§ 1. Поняття форми правління

Під формою правління розуміють структуру, правове ста­новище і співвідношення вищих органів державної влади. Сама по собі форма правління у такому розумінні не може дати вичерпної відповіді на те, як реально здійснюється по­літична влада у країні, які її методи, засоби і результати в ці­лому. Тому неодноразово робилися спроби поповнити понят­тя "форма правління" іншими елементами, наприклад роз­глядати відносини між органами влади і населенням тощо. Взагалі, це сприяє виявленню сутності державного правлін­ня, однак відводить від вузького розуміння форми правління і розкриває механізм державної влади. Отже, форму правлін­ня можна розуміти у вузькому смислі або тлумачити поши­рено.

Форма правління, що існує у конкретній державі, зале­жить від організації верховної державної влади, точніше, від визначення правового становища глави держави. Розбіжнос­ті між двома основними формами правління, що властиві за­рубіжним країнам, — монархією і республікою — визна­чаються тим, хто стоїть на чолі держави, — монархом або президентом. Демократизм або реакційність, агресивність або миролюбність, централізація або децентралізація, сту­пінь злиття правлячої партії з державним апаратом, політич­ний режим та інші чинники не перебувають у прямій залеж­ності від форми правління. Разом з тим форма правління має істотне значення, оскільки впливає на структуру державного апарату і характер взаємовідносин між його окремими лан­ками.

§ 2. Монархія

Монархія як форма правління характеризується тим, що влада глави держави (монарха) не вважається похідною від

 

будь-якої іншої влади, органу чи виборців. Монарх править за власним правом спорідненості чи спадщини, юридично безстроково і не несе відповідальності. Він передає у спадок не тільки свій пост, а й особливий титул (короля, імперато­ра, царя, султана і т. ін.) і формально вважається осередком усієї державної влади країни. Прерогатива монарха прони­зує всю державно-правову систему. Усе державне управлін­ня країни здійснюється від імені монарха. Порядок престоло-наслідування визначається звичайно конституціями або кон­ституційними чи органічними законами, які доповнюються звичаями. У кримінальному законодавстві монархічних країн передбачені особливі склади злочинів, спрямованих проти особи монарха або його гідності.

Монархії є пережитками феодальної системи, але, незва­жаючи на це, вони зберігаються в багатьох державах. Най­поширенішою є така класифікація монархічних форм прав­ління: абсолютні й обмежені (конституційні) монархії. Кон­ституційні монархії, у свою чергу, розділяються на дуаліс­тичні, парламентарні та виборні.

Абсолютна монархія є попередницею сучасної монар­хії. Вона була притаманна феодальному типу держави. За абсолютної монархії (самодержавство, абсолютизм, необме­жена монархія) вся повнота верховної влади зосереджується в руках монарха. Він одноособово видає закони, призначає і звільняє міністрів і т. ін. Для абсолютної монархії характер­ною є відсутність конституційних актів, які обмежують пов­новаження монарха, будь-яких представницьких органів. На цей час абсолютна монархія зустрічається дуже рідко (існує у Саудівській Аравії та в Омані).

До недавнього часу в Омані не було навіть і подоби су­часного урядового апарату. Перший оманський уряд у складі чотирьох міністрів був створений лише у 1970 р. султаном Кабусом бен Саїдом після того, як він скинув з престолу сво­го батька. Внаслідок реорганізації, здійсненої у 1974 p., кіль­кість членів уряду значно зросла. Сам султан посів пости прем'єр-міністра, міністра оборони і міністра іноземних справ. Організація урядового апарату, виконуючого голо­вним чином дорадчі і, лише частково, виконавчі функції, бу­ла спричинена необхідністю створення колегіальних органів влади після падіння самого консервативного режиму на Арабському Сході — правління султана Саїда бен Теймура.

 

110

 

Глава 9

 

Форми правління

 

111

 

 

 

Проте цей уряд залишається типовим для абсолютних мо­нархій: він формується султаном, діє під його безпосереднім керівництвом.

У Саудівській Аравії діє більш розгалужений урядовий апарат. Як і в Омані, він має переважно династичний харак­тер. Однак уряд Саудівської Аравії наділений повноваження­ми і компетенцією, що закріплені у законі, а Рада Міністрів — "верховенством з усіх питань виконання" і "з усіх адмініст­ративних питань". Король призначає прем'єр-міністра і міністрів. Останні несуть відповідальність перед прем'єр-міністром, а він, своєю чергою, — перед королем. Рішення Ради Міністрів вважаються остаточними, крім тих, які по­винні бути затверджені королівським декретом. Цього вима­гають усі закони (у тому числі закон про бюджет), усі між­народні угоди і всі договори про концесії. Інакше кажучи, вся законодавча влада у тій мірі, в якій вона входить до ком­петенції Ради Міністрів, зосереджена в кінцевому підсумку в руках короля.

Таким чином, очевидно, що в обох країнах у руках мо­нархів зосереджена вся повнота законодавчої і виконавчої влади, а у короля Саудівської Аравії — і вища релігійна вла­да. Отже, форму правління Оману слід характеризувати як абсолютну монархію, а форму правління Саудівської Аравії — як абсолютну теократичну монархію.

Як уже зазначалося, для конституційної монархії власти­вим є те, що повноваження монарха як глави держави обме­жені конституційними нормами. Залежно від ступеня такого обмеження розрізняють дуалістичну і парламентарну мо­нархії.

Дуалістична монархія характеризується подвійністю (дуалізм) влади наслідного монарха і виборного представ­ницького органу-парламенту. На цей час у класичному ва­ріанті дуалістична монархія практично ніде не збереглася, але її елементи є характерними для форми правління Кувей­ту, Катару, ОАЕ, Бахрейну, Марокко. За такою формою правління монарх юридично і фактично не залежить від пар­ламенту у сфері виконавчої влади. Він призначає уряд, який несе відповідальність тільки перед ним. Парламент, наділе­ний законодавчими повноваженнями, ніяк не впливає ні на формування уряду, ні на його склад, ні на його діяльність. Парламентської відповідальності уряду не існує. Законодавчі

 

повноваження парламенту істотно обмежені монархом. Він реально має право вето, право розпуску парламенту, право видавати надзвичайні укази, що мають силу закону. У Ката­рі, наприклад, емір видає закони після подання рекомендацій Консультативною радою і здійснює виконавчу владу через сприяння Радою Міністрів. Емір очолює уряд. Він призначає міністрів і звільняє їх від обійманої посади. Усі міністри не­суть колективну та індивідуальну відповідальність перед емі­ром. Консультативна рада "створюється, щоб висловлювати свою думку еміру і Раді Міністрів, допомагати їм виконувати свої обов'язки" і "висловлює думку у вигляді рекомендацій". Консультативна рада обов'язково бере участь у законодавчо­му процесі шляхом обговорення всіх урядових законопроек­тів і закону про бюджет. Хоча міністри несуть відповідаль­ність лише перед еміром, Консультативна рада наділена пра­вом вимагати від Ради Міністрів пояснень з питань законо­давства і політики. Однак, з іншого боку, рекомендації Консультативної ради не мають обов'язкової юридичної сили і враховуються главою держави далеко не завжди. Якщо бу­ти зовсім точним, то таку форму монархії можна охарактери­зувати як проміжну між абсолютною і дуалістичною монар­хіями.

Дещо інший стан справ у Марокко. Глава держави — ко­роль. Вища законодавча влада належить виборному однопа­латному парламенту — палаті представників. Виконавча влада здійснюється Радою Міністрів, склад якої без будь-яких обмежень з боку Конституції визначається королем. У цій моделі є низка рис, що наближають її за формою прав­ління до парламентарної монархії. Це проявляється, насам­перед, у принципі парламентської відповідальності уряду. Цей принцип доповнюється правом палати представників ви­носити резолюцію осуду Раді Міністрів. Проте, з іншого бо­ку, уряд — відповідальний і перед королем, і в цьому вира­жається ідея дуалізму, притаманна формі правління у Ма­рокко.

Парламентарна монархія вперше виникла в Англії піс­ля реставрації королівської династії Стюартів наприкінці XVII ст. Через значний проміжок часу вона дістала поши­рення в інших країнах. За наших часів згадана форма прав­ління існує в Австралійському Союзі, Бельгії, Великобрита­нії, Данії, Іспанії, Ліхтенштейні, Люксембурзі, Канаді, на

 

112

 

Глава 9

 

Форми правління

 

113

 

 

 

Мальті, у Монако, Нідерландах, Норвегії, Швеції, Японії та в деяких інших державах. Загальні принципи, на яких грун­тувалася парламентарна монархія, були чітко сформульовані Ш. Монтеск'є на історичному досвіді Великобританії. Основ­ним положенням є поділ на законодавчу і виконавчу влади. Ці ідеї засновані в перших європейських конституціях Фран­ції 1791 р. і Польщі 1791 р. У подальшому вони були сприй­няті конституціями інших держав, деякі з них діють й досі (наприклад, Конституція Норвегії 1814 p.).

Якщо спробувати визначити парламентарну монархію в самих загальних рисах, то необхідно зазначити, що глава держави має спадкоємний титул, посада його передається у спадок, уряд формується парламентською більшістю і має довіру парламенту (нижньої палати). Особливого значення набув інститут парламентської відповідальності перед парла­ментом. Спочатку він означав кримінальну відповідальність за посадові злочини. Це була особлива судова процедура (ім­пічмент), яка порушувалась і здійснювалась парламентом. Подібні положення про кримінальну відповідальність мініст­рів збереглися і в нині діючих конституціях Бельгії, Данії, Норвегії, Іспанії. Слід зазначити, що для механізму здійснен­ня влади важливе значення мають не положення про кримі­нальну відповідальність міністрів, а принцип парламентської відповідальності уряду (в повному складі) перед парламен­том. Даний принцип сформувався і реально став вперше за­стосовуватися також у Великій Британії.

У практиці сучасних держав (парламентарних монархіях і республіках) вираження вотуму недовіри уряду парламен­том трапляється рідко і часто пов'язане з ініціативою самого уряду. Однак це не означає тотожності становища глави дер­жави у парламентарній монархії і парламентарній республі­ці. Очевидним є те, що президент республіки обирається, а влада монарха передається у спадок (історії та сучасності ві­домі й виборні монархії). Влада монарха не вважається по­хідною від будь-якої іншої влади чи виборного корпусу, що притаманне республіканській формі правління. Монарх, на відміну від президента, має титул, який передається у спа­док. Він наділений зовнішніми атрибутами влади — трон, мантія, корона тощо. Збереження інституту монархії вказує на те, що феодальна форма пристосована до вимог сьогод­нішнього дня і відображає історичні трдциції у розвитку кон-

 

кретних держав. Конституції багатьох країн з монархічними формами правління характеризують главу держави як "сим­вол держави і єдності народу", "символ єдності і сталості" тощо. Ця обставина суттєво впливає на широкі верстви на­селення і вміло використовується правлячими колами. Пиш­ні урочисті обряди за участі монарха дозволяють привернути увагу всієї нації, підкреслюють не тільки історичні традиції, а й культивують в умах людей ідеї про єдність народу і полі­тичну неупередженість монарха. У реальній дійсності "ней­тралітет" глави держави за будь-якої форми правління уяв­ляється надто умовним.

Монарх як глава держави, на відміну від президента, не несе відповідальність за свої дії. Усунути його з посади прак­тично неможливо, однак історична практика знає випадки "добровільного" зречення престолу.

Таким чином, слід зазначити, що у кожній окремій країні парламентарна монархія має свої особливості, характерні риси, які стосуються повноважень монарха, порядку форму­вання уряду, розстановки політичних сил у парламенті то­що. Звернемося до деяких конкретних прикладів.

Після закінчення першої світової війни в Європі було всього три держави з республіканською формою правління. Повоєнні революційні події в Європі привели до заміни мо­нархій республіками у ряді країн. Але незважаючи на це, у Північній Європі такі перетворення не відбулися. Під час проведення конституційних реформ вимоги про ліквідацію монархій не висувалися. Вивчаючи причини збереження да­ного феодального інституту за наших часів, багато авторів наголошують на пристосованості сучасних монархій до умов, що змінюються. Королівська влада фактично відмови­лася від втручання у законодавчий процес, поступилася значною частиною своїх повноважень урядам. Тому, вирі­шуючи питання щодо форми правління, більшість висловлю­валася на користь монархії. Приваблювала також і трива­лість царювання монархів. У Швеції король Густав V правив 43 роки (1907—1950), у Норвегії Хокон VII — 52 роки (1905—1957), у Данії Кристіан X — 35 років (1912—1947), у Великобританії з лютого 1952 р. править королева Єлиза­вета II, в Іспанії з листопада 1975 р. — король Хуан Карлос І і т. ін. Ця обставина, як правило, зумовлювала відсутність

 

114

 

Глава 9

 

Форми правління

 

115

 

 

 

криз спадкування. Монархи мають добру особисту репута­цію, і це також не може не зацікавити.

Особа монарха законодавством відповідних країн ви­знається недоторканною і навіть священною. Окремі статті з цього приводу містяться у конституціях монархічних дер­жав. Так, Конституція Данії 1953 р. проголошує: "Король не несе відповідальності; його особа недоторканна" (§ 13). Кон­ституція Князівства Ліхтенштейн 1921 р. ухвалює: "Князь є главою держави... Особа його священна і недоторканна" (ст. 7); шведська форма правління 1974. р. декларує: "...ко­роль не може бути притягнутий до відповідальності за свої дії" (§ 7, гл. 5); аналогічне положення міститься в Конституції Іспанії 1978 p.: "...особа короля недоторканна, і він не підля­гає відповідальності" (п. З ст. 56). Більш того, монарх не не­се відповідальності і за свої власні акти, оскільки в більшості конституційних монархій існує інститут контрасигнатури, який покладає відповідальність за подібні акти на посадову особу (наприклад, главу уряду), яка своїм підписом скріпила цей документ. Один з англійських авторів зауважив: "Наслі-дний король —це унікальний символ історії, спадкоємності, сталості та єдності народу. Народна спрага таїнства, кольо­ру, пишності може бути задоволена королівським титулом. Монарх — це особистість і символ. Він робить владу та дер­жаву і зрозумілими, і таємничими. Президенти не роблять ні того, ні іншого". Звідси визначається роль монарха у здійс­ненні ідеологічної функції держави.

Монархи не можуть брати шлюбу без згоди парламентів, а престолонаступники — без згоди монархів, а фактично уряду, в противному разі вони позбавляються права на трон.

На утримання монарха і його двору, а також наступника престолу парламенти виділяють кошти за цивільним листом на весь час царювання. Крім того, вони визначають замки та інші володіння і власність, яка передається у власність мо­нархові. Так, англійська королівська сім'я — одна із найба-гатших у світі. її члени — найбільші землевласники в Англії, і загальна вартість маєтків корони складає близько 1,2 млрд фунтів стерлінгів. До володінь королівської сім'ї належать Букингемський палац у Лондоні, Віндаорський замок у пе­редмісті столиці, Балморальський замок і палац Холірудхаус у Шотландії, замок Сандрихем у графстві Норфолк, Кенсин-гтонський і Сент-Джеймський палаци, а також маєток Хайг-

 

роув у графстві Глостершир. Відомості про фінансову спро­можність сім'ї Віндзорів тривалий час не розголошувались. Крім того, значна частина володінь вважається власністю британської корони, а не королеви Єлизавети її чи її дітей. Відомо, проте, що вартість пакета акцій, який належать осо­бисто королеві, складає понад 350 млн фунтів стерлінгів. Річний прибуток її Величності перевищує 50 млн і скла­дається з державної "пенсії" (7,9 млн), дивідендів, що випла­чуються по акціях і цінних паперах (19 млн), а також вигра­шів від перемог королівських коней на бігах тощо.

Утримання "символу нації" коштує англійським платни­кам податків 170 тис. фунтів стерлінгів щоденно. У багатьох парламентарних монархіях глава уряду призначається актом монарха. Вибір глави уряду не є вільним, тому що існують правові норми, писані й неписані, що вказують на осіб, які можуть посісти цей пост. Як правило, це особа, яка користу­ється довірою нижньої палати парламенту. Ситуація, коли жодна з партій не має абсолютної більшості місць у нижній палаті парламенту, є досить характерною для ряду європей­ських монархій, наприклад Данії, Норвегії, Нідерландів, Бельгії. У такій ситуації глава держави, перш ніж зробити свій вибір на користь певної особи, проводить серію консуль­тацій з лідерами найбільш впливових політичних партій. По­тім монарх пропонує кандидатуру на пост прем'єр-міністра, як зазначено у ст. 99 Конституції Іспанії. Аналогічне поло­ження міститься у ст. 6 Конституції Японії.

Монархові належить право розпуску нижньої палати парламенту. Однак це можливо, якщо ініціатива про розпуск парламенту виходить від уряду. Про це йдеться, наприклад, у ст. 115 Конституції Іспанії. Конституції Бельгії, Нідерлан­дів, Данії вказують на необхідність контрасигнації указів глав держав про розпуск парламенту.

Згадана форма правління явно свідчить, що незважаючи на те, що монарх не має змоги самостійно приймати рішення з державних справ, він все-таки відчутно впливає на цей процес. Маючи, як правило, значний досвід державної діяль­ності, добру особисту репутацію, монархи часто вислов­люють свою думку, на яку звертають увагу. Таким чином, ідея про те, що монарх не бере участі у цьому питанні, дале­ко не завжди відповідає дійсності.

 

116

 

Глава 9

 

Форми правління

 

117

 

 

 

У деяких державах, що входять до Співдружності націй, у тому числі Канаді, Новій Зеландії та Австралії, формально також зберігається монархічна форма правління, яка набула особливої форми міждержавних відносин. У цих країнах функції глави держави здійснює від імені британського мо­нарха генерал-губернатор — посадова особа, яка призна­чається британським монархом за пропозицією уряду відпо­відних країн.

Виборна монархія. У деяких країнах, що мають систему вищих органів влади на зразок парламентарної монархії, по­сада глави держави заміщується незвичним для монарха шляхом. Так, за Конституцією 1957 р. Малайзія являє собою рідкісну різновидність конституційної монархії — виборну монархію. Глава Федерації Малайзії, якого офіційно нази­вають Янг ді-Пертуан Агонг, дістав владу не в порядку пре-столонаслідування, а завдяки обранню терміном на п'ять років. Глава держави обирається нечисленною колегією — Радою правителів, яка складається з правителів, що входять до федерації дев'яти монархічних держав. Чотири губернато­ри зі складу Ради в обранні Верховного правителя участь не беруть.

Більшістю голосів члени Ради правителів обирають (у по­рядку черговості) правителя однієї з монархічних держав главою федерації. Монарх може подати у відставку або може бути усунений з посади Радою правителів. Власне, він має звичайні повноваження парламентарного монарха.

Таким чином, форма правління у Малайзії являє собою поєднання монархічної та республіканської форм правління за очевидної переваги першої,

§ 3. Республіка

Республіка — це така форма правління, за якої всі виші органи державної влади або обираються, або формуються за­гальнонаціональною представницькою установою. Республі­канська форма правління була відома як рабовласницькій, так і феодальній державі, однак найбільшого поширення во­на зазнала за сучасних умов. Республіка як форма правління є найзручнішою і досконалою формою здійснення державної влади.   Практика   державного   будівництва   в   зарубіжних

 

країнах знає два основних види республіканської форми правління — президентську та парламентарну.

Президентська республіка. Історично республіканська форма правління в зарубіжних країнах виникла насамперед у вигляді президентської республіки.

Теоретично президентська республіка будується за прин­ципом жорсткого поділу влади. У конституціях відповідних країн існує чітке розмежування компетенції між вищими ор­ганами законодавчої, виконавчої та судової влади. Вищі ор­гани влади не тільки структурно відокремлені, а й мають значну самостійність відносно один одного.

Такий вид республіки характеризується, насамперед, тим, що в руках президента поєднані повноваження глави держави і глави уряду. Існує і формальна відмінна ознака президентської республіки — відсутність посади прем'єр-міністра. Глава держави обирається загальним прямим або непрямим голосуванням. Уряд призначається президентом і не несе відповідальності перед парламентом. Президент не має права розпуску парламенту.

Уперше ця форма правління була встановлена в США відповідно до Конституції 1787 р. У подальшому північноаме­риканська форма правління була зразком для багатьох країн, але найбільшого поширення вона дістала у державах Латин­ської Америки (Бразилії, Венесуелі, Гаїті, Гватемалі, Гонду­расі, Домініканській Республіці, Колумбії, Мексиці, Пара­гваї, Еквадорі та ін.).

Система вищих органів США базується на принципі "стримувань і противаг", згідно з яким президент, Конгрес і Верховний Суд наділяються такими повноваженнями, які дозволяють їм впливати один на одного.

У президентській республіці президент, як уже згадува­лося, і глава уряду поєднані в одній особі. Він сам добирає членів уряду і звільняє з посади. Члени уряду не утворюють єдиного колегіального органу, не несуть солідарної відпові­дальності і діють, власне, індивідуально, здійснюючи вказів­ки глави держави.

Суттєвою ознакою, що характеризує президентську рес­публіку, є незалежне становище президента і парламенту відносно один одного. Виконавча влада безроздільно зосере­джена в руках уряду на чолі з президентом, а законодавча — в   руках  загальнонаціональної  представницької  установи:

 

118

 

Глава 9

 

Форми правління

 

119

 

 

 

їх влада здійснюється протягом визначеного терміну повно­важень. Навіть, якщо між ними немає спільної думки з пи­тань внутрішньої і зовнішньої політики, вони вимушені діяти протягом усього терміну повноважень. Як правило, така си­туація не призводить до будь-яких серйозних наслідків. Пар­ламент позбавлений права вимагати відставки уряду, який, своєю чергою, не має права розпуску парламенту. Ця обста­вина позбавляє їх можливості шантажувати один одного. Отже, у президентській республіці за умов дотримання кон­ституційної законності уряд функціонує відносно стабільно, а парламент менш підданий впливу з боку виконавчої влади. У той самий час не слід розглядати ці взаємовідносини спро­щено.

Так, на практиці президент, який не має законодавчої іні­ціативи, звертається до парламенту з посланням або доручає своїм прибічникам внести білль, підготовлений адміністра­цією для розгляду у Конгресі. Прийнятий палатами парла­менту законопроект передається на підпис президенту. На цій стадії законодавчого процесу глава держави може ефек­тивно брати участь у процесі прийняття закону. Президент має право вето. Так, наприклад, згідно з Конституцією США (ст. II розд. 7) президент може у десятиденний термін повер­нути Конгресу текст законопроекту без свого підпису. До тексту додаються пояснення, які спонукали главу держави відхилити направлений йому законопроект. Якщо ця ситуа­ція складається під час сесії, то Конгрес більшістю голосів у дві третини (у кожній палаті) може уникнути цієї заборони. Якщо ж законопроект потрапив до президента в останні де­сять днів роботи сесії, він не повинен повертати його до Конгресу, супроводжуючи відповідним обгрунтуванням свою відмову в підписі. Законопроект залишається в "кишені" у президента, тобто йдеться про так зване "кишенькове вето".

Вето — дійова зброя в руках президента. Практика свід­чить, що уникнути "відкладального вето" складно, а "ки­шенькового" — практично неможливо. Відсутність парла­ментської відповідальності президента не означає, що його не можна усунути з посади і притягнути до відповідальності. Дострокове усунення президента з посади можливе лише у двох випадках: якщо він визнаний винним судом імпічменту або подав у відставку.

 

Імпічмент — особлива судова процедура, яка порушуєть­ся і здійснюється стосовно осіб, які перебувають на службі США, у тому числі і президента (ст. II, розд. 4 Конституції). Рішення щодо притягнення глави держави до суду імпічмен­ту виноситься палатою представників. Сенат виступає як суд, де і виноситься виправдувальний або звинувачувальний вердикт більшістю голосів у дві третини.

Президент є главою політичної партії, яка перемогла на президентських виборах, керівником уряду США, у зв'язку з чим займає становище, яке уможливлює його вплив на гро­мадську думку і тим самим на курс законодавчої політики Конгресу США.

Президент наділений і судовою владою. До повноважень, наданих президентові конституцією, належить призначення важливих посадових осіб: федеральних Суддів, включаючи суддів Верховного Суду, що має бути ствердженим у Сенаті. Друге, досить вагоме право, яким наділений президент, — це право повного або умовного помилування будь-якої осо­би, звинувачуваної у порушенні федерального закону (за ви­ключенням випадків імпічменту). Право помилування охоплює право зменшення термінів ув'язнення і розмірів штрафів.

Відповідно до Конституції президент є федеральною по­садовою особою, яка несе головну відповідальність за вза­ємовідносини США із зарубіжними державами. Він призна­чає послів, посланників і консулів, кандидатури яких підля­гають затвердженню у Сенаті, приймає іноземних послів та інших офіційних осіб. Разом з Державним секретарем він здійснює керівництво всіма офіційними контактами з інозем­ними урядами. Президент може особисто брати участь у зустрічах на вищому рівні, які провадяться з метою безпосе­редніх консультацій між главами держав. Так, президент То­мас Вільсон очолював американську делегацію на Паризькій конференції наприкінці першої світової війни; президент Франклін Рузвельт брав участь у конференціях з главами союзних урядів на судні, а також у Криму, в Азії та Африці під час другої світової війни; президенти Гаррі Трумен, Ду­айт Ейзенхауер, Джон Кеннеді, Ліндон Джонсон, Річард Нік-сон, Джералд Форд, Рональд Рейган, Білл Клінтон — зустрі­чалися з державними діячами зарубіжних країн з метою об­говорити питання щодо послаблення міжнародної напруже­ності та скорочення гонки озброєнь. Перше місце у США

 

120

 

Глава 9

 

Форми правління

 

121

 

 

 

серед співпрацівників президента посідає віце-президент. Проте це не означає, що він є його найближчим соратником і помічником. Іноді цей пост посідає один із суперників пре­зидента в боротьбі всередині партії за висунення кандидата на цей пост, що сприяє згуртованості партійних лав. У ціло­му віце-президент може відігравати активну роль у випадку вступу на посаду президента, якщо сам президент залишив по­саду до закінчення терміну повноважень. Так сталося в США у 1945 р. (Г. Трумен), 1963 (Л. Джонсон) та 1974 р. (Д. Форд).

У багатьох президентських республіках Латинської Аме­рики застосовується система прямих виборів президента. Обрання глави держави прямим голосуванням часто вико­ристовується як доказ на користь установлення сильної пре­зидентської влади, тому що у цьому разі свій мандат він одержує "прямо від народу". Внаслідок цього багато прези­дентських республік у Латинській Америці часто називають "суперпрезидентськими", тим самим підкреслюючи їх відмін­ності від класичної форми правління у США.

Але історична практика свідчить про те, що пост глави держави у таких країнах частіше заміщався не шляхом вибо­рів, а в результаті державних переворотів. За 150 років не­залежного існування латиноамериканських республік у них відбулося 535 державних переворотів. Крім того, прямі вибо­ри президента, незважаючи на їх зовнішній демократизм, створюють інколи певні передумови для появи авторитарних тенденцій у здійсненні президентом своєї влади. Президент, який вважається обраним безпосередньо населенням, може не тільки протиставити себе Конгресу, а й поставити його у ряді випадків у залежне від себе становище. Цьому значною мірою сприяє велике коло прерогатив, які має президент.

Поєднуючи у своїх руках функції глави держави і глави уряду, вільного від парламентської відповідальності, прези­дент, як правило, є також головнокомандуючим Збройними Силами республіки, що у сукупності з його правом оголошу­вати в країні надзвичайне або осадне становище перетворює його, власне, на "суддю останньої інстанції, на верховного арбітра у державі". Широкі повноваження у сфері законо­давства, значна у низці країн залежність судових органів і органів місцевого управління від глави виконавчої влади — усе це сприяє ще більшій концентрації влади в руках прези­дента. Часто він очолює і саму впливову партію у державі.

 

Президент має право відкривати й закривати чергові се­сії Конгресу, скликати Конгрес на надзвичайні сесії, припи­няти чергові сесії, коли палати не доходять загальної згоди. Крім того, глава держави наділений широкими законодавчи­ми повноваженнями. Так, президенту належить виключне право внесення бюджетних законопроектів, законопроектів з питань судової системи, державної служби та ін., а також право видання декретів, що мають силу закону, з допомогою яких регулюються найважливіші сфери соціально-економіч­ного та політичного життя країни (Конституція Бразилії 1969 р.).

Право вето президента у республіках Латинської Амери­ки ширше права вето президента США, оскільки президенти в цих країнах уповноважені відхиляти законопроекти як у ці­лому, так і в будь-яких їх частинах. Останнє, тобто вибірко­ве вето, Конституцією США не передбачено. Шляхом одного або навіть двох повернень законопроекту Конгресу прези­дент може домогтися внесення у текст вигідних для нього змін.

Глава держави може втручатися і в межі законодавчої компетенції Конгресу. Цьому значною мірою сприяє пошире­на практика делегованого законодавства. Контролювати практику президентського делегованого законодавства складно, тому що глава держави часто поступається своїм правом іншим, нижчим органам виконавчої влади. У резуль­таті такої субделегації нормотворчістю займаються члени уря­ду, глави міністерств, керівники різних відомств. їхня діяль­ність, навіть формально, не підпадає під контроль Конгресу.

Втілюючи у життя закони, прийняті парламентом відпот відної країни, президент повинен забезпечити "їх точне ви­конання" (ст. 80 п. І Конституції Мексики 1917 p.). З цією метою він видає різні акти, які на практиці не тільки "сприяють" реалізації законів, а й нерідко змінюють сенс і значення окремих положень діючих законів.

Наведені положення свідчать про те, що сильна прези­дентська влада, досить широкі повноваження глави держави у галузі законодавства деякою мірою обмежують функції за­гальнонаціональної представницької установи навіть за умов режиму демократії. У той самий час не слід вважати, що парламенти повністю втратили своє значення нормотворчого органу. Дарма що президент має широкі повноваження,

 

122

 

Глава 9

 

Форми правління

 

123

 

 

 

йому в цілому ряді випадків доводиться зважати на позицію парламенту.

Парламентарна республіка. За такої форми правління на чолі держави стоїть виборна посадова особа. Уряд фор­мується і діє за умови, що він має підтримку, тобто довіру нижньої палати парламенту (або обох його палат). Уперше подібна форма правління з'явилася у Франції у 70-ті роки XIX ст. Розбіжності у Національних зборах, відсутність єдності в питаннях державного будівництва у той період призвели до появи "тимчасової" республіки, побудованої на зразок конституційної монархії. "Тимчасова" парламентарна республіка, що встановилася у Франції, виявилася досить довговічною. У подальшому схожа форма правління була встановлена у багатьох зарубіжних державах. На даний час така форма правління існує в Італії, Німеччині, Греції, Угор­щині, Словакії, Чехії, Індії, Ізраїлі, Лівані, Туреччині, Гайані, Тринідаді, Тобаго та деяких інших державах.

Характерною особливістю парламентарної республіки є проголошення принципу верховенства парламенту, перед яким уряд несе політичну відповідальність за свою діяль­ність. Формальною ознакою даної форми правління є наяв­ність посади прем'єр-міністра. Звідси "дуалізм виконавчої влади", тобто поділ її на безвідповідального главу держави та відповідальний перед парламентом уряд на чолі з прем'є­ром. Головним засобом впливу парламенту на відповідаль­ний перед ним уряд є вотум недовіри, який призводить до відставки міністрів. У свою чергу, за парламентом визнаєть­ся право на достроковий розпуск нижньої палати парламен­ту. Іншою особливістю є те, що уряд формується парламен­тарним шляхом з числа лідерів партії, яка перемогла на пар­ламентських виборах, тобто яка має більшість у нижній па­латі. Участь президента у формуванні уряду має суто номінальний характер. Вибір глави держави, як раніше зга­дувалося, відзначається результатом парламентських вибо­рів. Тому правління у парламентарній республіці носить пар­тійний характер.

Глава держави у парламентарній республіці може обира­тися різними способами, найчастіше — парламентським шляхом. Так, у Греції та в Італії президент обирається пар­ламентом, у Німеччині — Федеральними зборами у складі всіх членів бундестагу і такої ж кількості делегатів ландта-

 

гів, тобто парламентів земель. В Австрії глава держави оби­рається безпосередньо виборцями за мажоритарною систе­мою абсолютної більшості. Якщо жоден з кандидатів не на­бирає потрібної більшості у першому турі, то на другий тур допускаються кандидати тільки двох партій, які набрали найбільшу кількість голосів у першому турі. Тому найхарак­тернішою ознакою парламентарної республіки є політична відповідальність уряду перед парламентом. Це положення закріплене конституціями, законами чи звичаями всіх парла­ментарних республік. З огляду на те, що міністри несуть со­лідарну відповідальність, дії окремого міністра розцінюються як вияв загальної політики уряду. Осудження діяльності ок­ремого міністра може бути розцінене як прояв вотуму недо­віри всьому уряду.

Положення про вотум недовіри викладені в конституціях різних держав неоднаково. В Італії, наприклад, конституція закріплює принципи політичної відповідальності уряду перед обома палатами парламенту (ст. 94 Конституції 1947 p.). Кожна палата виказує довіру або недовіру шляхом прийнят­тя мотивованої резолюції. Питання щодо резолюції недовіри може бути поставлене на обговорення тільки тоді, коли вона підписана не менш як десятою частиною членів палати і з моменту її прийняття пройшло не менш як три дні.

У Німеччині уряд несе відповідальність тільки перед бун­дестагом, тобто нижньою палатою парламенту. Стаття 67 Основного Закону ФРН визначає, що виказати недовіру фе­деральному канцлеру можна лише за умови, що бундестаг обере йому спадкоємця. Конституція Греції 1975 р. (зі зміна­ми у 1985 р.) передбачає, що вотум недовіри може бути ви­казаний на підставі резолюції осуду уряду. Резолюція підпи­сується не менш як шостою частиною депутатів, і її обгово­рення розпочинається не раніше, ніж через два дні після її винесення. Рішення приймається абсолютною більшістю го­лосів присутніх парламентаріїв, що має складати не менш як дві п'яті облікового складу депутатів (ст. 84).

Президент у парламентарній республіці є носієм офіцій­ної політичної доктрини і не є активним керівником держа­ви. Він не наділений надзвичайними повноваженнями, не може видавати нормативні акти, рівнозначні законам, і тому серйозного впливу на процес прийняття важливих політич­них рішень не справляє. У більшості парламентарних рес-

 

124

 

Глава 9

 

форми правління

 

125

 

 

 

публік існує інститут контрасигнатури. Нормативний акт президента набуває юридичної сили тоді, коли він підписа­ний міністром, з відомства якого він видається, або прем'єр-міністром. Президент може висловлювати свою думку щодо виданого акта, проте вирішального голосу не має. Ця обста­вина певною мірою пояснює принцип політичної безвідпові­дальності глави держави, якого можна притягнути до кримі­нальної відповідальності тільки у разі вчинення тяжкого зло­чину.

§ 4. Змішані форми правління

В історії розвитку деяких зарубіжних країн, а також у практиці сучасного державного будівництва зустрічаються такі форми правління, які сполучають у собі елементи як президентських, так і парламентарних республік. У низці країн Східної Європи та Латинської Америки періодично ви­никали подібні форми правління. Цьому варіанту змішаної форми правління притаманні дві основні ознаки. По-перше, існування поста глави уряду поряд з посадою президента; по-друге, визначений ступінь відповідальності Ради Мініст­рів перед законодавчим органом, наприклад у Перу з 1933 р. аж до державного перевороту 1968 року. Але різновиди цієї форми правління у певних країнах проявлялися по-різному.

Відповідно до Конституції Перу 1933 р. поряд з президен­том у структурі виконавчої влади існував і такий орган, як голова Ради Міністрів. Він призначався президентом після консультації з лідерами політичних партій, які мали більше місць у парламенті. Глава уряду мав певні повноваження, які у країнах Латинської Америки зосереджені в руках пре­зидента або, як у США, здійснюються главою держави за згодою з Сенатом. Так, призначати і звільняти членів уряду президент міг лише за згодою з головою Ради Міністрів. Сформувавши Раду Міністрів, президент не міг у подальшо­му здійснювати будь-які зміни в її складі, без згоди на це з главою уряду. Рада Міністрів, а не президент, призначала на вищі посади в армії і на флоті, скликала Конгрес на надзви­чайні сесії, розробляла бюджет, укладала міжнародні догово­ри тощо. Характерною рисою форми правління Перу було подвійне становище уряду стосовно глави держави і Конгре­су. Рада Міністрів несла політичну відповідальність як перед

 

президентом, так і перед парламентом. Отже, посада прези­дента у цій країні була не настільки значною, як в інших країнах.

Ще один приклад з історії державного будівництва країн Американського континенту. У Панамі за Конституцією 1972 р. існувала змішана форма правління, властивістю якої було особливе становище уряду в системі державних орга­нів. Основною фігурою в державному механізмі був не пре­зидент, а глава уряду. Він мав великі повноваження відпо­відно до ст. 227 Конституції 1972 р. Найважливішим було право командувати Збройними Силами, призначати і звіль­няти членів уряду, призначати командирів різних родів військ, присвоювати офіцерські звання, призначати за зго­дою з урядом суддів Верховного Суду, Генерального проку­рора, укладати міжнародні договори тощо. Особливістю фор­ми правління в Перу була наявність двох державних органів, які здійснювали законодавчі функції. За конституцією нор-мотворчість належала до компетенції парламенту і націо­нальної законодавчої ради у складі глави уряду, президента, віце-президента, голови Національних зборів, міністрів і чле­нів законодавчої комісії. Отже, президент посідав не основне місце у структурі органів державної влади Перу.

Найтиповішим прикладом змішаної форми правління, іс-нуючої-за сучасних умов, є Франція за Конституцією 1958 р. Центральною фігурою в системі вищих органів державної влади є президент. Він наділений дуже великими повнова­женнями і обирається з 1962 р. шляхом прямих виборів. Уряд формується президентом і несе перед ним політичну відповідальність. Парламент фактично позбавлений можли­вості контролювати уряд. Це положення закріплене у ст. 23 Конституції 1958 p.: "Функції члена уряду несумісні з парла­ментським мандатом, з будь-якою посадою професійного представництва загальнонаціонального характеру, з будь-якою державною службою...". Президент головує у Раді Мі­ністрів, а прем'єр-міністр, який виконує підготовчу роботу — у Раді Кабінету. Поряд з повноваженнями, властивими главі президентської республіки, президент наділений і правами президента парламентської держави. Так, президент має право розпуску парламенту і фактично перевершує главу держави у президентській республіці. Наведені положення Дозволяють зробити  висновок  про деякі  найхарактерніші

 

126

 

Глава 9

 

 

 

ознаки президентської республіки. Для напівпрезидентської республіки типовим є обрання президента загальним голосу­ванням; наділення глави держави власними прерогативами; незалежність президента від уряду; наявність відповідально­го перед парламентом уряду на чолі з прем'єр-міністром.

В Європі існують держави, які можуть бути віднесені до парламентарних республік досить умовно. Так, в Австрії, Іс­ландії, Ірландії на практиці глави держав не виконують бага­тьох своїх повноважень, наданих їм конституціями. У Порту­галії і Фінляндії урядова влада в реальній дійсності зосере­джена в руках як президента, так і прем'єр-міністра. Анало­гічне положення існує в Болгарії, Польщі, Румунії.

Досить своєрідна форма правління склалася в Швейцарії. Функції глави держави тут здійснює колегіальний орган — Федеральна рада. До її складу входить сім членів, які оби­раються терміном на чотири роки Федеральними зборами (парламентом) і виконують одночасно функції глави держа­ви та уряду. Керує роботою Федеральної ради президент, який обирається на один рік Федеральними зборами з-поміж членів Федеральної ради. Отже, функції глави держави ви­конує Федеральна рада на чолі з президентом.

Виникнення змішаних форм правління часто пов'язують з прагненням послабити сильну президентську владу, пере­шкодити встановленню режиму особистої влади. Деякі авто­ри вказують на спроби відмовитися від президентської фор­ми правління і здійснити перехід до парламентарної респуб­ліки. Певною мірою можна погодитися з наведеними доказа­ми, однак слід нагадати, що удавання до змішаної форми правління скоріше пояснюється прагненням правлячих кіл одночасно використати у своїх цілях різні сторони як прези­дентської, так і парламентської форми правління.

Історичний досвід свідчить про поступову трансформацію змішаних форм правління в одну з чітко встановлених дер­жавних форм.