у попередніх бразильських конституціях. Наприклад, "створення об'єднань і право проводити збори в місцях, відкритих для публіки, тепер не вимагає дозволу".
У сферу особистих прав і свобод Конституція включає як традиційні права, так і деякі з тих, що є новими для конституційного права. До числа традиційних належать: недоторканність особи, житла, таємниця листування, право habeas corpus та інші процесуальні права (арешт за судовим рішенням або на місці злочину, право обвинуваченого на захист тощо). Деякі процесуальні права отримали в Конституції деталізацію (наприклад, коли йдеться про затримання людини, необхідна присутність адвоката). До числа нетрадиційних норм права, які, до речі, зустрічаються і в інших нових конституціях, належить і право на інформацію й поширення інформації, процедура habeas data — право бразильських громадян і іноземців, які проживають у країні, отримувати всю інформацію про себе, яка знаходиться у державних установах, права споживачів, право кожного на збалансовану екологію.
Колективні права також сформульовані в Конституції досить широко. У ній збережені положення, які раніше були закріплені в основних законах Бразилії, мається на увазі право на "народну дію": колективні вимоги трудящих про відміну актів державних органів, що зазіхають на національну мораль, навколишнє середовище, охорону здоров'я. У Конституції також йдеться про права політичної опозиції (зокрема, вона повинна мати доступ до всіх офіційних документів Уряду, а її представник може увійти до деяких дорадчих органів при найвищих посадових особах держави), вводиться поняття колективної безпеки, говориться про право на самовизначення.
Основи конституційного права Бразилії 475
Норми про права особи є також і в конституціях штатів, але в них, головним чином, йдеться про традиційні права в соціальній сфері (освіта, доступ до культури, спорту і т. ін.).
§ 3. Вищі органи державної влади
Національний конгрес. Статус бразильського парламенту — Національного конгресу — визначено в главі 1 "Про законодавчу владу" розділу IV Конституції країни.
Національний конгрес складається з двох палат: Палати депутатів (513 осіб), яка є органом загальнонаціонального представництва, і Федеральний сенат (81 сенатор) — палата представництва суб'єктів федерації.
Нижня палата Національного конгресу — Палата депутатів обирається терміном на чотири роки за пропорційною виборчою системою, і на відміну від США, у відповідності до Конституції Бразилії, у виборах бере участь населення федеральної території і федерального округу на рівних підставах. У результаті використання пропорційної системи виборів у палаті депутатів представлені кілька партій, більшість з яких має невелике представництво. Однак, слід зауважити, що така роздрібненість при даній формі правління об'єктивно послаблює Парламент і посилює владу Президента.
Сенат складається з представників штатів і федерального округу, сенаторів і їх заступників (по три сенатори і по два заступники кожного сенатора). Території в сенаті не повинні бути представлені.
Правове положення депутатів, сенаторів та їхніх заступників відповідає принципам парламентаризму (вільний мандат, імунітет, індемнітет). Судити членів Парламенту за скоєні злочини може тільки Верховний федеральний суд, під час війни їх можна призивати в армію, але тільки з дозволу відповідної палати, депутатам і сенаторам, а також їхнім заступникам заборонено займатися комерційною діяльністю, вони не мають права поєднувати свій пост з посадою міністра, губернатора, секретаря штату, префекта федерального округу. Член Парламенту Бразилії отримує за свою роботу зарплатню в розмірі 150 тис. дол. США на рік.
Кожна палата створює свої керівні та внутрішні органи, приймає свій регламент; крім того, існує ще спеціальний регламент засідання обох палат.
476
Глава 25
Палати обирають головуючих (як правило, з найбільш численної фракції) та їхніх заступників (з інших фракцій), секретарів, галузеві постійні комісії, інколи створюють і тимчасові комісії (у тому числі об'єднані комісії палат), слідчі комісії. Комісії створюються пропорційно чисельності партій і блоків. Вони мають право запрошувати для звіту міністрів, вони знайомляться з річними звітами різних міністерств і відомств, приймають петиції та заяви від громадян про свавілля влади, обговорюють законопроекти і державні програми, однак ніяких вказівок міністрам вони не мають право давати.
Відповідно до традицій, запозичених з Конституції США, чинна бразильська Конституція спеціально встановлює повноваження Національного конгресу. Компетенції Національного конгресу розподіляються на дві групи повноважень.
Перша група — це такі повноваження, які Національний конгрес вирішує із санкції Президента (Бразилія — президентська республіка). Вони визначені в 14 пунктах ст. 48 Конституції (система податків, збір і розподіл прибутків, державні фінанси, кордони, власність Союзу, чисельність Збройних сил, національні плани, створення міністерств та інших органів публічної адміністрації, створення прокуратури, адміністративних судів, амністія тощо). Реалізуються ці повноваження в основному через закон.
Друга група — це виключно повноваження Національного конгресу, які визначені в 17 пунктах ст. 49 Конституції (рішення про міжнародні договори, дозвіл Президенту на певні дії, пов'язані з питаннями зовнішньої політики та оборони, схвалення декрету про стан захисту або федерального втручання, заборона нормативних актів виконавчої влади, які виходять за рамки регламентної влади або делегованого законодавства, затверджує ініціативи державної влади по ядерних програмах, дає дозвіл Президенту і Віце-президенту залишати країну на термін до 15 днів, призначає грошове утримання Президенту, Віце-президенту, міністрам і т. ін.). Значна частина цих повноважень реалізується через індивідуальні акти.
Крім повноважень Національного конгресу в цілому Конституція визначає також виключні повноваження кожної з його палат. Палата депутатів (як і Сенат) вирішує питання своєї внутрішньої організації, приймає регламент, обирає частину членів Ради республіки (дорадчий орган при Прези-
Основи конституційного права Бразилії 477
дентові). Більшістю голосів у 2/3 свого складу Палата депутатів може розпочати імпічмент проти Президента та Віце-президента, після чого справа для юридичної кваліфікації передається до Федерального верховного суду, а потім до Сенату (ст. 51 Конституції).
Коло виключних повноважень Федерального сенату (ст. 52 в ред. Конституційної поправки № 23 1999 р.) значно ширші: 14 позицій проти п'яти у Палати депутатів. Сенат 2/3 голосів приймає висновок про винність Президента, Віце-президента, міністрів і звільняє їх з посади, після цього вони підлягають суду як звичайні громадяни країни. Сенат також обирає частину Ради республіки, дає дозвіл на зовнішні фінансові операції держави, штатів, міст і муніципій. Однак міністри, на відміну від США, не затверджуються сенатом.
Конгрес збирається на свої сесії двічі на рік в терміни, вказані в Конституції: з 15 лютого по ЗО червня та з 1 серпня по 15 грудня. Встановлені дати та терміни сесій в Конституції спрямовані в Бразилії проти президентського свавілля. У період сесій, як правило, палати засідають окремо. Спільні засідання проводяться тільки у випадках, оговорених в Конституції: при відкритті сесії (Конституція не передбачає цього для надзвичайних сесій), коли приймається або змінюється регламент спільного засідання палат, при заслуховуванні послання Президента, а також при розгляді питання про вето Президента.
Надзвичайні сесії Парламенту скликаються головою Сенату у випадках, коли приймається декрет про стан захисту або про федеральне втручання, на вимоги Президента республіки, головуючих палат, більшістю членів будь-якої палати. На надзвичайних сесіях розглядаються тільки ті питання, за ради яких був скликаний Національний конгрес. Конституційна поправка № 19 1998 року заборонила в цих випадках підвищувати винагороду парламентаріям.
Національний конгрес бере активну участь у законодавчому процесі. Конгрес приймає значну кількість законів, які мають різні назви і статус. Відповідно до ст. 59 Конституції парламент розробляє і приймає такі категорії законів:
поправки до Конституції;
доповняльні закони;
звичайні (ordinarias) закони;
478
Глава 25
Основи конституційного права Бразилії
479
делегуючі закони;
тимчасові заходи;
законодавчі декрети;
резолюції.
Порядок розробки, редагування, внесення змін і кодифікації законів регулюється відповідно до Конституції додатковим законом. Такий закон, який був прийнятий 1995 року, спрямований у першу чергу на зменшення кількості законів і увібрання одних законів іншими.
Ініціатива внесення додаткових і простих законів належить членам Конгресу, Президенту, Федеральному верховному суду, Генеральному прокурору, а також громадянам у формі народної законодавчої ініціативи. Однак з багатьох питань законопроекти вносить тільки Президент: про чисельність Збройних сил, про службові та адміністративні організації, про управління федеральними територіями, про організацію прокуратури, про створення міністерств та їх повноваження. Крім того, Президент має право приймати тимчасові закони, але для цього він повинен отримати згоду Парламенту.
Бюджетні та контролюючі повноваження Парламенту, Відповідно до Конституції, Парламент приймає бюджет на основі загальних правил законодавчого процесу. Президент представляє проект бюджету одразу в обидві палати. Комісія Парламенту, яка вивчає проект, може вносити до нього поправки. Однак для прийняття деяких з них необхідна згода Президента. Тому право вето практично не поширюється на закон про бюджет. Якщо Парламент не прийме бюджет до початку фінансового року, в країні вводяться тимчасові акти або продовжує діяти бюджет попереднього року.
Парламент також має контрольні повноваження по відношенню до виконавчої влади, але ці повноваження незначні. Постійні комісії палат і самі палати мають право вимагати інформацію від міністрів, однак відповідальність міністрів перед Парламентом не передбачена. Відповідно до Конституції, Парламент здійснює фінансовий і нефінансовий контроль над іншими органами управління, і цей контроль ведеться з точки зору не тільки законності актів управління, а й їх ефективності. Формою контролю є парламентські слухання, які організують постійні комісії палат.
Виконавча влада. Виконавча влада належить Президентові республіки, котрому допомагають міністри, (ст. 76
Конституції). Ради міністрів як особливого органу в Бразилії не існує. Як і в США, міністри створюють Кабінет, який працює під головуванням Президента і є його дорадчим органом.
Президент — центральна фігура в державному механізмі, він політичний лідер країни. Відповідно до латиноамериканської концепції права він наділений дуже широкими повноваженнями, котрі ст. 84 Конституції відносить до виняткових.
Президент обирається терміном на чотири роки прямим голосуванням громадян, за мажоритарною системою абсолютною більшістю тільки на один термін і в подальшому він не може бути обраний на цей пост протягом усього життя. Разом з Президентом обирається Віце-президент, кандидатуру якого висуває та сама партія. Обрання Віце-президента на другий термін також не передбачено. Якщо Президент не може виконувати свої обов'язки, його послідовно заміщують Віце-президент, головуючий Палати депутатів, Сенату, Федерального верховного суду.
Виходячи з особистих повноважень Президента, які, до речі, ширші, ніж у Президента США, він самостійно призначає міністрів, керує всією федеральною адміністрацією, підписує і опубліковує закони, має право вето, видає декрети і регламенти у сфері виконавчої діяльності, видає акти, які мають силу закону, керує відносинами з іноземними державами, підписує міжнародні договори (однак ратифікує їх Парламент).
Після заслуховування думок Ради республіки і Ради національної оборони Президент видає декрет про стан оборони та облоговий стан. Стан оборони вводиться, коли в країні виникає стихійне лихо, при постійній загрозі стабільності інститутам держави. У цих випадках Президент може ввести обмеження деяких конституційних прав: свободи зібрання, тайна перепису тощо. Облогове положення вводиться коли виникають заворушення загальнодержавного характеру, при іноземній агресії, стані війни, а також у випадках, коли в умовах стану оборони, ці заходи виявилися неефективними. При облоговому стані можливі значніші обмеження конституційних прав: обшуки, арешти, реквізиції, контроль над засобами масової інформації з боку виконавчої влади, а не судових органів.
Президент — верховний головнокомандуючий: він призначає офіцерів. Разом із Сенатом він призначає членів Фе-
480
Глава 25
Основи конституційного права Бразилії
481
дерального верховного суду, Генерального прокурора, генерального аторнея (свого роду "державного" адвоката), голову Центрального банку і деяких інших високих посадових осіб, частину членів Ради республіки.
Президент представляє Парламенту перспективні плани, головує в Раді Республіки і в Раді національної оборони, оголошує війну і підписує мир (в обох випадках це затверджує Національний конгрес). Президент присуджує почесні звання, відзнаки, нагороди.
Президент несе відповідальність за злочини, спрямовані проти існування федерації, проти здійснення громадянами своїх конституційних прав, проти підтримання миру. 1992 року під загрозою імпічменту за хабарництво та інші злочини пішов у відставку і представ перед судом Президент Ф. Колор (однак Федеральний верховний суд виправдав його).
Поряд з Віце-президентом і міністрами Президенту допомагають у роботі два важливих дорадчих органи: Рада республіки та Рада національної оборони.
Рада республіки — це вищий консультативний орган Президента республіки. До його складу входять Віце-президент республіки, голова Палати депутатів, голова Федерального сенату, лідери більшості та меншості в Палаті депутатів і в Сенаті, міністр юстиції, а також шість відомих громадян, два з яких призначаються Президентом республіки, два — обираються Федеральним сенатом і два — Палатою депутатів. Усі вони призначаються і обираються терміном на три роки без права перепризначення або переобрання.
Раді республіки належить право висловлюватися у відношенні федерального втручання, введення стану захисту і воєнного положення, а також важливих питань, що відносяться до стабільності демократичних інститутів. Президент може запрошувати державних міністрів взяти участь у засіданні Ради, якщо вважає, що питання, яке обговорюється, належить до компетенції відповідного міністерства.
Рада національної оборони являє собою консультативний орган Президента республіки з питань, пов'язаних з національним суверенітетом і захистом демократичної держави. До складу Ради входить Віце-президент республіки, голова Палати депутатів, голова Сенату, міністр юстиції, міністр оборони, командуючі Військово-морськими, Сухопутними та Військово-повітряними силами, голова військового
кабінету Президента республіки, міністр зовнішніх зносин, міністр планування. Рада обговорює питання національної безпеки, оборони і висловлює своє бачення проблеми при введенні надзвичайних заходів оборони країни.
§ 4. Конституційний нагляд
Бразильська Конституція регулює організацію та компетенцію судів більш детально, ніж будь-яка інша конституція у світі. Судові органи є незалежними і підпорядковані вони тільки закону. Конституція 1988 року посилила цю незалежність, встановивши принцип адміністративної та фінансової автономії судової влади (сї. 99). Суди фінансуються за особливою статтею бюджету, а кошти в рамках цієї статті суди розподіляють самі.
У Бразилії існує дві судові системи — федеральна і штатів, проте вони централізовані. Відповідно до Конституції (ст. 92), органами судової влади в Бразилії є: Федеральний Верховний суд; Вищий суд правосуддя; федеральні регіональні суди та федеральні судді; трудові суди та трудові судді; виборчі суди та виборчі судці; військові суди та військові судді; суди та судді штатів, федерального округу і територій. Глава VIII розділу Конституції, що присвячена організації влади, являє собою своєрідний судовий міні-кодекс. Засновники кодексу включили до цієї глави норми не тільки про судову систему у власному її значенні, а й про прокуратуру, публічну адвокатуру, звичайну адвокатуру та Публічний захист.
Вищим органом судової системи є Федеральний Верховний суд, що складається з 11 членів, призначених Президентом республіки і узгоджених з Федеральним Сенатом. Відповідно до ст. 102 Конституції (з урахуванням Конституційної поправки № 23 1999 p.), головна функція суду — конституційний контроль по відношенню до законів та інших актів Союзу і штатів. Право оскарження в порядку конститу-ційності мають Президент республіки; президії обох палат Національного конгресу, президії законодавчих зборів штатів, губернатори штатів. Генеральний прокурор Республіки, політичні партії, які представлені в Національному конгресі, профспілки або професійні національні асоціації.
16 2—363
482
Глава 25
Основи конституційного права Бразилії
483
Федеральний Верховний суд розглядає суперечки між Союзом і штатами, Союзом і федеральним округом, штатами і округом. До його компетенції входять також питання екстрадиції злочинців, суперечки з іноземною державою, міжнародною організацією та федерацією, штатом, федеральним округом або територією.
У першій інстанції Федеральний Верховний суд розглядає справи про кримінальні злочини, скоєні Президентом республіки, Віце-президентом, членами Конгресу, своїми суддями і генеральним прокурором республіки; про кримінальні злочини, які скоїли міністри держави, члени вищих судів, Федерального Рахункового трибуналу і главами дипломатичних місій; справи про політичні злочини, а також деякі справи в порядку habeas corpus та habeas data.
Конституція 1988 року заснувала Вищий суд правосуддя, передавши йому частину повноважень, які раніше належали Федеральному верховному суду. Члени цього трибуналу (числом 33) призначаються Президентом і затверджуються Сенатом. Вищий суд правосуддя у першій інстанції розглядає кримінальні справи по відношенню до губернаторів штатів і федерального округу, а також великої групи членів судів, членів трибуналів правосуддя штатів і федерального округу, членів рахункових трибуналів штатів та округу та інші справи при здійсненні процедури habeas data по відношенню до актів міністрів штатів і власних рішень.
Цей самий суд розглядає суперечки про підсудність між федеральними трибуналами, між судовою та адміністративною владами федерації, перевіряє кримінальні справи, які розглядали федеральні судові органи і може анулювати рішення обласних судів.
Конституція 1988 року реформувала проміжні ланки судової влади. Вона скасувала Федеральний апеляційний трибунал, судді якого були переведені до створеного Вищого трибуналу правосуддя, і заснувала такі судові органи, як федеральний обласний (регіональний) трибунал.
Регіональні суди відтворюють судову владу на територіях спеціальних округів. Вони розглядають у першій інстанції певні категорії справ, зокрема справи, що стосуються федеральних суддів і прокурорів, а також виступають як апеляційна інстанція. Регіональні суди формуються як мінімум із
семи судців. їх добирають, по можливості, у відповідних регіонах і призначає їх Президент республіки.
Нижча інстанція федеральних судів — федеральні судді, розглядають більшість кримінальних і цивільних справ за федеральними законами і законами штатів.
Нарешті, найнижчу ланку загальних судів складають професійні та непрофесійні федеральні судді у штатах (на кожний штат припадає один або кілька судових округів), які розглядають у першій інстанції невелику кількість кримінальних і цивільних справ з можливістю подати апеляцію в суди першої інстанції. Закон про створення таких судів був прийнятий 1995 року.
На федеральному рівні в Бразилії діє розвинена система спеціалізованих судових органів — трудові, виборчі, військові трибунали і судді. Кожна із названих гілок юстиції має свою власну компетенцію, визначену в федеральній Конституції.
Органами трудової юстиції є: Вищий трудовий трибунал; обласні трудові трибунали; жунти (колегії) з примирення і вирішення спірних питань. Вищий трудовий трибунал складається з 17 професійних суддів ("міністрів"), яких призначає Президент довічно і затверджуються вони Федеральним сенатом. 11 чоловік призначаються з числа професійних суддів трудової магістратури, троє — з адвокатів і троє — з трудової прокуратури (ст. 111 Конституції в ред. Конституційної поправки № 24 1999 року). Ця Конституційна поправка заснувала замість жунт з примирення і вирішення трудових спорів інститут трудових старійшин, що діє як одноосібний суддя з трудових справ у місцевостях, де немає відповідних юрисдикційних органів.
Органи виборчої юстиції — це Вищий виборчий трибунал; обласні виборчі трибунали; виборчі судді; виборчі жунти. Основне завдання виборчих трибуналів — розглядати виборчо-правові спори. Вищий виборчий трибунал складається із семи членів, три з яких обираються таємним голосуванням зі складу Федерального верховного трибуналу, два — таким самим чином зі складу Вищого трибуналу правосуддя; інші двоє суддів призначаються Президентом із шести відомих адвокатів.
Військова юстиція представлена Вищим військовим трибуналом, військовими трибуналами та суддями. Він
16*
484
Глава 25
Основи конституційного права Бразилії
485
включає 15 суддів ("міністрів"), призначених довічно Президентом і затверджених Федеральним сенатом; троє суддів обираються з числа адміралів Військово-морського флоту, четверо з числа генералів Сухопутних військ і троє з числа генералів Військово-повітряних сил, п'ятеро суддів призначаються з числа цивільних осіб, троє з них — адвокати, один — військовий суддя, один — військовий прокурор. Військова юстиція компетентна розглядати і вирішувати справи про військові злочини, встановлені законом.
Конституція Бразилії містить також положення про прокуратуру, котра, як і в деяких інших країнах романської системи права, перекладається як "публічне міністерство", хоча перебуває у складі не виконавчої влади, а судової. Прокуратура є постійно діючим незалежним інститутом, зобов'язаним захищати правовий порядок, демократичний режим, суспільні й особисті інтереси (ст. 127 Конституції). Вона складається з прокуратури Республіки та прокуратури штатів. Прокуратура Республіки, своєю чергою, складається з Федеральної прокуратури, військової прокуратури, трудової прокуратури, прокуратури федерального округу і територій.
Прокуратура являє собою єдину систему під керівництвом Генерального прокурора, який призначається Президентом після затвердження абсолютною більшістю депутатів Федерального Сенату терміном на два роки. Конституція Бразилії передбачає отримання прокурорами довічного поста після двох років перебування на цій посаді.
Основні функції прокуратури такі: збудження кримінальних справ; забезпечення урядовими органами та службами прав, гарантованих Конституцією, призначення цивільних розслідувань і подання публічних цивільних позовів для захисту державної і суспільної власності, навколишнього середовища та інших індивідуальних і колективних інтересів; встановлення зовнішнього контролю за діяльністю поліцейських; сприяння проведенню слідства і поліцейського розслідування. При цьому слід зауважити, що прокуратурі заборонено юридично представляти і консультувати державні органи.
Генеральна адвокатура Бразилії відповідно до ст. 131 Конституції є інститутом, котрий безпосередньо або через відповідні органи представляє Республіку в судовому засіданні і за його межами. Вона відповідає за юридичну консультацію і допомогу виконавчим органам. Головою Гене-
ральної адвокатури є Генеральний адвокат, якого призначає Президент країни.
§ 5. Бразильський федералізм
Традиції існування федеративної форми держави в Бразилії почали діяти лише з 1890 року, коли Установчі збори обговорювали це питання і внесли його до проекту нової Конституції 1891 року. Федеративна модель політико-тери-торіального устрою створювалася під впливом США. Разом з тим, увагу спеціалістів привертали й деякі аспекти швейцарського федералізму. На відміну від США, Швейцарія об'єднала у складі федерації штати, які вже там існували і були республіками, тоді як Бразилія перетворювалася на федерацію з унітарної монархії.
Бразильська федерація (у Конституції найчастіше згадується термін "союз") має свої особливості: в якості її складових частин називають не тільки штати і федеральний округ, а й адміністративно-територіальні одиниці, на які розділені штати — муніципії. Згідно зі ст. 1 Конституції, Бразилія — "непорушна єдність" штатів, федерального округу і муніци-пій. Федеральний закон передбачає також можливість створення федеральних територій, які б управлялися з центру. Після прийняття Конституції 1988 року дві федеральні території були перетворені на штати або приєднані до них. Сьогодні у Бразилії 26 штатів і федеральний округ (остання територія Фернамбуку теж перетворена на штат, хоча в Конституції зберігаються норми, які детально регулюють правове положення територій), а також приблизно 4300 муніци-пій, поділених на штати.
Бразильська федерація, з одного боку, побудована на основі концепції кооперативного федералізму, однак, з іншого — особливо на практиці — це висококонцентрована федерація. Перше знаходить своє відбиття у "триелементному" підході до структури федерації в розширенні повноважень її суб'єктів і прагненні встановити в Конституції широке коло питань сумісної компетенції. Друге відбивається в організації федерації, в концепції федеральної інтервенції, у "жорсткому" порядку взаємовідносин федеральних органів і органів штатів.
486
Глава 25
Основи конституційного права Бразилії
487
Найважливіше питання всякої федерації — розмежування компетенції між центром і суб'єктами — у Бразилії був вирішений за європейською схемою, а саме — на прикладі ФРН. В основу був покладений принцип кооперативного федералізму. Сьогодні у Бразилії розрізняють три основні сфери компетенції: виключна компетенція союзу, спільна компетенція союзу, штатів, федерального округу і муніципій, і остання, спільна компетенція союзу, штатів і федерального округу (без муніципій)1. Остання характеризується в Конституції як спільна компетенція цих утворень (союзу, штатів, округу) згідно "із законодавством" (муніципальні органи законів не видають, хоча в окремих місцях об'ємної бразильської Конституції є згадки про закони муніципій, під якими розуміється скоріше їх нормативно правові акти). Крім того, поряд із загальним положенням про компетенцію союзу в Конституції йдеться також про виключну компетенцію союзного законодавства. Штати мають залишкову компетенцію: вони самостійно вирішують питання, які не входять у виключну федеральну компетенцію та спільну компетенцію. Однак, якщо з питань ведення спільної компетенції, виданий федеральний закон, він має силу закону порівняно із законом штату.
Виключна компетенція союзу викладена в 24 пунктах, деякі з яких розділені на підпункти. Це взаємини з іноземними державами й міжнародними організаціями, питання війни та миру, оборони країни, податки, управління зв'язком і багато інших питань. До виключної компетенції союзу слід також віднести цивільне, торговельне, кримінальне, процесуальне, виборче, аграрне, морське, повітряне і трудове право, цивільна і військова реквізиція в надзвичайних умовах і під час війни, вода, енергія, інформатика, теле- і радіомовлення, поштова служба, організація судів, прокуратури і т. ін.
Спільна компетенція союзу, штатів, федерального округу, муніципій викладена в 12 пунктах, серед яких: захист Конституції, законів, демократичних інститутів; охорона публічної власності; збереження культурних цінностей та іс-
Цікаво, що Б. О. Страшун у підручнику "Конституційне (державне) право зарубіжних країн" дає чотири сфери компетенції: загальносоюзну, спільну, конкуруючу та залишкову, яка належить штатам.
торичних документів; забезпечення доступу до науки й освіти; збереження лісів, фауни та флори. Детальне розмежування повноважень також здійснюється додатковим законом.
Третя сфера — спільна компетенція союзу, штатів і федерального округу — містить: податкове, фінансове, пенітенціарне право, освіту, культуру, соціальне забезпечення, захист юнацтва тощо (всього 16 пунктів). У цій сфері союз встановлює тільки загальні принципи, а детальне регулювання здійснюється штатами та федеральним округом.
У питаннях про власність союзу, штатів, федерального округу, муніципій при розмежуванні їх компетенції Конституція виходить з ідеї їх співробітництва (однак це не стосується територій, оскільки власність територій — федеральна власність). Союз, штати, округ, муніципії мають свою власність. Конституція встановлює також, що штати, федеральний округ, муніципії беруть участь в експлуатації та отриманні прибутку від федеральної власності, однак податкові частки штатів і муніципій невеликі.
Штати мають свої конституції, а система їх органів нагадує федеральну систему. В штатах створюються органи законодавчої влади (однопалатні законодавчі збори), органи виконавчої влади (губернатор та віце-губернатор, які обираються терміном на п'ять років), органи судової влади (суди штатів). Суверенітету штати не мають і права виходу з федерації вони теж не мають. Питання про створення нових штатів (а також територій), їх розподіл вирішується федеральним законом, їх кордони затверджуються сенатом, штати мають право тільки висловлювати свою думку.
Положення федерального округу практично таке саме, як і положення штатів, проте округ очолює не губернатор, а обраний префект. Відповідно до Конституції федеральна територія має власну адміністрацію, суди, які, однак, призначаються з центру. Якщо населення якоїсь території перевищує 100 тисяч, воно обирає територіальні збори з консультативною функцією при губернаторі.
§ б» Місцеве самоврядування і управління
Штати складаються з муніципій, яких у країні нараховується близько 5 тисяч. Вони мають право самостійно-
488
Глава 25
го управління в усіх сферах, що стосуються їхніх інтересів. Наприклад, відповідно до ст. 144 Конституції штату Сан-Паулу 1989 року, муніципії мають "політичну, адміністративну та фінансову автономію, а також мають право самоорганізації згідно із законом на основі принципів, встановлених федеральною та чинною Конституцією". Федеральна ж Конституція встановлює для муніципіїв, як і для штатів, достатньо жорсткі вимоги по відношенню до принципів організації, управління, іноді дуже деталізовані. В конституціях зарубіжних країн відносно місцевого самоврядування звичайно встановлюються лише загальні норми, без будь-яких подробиць. Проте Конституція Бразилії не копіює ці загальні тенденції.
Створення муніципій, входження одної до складу іншої, злиття чи відокремлення з інших регулюється законом штату в рамках періоду, визначеного федеральним додатковим законом, і залежить від попереднього плебісциту, який проводиться в даних муніципіях після розповсюдження матеріалів про муніципальну життєздатність, що друкуються відповідно до закону (ст. 18 параграф 4 Конституції в редакції Конституційної поправки № 15 1996 року).
Статус муніципії детально регулюється її органічним законом. Однак своє положення муніципії визначають самі. Головне — цей статус не повинен вступати в протиріччя з федеральним законодавством.
До компетенції муніципії входять такі повноваження, як законодавча ініціатива з проблем, що являють собою зацікавленість місцевої влади, доповнення законодавства федерального і штатів, якщо в цьому є необхідність, встановлення і збір податків у межах своєї компетенції, створення, організація і скасування округів згідно із законом штату.
Муніципія обирає законодавчий орган — муніципальну палату, що складається з радників. їх кількість залежить від чисельності населення муніципії і може коливатися від 9 в муніципіях, де кількість населення не перевищує одного мільйона, до 55, де кількість населення перевищує 5 мільйонів.
Центральною фігурою в муніципальному управлінні є префект — голова місцевої адміністрації. Префект, віце-пре-фект і муніципальні радники обираються терміном на чотири роки шляхом прямих виборів одночасно по всій країні.
На місцевому рівні, як і в центрі, діє така сама демокра-<чна норма про винагороду посадовим особам, оскільки ви-
Основи конституційного права Бразилії £°f
нагорода префекта, віце-префекта та муніципальних радників встановлюється муніципальною палатою протягом кожної легіслатури на наступну легіслатуру, а не на поточну. Винагорода радникам регулюється все тією ж Конституційною поправкою №19 1998 року, а також Конституційною поправкою № 25 2000 року. Муніципальні радники користуються недоторканністю і не несуть відповідальності за свої
думки й виступи.
Муніципальна палата сама організовує свою законодавчу та наглядову діяльність. Федеральна Конституція зобов'язує її співпрацювати з представницькими органами інших рівнів у муніципальному плануванні, а також передбачити у статусі муніципії діяльність інституту народної ініціативи повщ-ношенню до проектів закону, що становляють особливий інтерес для муніципії, міста чи округу.