§ 1. Конституція Франції

Французька Республіка є однією з найбільш розвинутих демократичних держав. Чисельність її населення дорівнює кількості населення Великої Британії (60,9 млн чоловік у 1998 p.), але за територією (551,6 тис. км2) Франція вдвічі більша за цю країну. Франція посідає шосте місце у світі за обсягом ВВП і п'ятнадцяте — за часткою ВВП на душу на­селення (поряд з Німеччиною).

У повоєнний період Франція пройшла два основних ета­пи у своєму конституційному розвитку. Перший етап (1946—1958) — період Четвертої республіки — характери­зувався широким демократичним піднесенням після другої світової війни, що зумовило прийняття 1946 р. найбільш де­мократичної Конституції за всю історію країни. Проте неза­баром фактично сформований політичний режим став суперечити формальним положенням цього Основного зако­ну. Гостра внутрішньо- й зовнішньополітична криза, путч в Алжирі (на той час французька колонія), а також погроза громадянської війни в самій метрополії зумовили прийняття 1 червня 1958 р. закону про наділення генерала де Голля повноваженнями з підготовки нової Конституції.

Делегуючи ці повноваження генералу де Голлю, який під час другої світової війни керував збройною боротьбою фран­цузького народу проти фашистських загарбників, парламент висловив ряд обов'язкових умов, що визначають як порядок розроблення проекту Конституції, так і основні її риси: пар­ламент бере участь у його підготовці, маючи 2/3 місць у Консультативному комітеті; загальне голосування повинно залишатися джерелом законодавчої і виконавчої влади; у Конституції має бути реалізований принцип поділу влади; уряд відповідальний перед парламентом; Конституція повин-

 

на закріпити основи регулювання відносин між Францією і народами її колоній.

Делегований спосіб створення конституції не відповідав французьким традиціям підготовки Основного закону, ос­кільки всі конституції Республіки розроблялися парламент­ськими установами.

Підготовлений співробітниками Шарля де Голля проект нової Конституції після обговорення в Консультативному ко­мітеті й Раді міністрів був прийнятий на референдумі 28 ве­ресня 1958 р. Чинності Конституція набрала 4 жовтня 1958 р. Це була сімнадцята Конституція з 1789 p., вона "сформувала" 22-й від початку існування країни політичний режим і ознаменувала в історії Франції народження П'ятої республіки — другий етап.

Стаття 91 цієї Конституції надала Урядові право протя­гом чотиримісячного строку з моменту промульгації цього акта вживати всіх заходів законодавчого характеру, необхід­них для застосування Конституції і функціонування держав­ної влади. Використовуючи це перехідне конституційне по­ложення, Уряд за період до 4 лютого 1959 р. прийняв 296 ор-донансів, що створили нормативну базу для існування П'ятої республіки і встановлення нового конституційного режиму.

Конституція 1958 р. містить стислу преамбулу і 15 розді­лів, що складаються з 92 статей, деякі з яких мають нумера­цію з позначками (статті 53, 54, 68, 88). На відміну від кон­ституцій багатьох інших зарубіжних країн у ній не містяться положення про соціально-економічну структуру суспільства, майже не додаються формулювання про політичну систему суспільства (крім статті про партії), а також немає розділу про правовий статус особи. Проте в преамбулі Конституції є посилання до Декларації прав людини і громадянина 1789 р. і до преамбули Конституції 1946 р. Тому чинна французька юридична Конституція в матеріальному розумінні включає три акти: Конституцію 1958 p., Декларацію прав людини і громадянина 1789 р. і преамбулу Конституції 1946 р. Це під­тверджується тим, що Конституційна рада у своїх рішеннях неодноразово посилалася на Декларацію 1789 р. і преамбулу Конституції 1946 р. як на складові частини чинної Конститу­ції і включила їх до переліку законів, відповідність яким ін­ших актів вона перевіряє.

 

236

 

Глава 16

 

Основи конституційного права Франції

 

237

 

 

 

Конституція 1958 р. в основному закріплює сутність французької держави і регулює взаємовідносини її органів. Вона встановила, що Франція є неподільною, світською, де­мократичною і соціальною республікою, та проголосила принцип народного суверенітету, який здійснюється народом через його представників і на референдумі. Конституція ствердила девіз Республіки "Свобода, рівність і братерство" і проголосила принцип Республіки "Правління народу, із во­лі народу і для народу" (ст. 2). Ця Конституція запровадила змішану республіканську форму, яка визначається насампе­ред тим, що глава держави (Президент) обирається без учас­ті парламенту, а Прем'єр-міністр призначається Президен­том без згоди парламенту (ознаки президентської республі­ки). Водночас Уряд відповідає перед нижньою палатою пар­ламенту (парламентська форма правління). В Основному законі закріплене важливе положення про те, що республі­канська форма правління не може бути предметом перегля­ду (ст. 89).

За формою територіально-політичного устрою Франція є складною унітарною державою (Корсика —* політична авто­номія, Нова Каледонія — асоційована держава).

Конституція 1958 р. встановила механізми контролю за відповідністю конституційних норм нормам міжнародного права. Примат міжнародного права над внутрішнім законо­давством зумовлений вимогою взаємності: "Договори або угоди, належним чином схвалені чи ратифіковані, з моменту їх опублікування мають силу, що перевищує силу внутріш­ніх законів, за умови застосування такого договору або уго­ди іншою стороною" (ст. 55;. Відповідно до цього принципу 1992 р. здійснена інтеграція Франції в Європейський союз. Проте це відбулося тільки після внесення змін у Конститу­цію Конституційним законом від 25 червня 1992 р. і ратифі­кації парламентом Маастрихтських угод.

Конституція 1958 р. в останній редакції достатньою мі­рою пристосована до умов міжнародної інтеграції, що безупинно розвивається в Європі. Так, згідно зі ст. 88і Кон­ституція Франції на засадах взаємності добровільно передає у відання європейських співтовариств (нині — Європей­ський союз) відповідну компетенцію.

За Європейським економічним і фінансовим союзом ви­знане право встановлення режиму загальних меж (ст. 88).

 

Конституція, базуючись на принципі взаємності, надає ви­борче право громадянам інших держав Європейського союзу на виборах до своїх муніципальних органів (ст. 88).

Специфічною рисою французької Конституції є те, що крім зазначених актів до неї входять й "основні принципи, визнані законами Республіки", до яких відсилає преамбула Конституції 1946 р. Наприклад, Закон "Про свободу асоціа­ції" від 1 липня 1901 р. не є конституційним, а принцип сво­боди асоціацій таким є, про що зазначила Конституційна ра­да у своєму рішенні від 16 липня 1971 р. Такі принципи міс­тяться й у деяких законах перших трьох республік і можуть бути в законах, що застосовуються у П'ятій республіці. Ви­знання цих принципів залежить не тільки від законодавця, а й від Конституційної ради як тлумача й інтерпретатора норм Основного закону. Саме існування цього органу також є особливістю Конституції 1958 року, тому що раніше він не був відомий Франції.

Однією з характерних рис Конституції 1958 року є за­кріплення домінуючого становища виконавчої влади в за­гальній системі державних органів. Зосередження влади в руках Президента й Уряду — головний прояв цієї особливості.

Процес концентрації політичної влади у виконавчих орга­нах змінив статус парламенту. Вони мають широкі можли­вості для впливу на парламент, а в деяких випадках діють і "через його голову", як, наприклад, при проведенні референ­думів на підставі ст. 11 Конституції. Парламент втратив значну частину своїх законодавчих повноважень. Він може „законодавствувати" лише у сферах, визначених ст. 34 Кон­ституції. Усі інші питання регламентної влади регулюються актами виконавчих органів.

Конституція 1958 року значною мірою розширила сферу застосування одного з головних інститутів безпосередньої демократії — референдуму.

Конституція 1958 року належить до розряду "жорстких". Процедура перегляду Конституції, що складається з двох стадій, визначена в її розділі XVI, що містить одну ст. 89. Перша стадія зміни Конституції — це внесення поправок та їх прийняття. З ініціативою перегляду Конституції можуть виступати Президент Республіки за пропозицією Уряду (хо­ча найчастіше він фактично діє самостійно) і члени парла­менту. Проте останні при цьому повинні заручитися підтрим-

 

 

238

Глава 16

кою Уряду і нерідко не можуть реалізувати своє право зако­нодавчої ініціативи через протидію його.

Проект або пропозиція про зміну Конституції мають бути прийняті в ідентичній редакції двома палатами простою біль­шістю голосів на роздільних засіданнях. Потім законопроект підлягає ратифікації, тобто він затверджується на референ­думі або за рішенням Президента Конгресом, що іменується в цьому випадку Конституційним (спільним засіданням па­лат парламенту) більшістю у 3/5 загальної кількості голо­сів. На першій стадії законопроект обговорюється і в нього вносяться поправки. На другій стадії (незалежно від того, референдум це чи конгрес) можна лише голосувати "за", "проти" або утриматися. Проте для ратифікації в Конгресі потрібно, щоб автором законопроекту був Уряд, а не члени парламенту. Процедуру ратифікації в Конгресі введено для незначних поправок, коли проведення референдуму недо­цільне.

Практика застосування різних процедур перегляду Кон­ституції характеризується виникненням своєрідного інститу­ту відкладеного перегляду. Сутність його полягає в тому, що проект або пропозиція закону про перегляд Конституції мо­жуть бути схвалені більшістю кожною з палат парламенту, але це не зобов'язує Президента Республіки застосувати на­ступну процедуру. На практиці це призвело до того, що деякі проекти конституційного перегляду пройшли стадію схва­лення в палатах (у тому числі й такий важливий, як зміни строку повноважень Президента), але не були подані на схвалення ні на референдум, ні в Конгрес. Конституційний закон про скорочення строку повноважень Президента Рес­публіки був прийнятий референдумом тільки 24 вересня 2000 р. (це була найбільша зміна Конституції за останні де­сятиліття).

Конституція 1958 року до середини 1996 р. зазнала дев'ять переглядів, деякі з яких мали технічний характерна деякі кардинально впливали на її зміст.

Найважливішими з конституційних змін є: встановлення з 1962 року нового порядку обрання Президента Республіки та уточнення цього порядку (1974 p.), зміна статей 2, 54 і 74 та включення до Конституції нового розділу "Про Європей­ський союз" (1992 p.), а також ряд змін щодо організації і діяльності парламенту Конституційної ради, парламентської

 

Основи конституційного права Франції       239

недоторканності, кримінальної відповідальності членів Уряду та ін. Конституційним законом від 4 серпня 1995 року було скасовано розділ XIII Конституції "Про співтовариство".

Конституційні перегляди внесли зміни в структуру і по­рядок діяльності державних органів, а також певною мірою в міжнародно-правовий статус Французької Республіки. Проте вони не торкнулися головних принципів демократії, організації і діяльності державних інститутів, а лише відбили тенденцію до деякого підвищення ролі парламенту й автори­тету Уряду як колегіального органу.

Конституційний контроль. Конституційний контроль у Франції відрізняється великою своєрідністю і не повною мірою збігається з двома загальноприйнятими основними мо­делями конституційного контролю (див. Загальну частину даного навчального посібника). Конституційність актів дер­жавних органів розглядається різними органами: парламент­ських — Конституційною радою, органів виконавчої влади — Державною радою.

Конституційна рада. Конституційна рада складається з дев'ятьох членів, повноваження яких тривають дев'ять ро­ків і не підлягають поновленню (статті 56 і 57 Конституції). По три члени Конституційної ради призначаються Президен­том Республіки, головою Національних зборів і головою Се­нату. Крім цього основного складу до Конституційної ради входять усі екс-президенти Республіки. Члени Конституцій­ної ради не можуть бути членами Уряду і парламенту, а та­кож економічної і соціальної рад. Поновлюється Конститу­ційна рада кожні три роки на 1/3. Замість члена, який вибув достроково, призначається новий на решту строку. Го­лова Конституційної ради призначається Президентом Рес­публіки з числа всіх членів Конституційної ради, проте доте­пер голови завжди призначалися з числа "президентських" членів.

Конституційна рада може констатувати обов'язкову від­ставку свого члена, що порушив принцип несумісності функ­цій або втратив спроможність здійснювати свої громадянські й політичні права.

На Конституційну раду покладено функцію обов'язково­го попереднього контролю за конституційністю органічних законів і регламентів палат парламенту, а також факульта-

 

240

 

Глава 16

 

Основи конституційного права Франції           241

 

 

 

тивного попереднього контролю за конституційністю звичай­них законів (статті 58—62 Конституції).

Право запиту про конституційність законів до їх про­мульгації належить Президентові Республіки, Прем'єр-мі­ністру, голові Національних зборів, голові Сенату, а також групам депутатів або сенаторів кількістю 60 чоловік (ст. 61).

В обов'язки Конституційної ради входить контроль за відповідністю міжнародних договорів Основному закону. Як­що міжнародна угода визнається такою, що не відповідає Конституції, то вона не може бути ратифікована до відповід­ної зміни Конституції.

Специфіка Конституційної ради Франції полягає в різно­манітності її компетенцій, що стосуються Президента і пар­ламенту. Так, Рада розглядає скарги на законність обрання членів обох палат парламенту, а також питання виборності й несумісності посад, що виникають стосовно членів парла­менту. Регламенти палат та їхні зміни до застосування пере­даються в Раду, яка виносить рішення про їх відповідність Конституції.

Ще ширшу компетенцію Рада має з питань обрання Пре­зидента. Зокрема, Рада бере участь у підготовці виборів Пре­зидента, у проведенні операцій по виборах і в оголошенні їх результатів, стежить за законністю висування кандидатів у президенти, складає і публікує їх список, через своїх коміса­рів спостерігає за проведенням голосування і підрахунком результатів голосування, а також констатує необхідність тимчасового заміщення президентської посади у випадку смерті президента.

Президент консультується з Радою з питань введення надзвичайного стану, яка розглядає вжиті Президентом у цей період заходи.

Конституційна рада спостерігає за проведенням референ­думу і повідомляє його результати.

Виконуючи численні функції, пов'язані з обранням пре­зидента і членів парламенту, а також проведенням референ­думу. Конституційна рада виконує своєрідну роль виборного суду і центрального виборного органу.

На Конституційну раду покладено обов'язки щодо вирі­шення спорів про розподіл компетенції між законодавчою й виконавчою владами.

 

Справи в Конституційній раді розглядаються письмово на закритих засіданнях. Рішення мотивуються і публікують­ся у "Журналь офіс'єл". Приймаються вони в місячний строк, а в термінових випадках — у восьмиденний. Усі рі­шення Конституційної ради оскарженню не підлягають і є обов'язковими для публічних влад, усіх адміністративних і судових органів. Крім Конституційної ради, що здійснює контроль за актами законодавчих органів, контроль за кон­ституційністю актів виконавчої влади здійснює інший орган — Державна рада, що призначається Президентом і дає вис­новки Уряду про відповідність його актів закону, а також оцінює з погляду конституційності акти регламентарної вла­ди. Державна рада очолює систему судів адміністративної юстиції і розглядає скарги на їх рішення.

§ 2. Правове регулювання громадських об'єднань

Конституція Франції 1958 року уперше визначила (ст. 4) роль політичних партій і угруповань, які активно впливають на політичне життя країни і сприяють вираженню думок у ході виборів. У Франції діє кілька десятків політичних пар­тій, з яких на виборах до парламенту, зазвичай, бере участь понад 40. Партійна система Франції дуже динамічна, оскіль­ки партії часто виникають, зникають, зливаються, блокують­ся, змінюють свою політичну орієнтацію й назви.

До найбільш значних політичних партій лівої частини по­літичного спектра належать такі партії: Французька соціаліс­тична партія (близько 900 тис. членів). Французька комуніс­тична партія (близько 400 тис. членів), Об'єднана соціаліс­тична партія, Рух лівих радикалів, Рух реформаторів. До лі­вих партій примикає і партія "Зелених", яка на виборах 1977 року набула парламентського представництва. До пра­вих партій належать: Республіканська партія (близько 160 тис. членів). Республіканська партія радикалів і радикал-со­ціалістів, партія "Центр соціальних демократів" (30 тис. чле­нів), Національний фронт (25 тис. членів) займає вкрай пра­ві центристські позиції, виступаючи, зокрема, за вигнання з країни емігрантів з колишніх колоній.

Важливу роль у політичному житті країни відіграє партія "Об'єднання в підтримку Республіки" (близько 900 тис. чле-

 

 

242

Глава 16

нів), заснована 1958 року прихильниками генерала де Голля. Партія відстоює самостійність Франції на міжнародній арені та "асоціацію праці й капіталу" у внутрішній політиці. Ця партія, як і Республіканська, за своєю політичною орієнта­цією є право-консервативною, що захищає режим сильної влади. На парламентських і президентських виборах 1995 року вона досягла значних успіхів. її лідер був обраний Президентом Республіки, а спільно з правоцентристськими силами вона дістала абсолютну більшість місць у Національ­них зборах.

Правоцентристські політичні групи створили політичне об'єднання — "Спілку за французьку демократію" (СФД), що найбільшого успіху досягло 1974 року, коли його лідер був обраний Президентом Республіки. На місцевих муніци­пальних і кантональних виборах СФД має стабільний успіх. В останні два десятиліття СФД виступає в основному як мо­лодший партнер об'єднання в підтримку Республіки.

Вкрай праві ("Національний фронт" ле Пена) висту­пають з ультраправих націоналістичних позицій (за наведен­ня порядку, виселення з країни арабів і мусульман, "чистоту нації", висувають інші політичні гасла). Популярність партії постійно зростає, ле Пен на президентських виборах 1995 року набрав близько 15% голосів і ледь не вийшов у 2-й тур із соціалістом Л. Жоспеном, випередивши Ж. Ширака.

В історії П'ятої республіки (тобто за останні 40 років) у Франції було тільки п'ять президентів, причому чотири з них — праві.

Визначаючи статус політичних партій, Конституція за­кріплює принципи їх створення і діяльності та основні на­прямки діяльності. Стаття 4 Конституції проголошує, що партії створюються і здійснюють свою діяльність вільно, сприяють вираженню думок голосуванням і повинні поважа­ти принципи національного суверенітету і демократії.

У Франції, як у деяких інших країнах, немає спеціально­го закону про політичні партії, а їх створення і діяльність ре­гулюються більш загальним законом про асоціації 1901 р. Вважається, що це зумовлено самим статусом партій як зви­чайних асоціацій і характеризується відсутністю юридичних ознак, які відрізняють їх від інших громадських об'єднань. Тому для своєї легалізації партія, як і будь-яке об'єднання громадян, повинна подати в префектуру департаменту поряд

 

Основи конституційного права Франції       243

із зазначенням назви і мети її створення такі дані: місцезна­ходження її органів, прізвища, заняття і місце проживання членів її керівництва. До декларації додаються два примірни­ки Статуту партії.

Уперше в 1990-х роках у Франції було законодавче рег­ламентовано питання про фінансування політичних партій громадянами і державою. 1988 року було прийнято Закон про фінансову гласність політичного життя, що встановив правила фінансування політичних партій і регламентував фі­нансові витрати. Розміри цих витрат держави визначаються за пропозицією бюро парламентських палат і вносяться в державний бюджет. При цьому половина виділених коштів розподіляється між партіями пропорційно до числа одержа­них ними голосів на попередніх парламентських виборах, як­що вони мали своїх кандидатів не менш як у 50 виборчих ок­ругах або в одному чи кількох заморських департаментах і територіях. Друга частина загальної суми розподіляється між партіями пропорційно чисельності їх парламентарів.

За Законом 1995 року, кожній партії додатково виді­ляється фінансова допомога у розмірі 2 млн франків навіть якщо партія не виконала зазначені вище вимоги, але одер­жала пожертвувань не менше 1 млн франків принаймні від 10 тис. фізичних осіб, які проживають щонайменше у 30 де­партаментах чи територіальних колективах заморських де­партаментів і територій. Пожертвування від фізичних осіб обмежені сумою у 50 тис. франків на рік.

Контроль за фінансуванням політичних партій здійс­нюється Національною комісією по рахунках виборчих кам­паній і політичному фінансуванню, перед якою партії фінан­сово звітують.

Проголошена Конституцією свобода створення політич­них партій сприяла утвердженню у Франції багатопартійної системи. Основу цієї системи становлять, як правило, значні загальнонаціональні політичні партії і об'єднання, що актив­но впливають на функціонування всього державного меха­нізму і формування політичного курсу країни. Існує також значна кількість порівняно невеликих за чисельністю і впли­вом політичних партій, у тому числі й у межах регіонів і де­партаментів. Політичний плюралізм і багатопартійність роз­глядаються у Франції як одні з головних умов демократії.

 

244

 

Глава 16

 

Основи конституційного права Франції

 

245

 

 

 

Давні традиції у Франції має профспілковий рух, в якому виділяються три основні об'єднання. Загальна конфедерація праці додержується у своїй діяльності комуністичного на­прямку. Інше об'єднання — "Форс увриєр" ("Робоча сила") поділяє в основному позиції Соціалістичної партії. Французь­ка демократична конфедерація праці містить 2300 профспіл­кових організацій, поєднує у своїй діяльності боротьбу за по­ліпшення становища трудящих з християнським світогля­дом. У країні існують і дрібніші профспілкові об'єднання.

Профспілки у Франції організовані в основному за вироб­ничим принципом. Вони виконують важливу роль у виробни­чих радах на підприємствах. Проте при цьому необхідно ма­ти на увазі значну роздрібненість профспілкового руху, орієнтацію керівництва профспілкових об'єднань на різні по­літичні сили.

Основною організацією підприємців Франції є Національ­на рада французького патронату, створеного 1946 року. Він об'єднує власників і керівників півтори тисячі компаній. Крім цього, у Франції діють торгові й промислові палати, об'­єднані в Асамблеї палат торгівлі та промисловості, а також Торгову і промислову палати Парижа. Членство підприємств Франції у цих двох палатах є обов'язковим, оскільки вони здійснюють і деякі інші публічні функції.

§ 3. Вибори і референдум

Процес формування виборних органів у Франції детально регламентований. Основні принципи виборчого права закріп­лені у ст. З Конституції Франції, а головні положення поряд­ку обрання виборних державних органів — у відповідних її розділах.

Докладно відносини, пов'язані з організацією і проведен­ням виборів, визначені нормами Виборчого кодексу. Проте слід зазначити, що особливістю цього Кодексу є те, що він не приймався Парламентом як єдиний акт і являє собою ін­корпорацію виданих з 1852 р. норм органічних і звичайних законів.

Правове регулювання виборів. Активним виборчим правом наділені громадяни, що мають політичні та громадян­ські права, досягли до дня виборів 18 років (ст. 2 Кодексу). Не вносяться до списків виборців особи, засуджені за пере-

 

раховані в Кодексі злочини до певних покарань, банкрути, а також ті, хто позбавлений судом права голосу і участі у ви­борах на встановлений у вироку строк.

Передбачається ценз осілості, який полягає в тому, що до списків виборців вносяться громадяни, котрі мешкають у комуні, як правило, не менше шести місяців.

Громадяни зобов'язані зареєструватися як виборці, але оскільки участь у виборах не є обов'язковою, невиконання цієї вимоги не карається. Громадяни Франції, що прожи­вають за кордоном, можуть голосувати в дипломатичних представництвах або дати доручення будь-якому виборцю в тій комуні, де вони народилися або жили.

Пасивне виборче право надається для обрання в Націо­нальні збори по досягненні 23 років, у Сенат — 35 років, у регіональні та генеральні ради — 21 року, у муніципальні ра­ди — 18 років. Для посади президента вікові межі не вста­новлено. Доктринально вважається, що вік тут збігається з визначеним для обрання у нижню палату парламенту.

Особливість пасивного виборчого права по виборах до місцевих рад полягає у тому, що обиратися можуть не тільки виборці відповідної територіальної одиниці, а й інші громадя­ни, що сплачують там податки. Проте кількість радників да­ної категорії обмежується.

Не можуть обиратися кадрові військовослужбовці і, як правило, не допускається суміщення двох виборних мандатів і посад.

На всіх виборах існує виборча застава. При виборах Пре­зидента Республіки сума застави дорівнює 10 тис. франків, при обранні сенаторів •— 2 тис, депутатів — 1 тис. франків.

Важливим етапом виборчого процесу є висування канди­датів. Законодавче визначено: кожний французький грома­дянин, який має активне і пасивне виборче право, може бу­ти кандидатом у представницьку установу. Практично кан­дидати висуваються тільки політичними партіями й організа­ціями. На парламентських виборах кандидат не може бути -висунутий більш як в одному окрузі. При цьому не заборо­няється члену однієї палати парламенту балотуватися в ін­шу. Але у разі обрання він припиняє своє членство в першій палаті.

Парламентарі можуть висувати свої кандидатури в інші представницькі установи.

 

246

 

Глава 16

 

Основи конституційного права Франції

 

247

 

 

 

Особливістю генеральних і муніципальних Рад є членст­во в них багатьох парламентарів і членів Уряду на відміну від установленої Конституцією несумісності членства в Уря­ді та парламенті.

Депутати Національних зборів (близько 600) обираються в два тури за уніномінальною та мажоритарною системами. У першому турі для обрання необхідно одержати абсолютну більшість голосів, але не менше чверті загальної кількості виборців, зареєстрованих по виборчому округу. Якщо такої більшості не дістав жодний кандидат, то через тиждень про­водиться другий тур, в якому балотуються всі кандидати, що одержали в першому турі не менш як 12,5% голосів вибор­ців, зареєстрованих у даному виборчому окрузі. Якщо таку кількість голосів отримав тільки один кандидат, то в другому турі беруть участь два кандидати, що набрали в першому ту­рі найбільшу кількість голосів. У першому турі обирається незначне число депутатів. (В умовах багатопартійності це своєрідне випробування сил.) У другому турі політичні пар­тії блокуються і висувають кандидата, що набрав найбільшу кількість голосів.

Невеликі політичні угруповання в другому турі, як пра­вило, участі не беруть.

На відміну від Національних зборів Сенат (понад 300 се­наторів) обирається непрямими виборами, що забезпечує йо­му інший політичний склад.

Ця палата парламенту формується шляхом непрямих ви­борів і поновлюється на третину кожні три роки.

Сенатори обираються за департаментами виборними ко­легіями (колегіями вибірників), що складаються з обраних у департаменті депутатів Національних зборів (близько 600) та регіональних і генеральних радників (понад 3 тис.) даного департаменту, делегатів муніципальних рад або їхніх заступ­ників (близько 108 тис). У зв'язку з тим, що депутати від комун у багато разів перевершують за чисельністю інші ка­тегорії вибірників, можна вважати, що французьких сенато­рів практично обирають представники комун.

Від департаменту обираються два і більше сенаторів (усього сенаторів, як уже зазначалося, понад 300).

Вибори сенаторів, таким чином, в основному як би трис­тупеневі: спочатку обираються муніципальні радники, потім вони зі свого середовища обирають представників у виборну

 

колегію і, нарешті, ці представники беруть участь у виборах сенаторів.

У 13 департаментах Франції, що обирають по п'ять і біль­ше сенаторів, вибори проводять за пропорційною виборчою системою абсолютної більшості за правилом найбільшої се­редньої. У цих департаментах вакансії, що з'явилися після виборів, заміщуються необраними кандидатами з того само­го списку, за яким був обраний екс-сенатор.

В інших департаментах, де сенаторів не більше чотирьох, вибори проводять за мажоритарною виборчою системою у два тури. При цьому одночасно із сенаторами обираються їх­ні заступники.

Президентські вибори. Порядок обрання Президента Республіки за всю історію П'ятої республіки замінювався один раз. Замість колегії вибірників, що обирали Президента до 1962 року, були введені прямі вибори. Вибори Президен­та регламентуються ст. 7 Конституції, законом про вибори Президента Республіки загальним голосуванням і Декретом про застосування цього закону.

Новий порядок обрання Президента зміцнив його ліди­руюче становище в системі державних органів. У Конститу­ції не визначається можливість або неможливість переобран­ня Президента. Отже, кількість переобирань президента на новий строк не обмежена. Законодавство не встановлює мі­німального віку для кандидатів на цю посаду. Президент обирається на п'ятирічний строк (референдум 24 вересня 2000 p.).

Вибори президента проводяться не пізніш як за 35 днів до закінчення повноважень нинішнього президента. Для ви­сування кандидата потрібно 5 тис. підписів осіб, що мають відповідний виборний мандат, — членів парламенту, регіо­нальної або генеральної ради. Ради Парижа, Вищої ради французів, що проживають за кордоном, територіальних збо­рів заморської території, мера. При цьому ті, хто підписали­ся, повинні представляти в сукупності не менш як ЗО депар­таментів і заморських територій, а представники одного й то­го самого департаменту або заморської території кількісно не можуть перебільшувати десятої частини тих, хто підписався.

Кандидатів у Президенти реєструє Конституційна рада, що виконує функції Центральної виборчої комісії.

 

248

 

Глава 16

 

Основи конституційного права Франції

 

249

 

 

 

Якщо в першому турі виборів жодний кандидат не дістав абсолютної більшості голосів виборців, то через два тижні проводиться другий тур, в якому беруть участь два кандида­ти, що набрали найбільшу кількість голосів. З 1965 р. усі президенти обиралися в другому турі. Результати виборів оголошуються в десятиденний строк Конституційною радою.

Регіональні ради і збори Корсики обираються по департа­ментах на шість років за пропорційною виборчою системою за правилом найбільшої середньої. При розподілі мандатів врахо­вують кандидатів, які дістали не менш як 5% поданих голосів. Регіональні ради кожні вибори поновлюються цілком.

Генеральні ради департаментів обираються за мажори­тарною системою теж на шість років, але кожні три роки по­новлюються на половину. Одномандатними виборчими окру­гами є кантони — території, які історично склалися і які не мають нині ні адміністрації, ні самоврядування. Для обрання кандидата в першому турі потрібна абсолютна більшість по­даних голосів, але не менше чверті загальної кількості за­реєстрованих виборців. У другому турі достатньо відносної більшості голосів за будь-якої кількості виборців, що брали участь у голосуванні.

Муніципальні ради обираються на шість років і кожні ви­бори поновлюються цілком. При цьому використовуються різноманітні виборчі системи. У великих комунах (понад 3,5 тис. жителів) застосовується мажоритарна виборча сис­тема, але за списками партій. Кожна партія, що бере участь у виборах, повинна висунути стільки кандидатур, скільки членів ради обирається, а виборець голосує за той чи інший партійний список.

У невеликих комунах вибори проходять за змішаною ви­борчою системою. У другому турі виборів достатньо віднос­ної більшості.

Список, що набрав абсолютну більшість голосів у першо­му турі або найбільшу кількість голосів у другому турі, одер­жує половину місць у раді, а інші місця розподіляються між усіма списками за пропорційною системою із застосуванням правила найбільшої середньої.

Референдум. Конституційне право Франції передбачає широке застосування національних і місцевих референдумів. Стаття 3 Конституції визначає референдум як один із спосо­бів здійснення народом волевиявлення. Статті 11 і 89 Кон-

 

ституції безпосередньо визначають підстави й умови прове­дення референдумів. Необхідність проведення референдуму випливає також зі змісту ст. 53 Конституції, яка встановлює, що будь-яка зміна статусу тієї або іншої території (обмін, приєднання) не може бути дійсною без згоди заінтересова­ного населення.

Конституційний референдум передбачається, якщо закон про поправки до Конституції прийнято з ініціативи депутатів парламенту. Коли такий закон прийнято з ініціативи Прези­дента, то можливі як референдум, так і затвердження попра­вок конгресом парламенту, тобто на спільному засіданні па­лат парламенту.

Референдум може проводитися Президентом за пропози­цією Уряду або за спільною пропозицією обох палат парла­менту з питань, вичерпний перелік яких установлено ст. 11 Конституції в редакції 1995 року. Зокрема, це організація публічних влад, реформи в економічній і соціальній політиці та публічних службах, які здійснюють цю політику, ратифі­кація міжнародних договорів, що можуть відбитися на фун­кціонуванні державних інститутів.

Місцевий референдум можливий з питань поступки, при­єднання або обміну території держави, а також у разі об'єд­нання комун.

Якщо закон схвалений на референдумі, то він повинен бути промульгований протягом 15 днів після оголошення ре­зультатів референдуму. До такого закону не застосовується відкладальне вето президента.

§ 4. Вищі органи державної влади

Парламент. Законодавча влада належить парламенту, що складається з двох палат: Національних зборів (555 депу­татів від метрополії і 22 від заморських територій) і Сенату (321 член).

Парламент збирається один раз на рік на сесію, що від­кривається в перший робочий день жовтня і закінчується в останній робочий день червня. Кількість днів, протягом яких палати можуть засідати, не повинна перевищувати 120. Мо­жуть проводитися як додаткові засідання, так і надзвичайні сесії, відкриття і закриття яких здійснюється декретом Пре­зидента республіки.

 

250

 

Глава 16

 

Основи конституційного права Франції

 

251

 

 

 

Члени парламенту захищені депутатським індемнітетом, а з 1995 року — обмеженим депутатським імунітетом. Вони мають вільний мандат при жорсткій фракційній партійній дисципліні. Будь-який імперативний мандат недійсний, пра­ва відкликання не існує. Суміщення депутатського мандата з державними посадами заборонено.

Для керівництва роботою кожна палата парламенту створює бюро, до якого крім голови палати входять віце-го-лови, секретарі та квестори. Головою палати обирається представник найбільш значної партійної фракції в палаті. Крім керівництва на засіданнях палати голова має й інші важливі повноваження: голови палат призначають по три члени у Конституційну раду, голова нижньої палати є пред­ставником у Конгресі парламенту при затвердженні попра­вок до Конституції, а голова верхньої палати виконує функ­ції Президента Республіки у разі введення надзвичайного стану. Голова палати за потребою має право викликати в па­лату військові частини.

Голова Національних зборів обирається на весь строк ле­гіслатури (п'ять років при повному поновленні на кожних виборах), а голова Сенату — після кожного часткового по­новлення цієї палати (сенат обирається на дев'ять років і по­новлюється на третину кожні три роки).

У палатах створюються наради голів у складі голови і ві-це-голів, голів постійних комісій, голів парламентських пар­тійних фракцій, одного з міністрів, а в національних зборах ще й генерального доповідача фінансової комісії. На цих на­радах визначається організація обговорення питань порядку денного.

Як і в інших парламентах, у палатах французького пар­ламенту відповідно до ч. 2 ст. 43 Конституції, створюється по шість постійних комісій, що попередньо розглядають за­конопроекти й певною мірою контролюють діяльність Уряду. Кожний парламентар повинен входити до складу будь-якої постійної комісії.

Поряд з постійними комісіями за вимогою Уряду або за рішенням відповідної палати можуть створюватися спеціаль­ні комісії для вивчення якогось конкретного законопроекту. До цих комісій на основі пропорційного представництва вхо­дять 41 член нижньої палати і 24 члени, що обираються верхньою  палатою.  У  разі  необхідності  створюються  на

 

пріоритетних началах погоджувальні комісії і тимчасові спе­ціальні комісії з розслідування і контролю, а також особливі комісії (наприклад, з питань позбавлення парламентської не­доторканності).

У кожній палаті засновується парламентська делегація по справах Європейських співтовариств. Причому така деле­гація в Національних зборах призначається на весь строк ле­гіслатури, а в Сенаті — після кожного часткового його по­новлення.

Залежно від партійної належності парламентарі об'єд­нуються у фракції, іменовані політичними групами. У Націо­нальних зборах політична група повинна нараховувати не менш як 20 членів, а в Сенаті — не менш як 14. Фракції на основі пропорційного представництва формують бюро пала­ти і постійні комісії та визначають їхню політичну лінію. По­запартійний парламентар може або приєднатися до будь-якої політичної групи з обов'язковим підкоренням її дисципліні, або залишитися позафракційним парламентарем, тобто та­ким, "що не записався".

Повноваження парламенту. Французький парламент, як і парламенти інших держав, має законодавчі, контрольні, судові, зовнішньополітичні та інші повноваження.

Здійснюючи законодавчу діяльність, парламент приймає звичайні (прості) органічні та конституційні (що змінюють конституцію) закони. Законодавче регулювання суспільних відносин шляхом прийняття звичайних законів обмежено ст. 34 Конституції, в якій міститься перелік питань про зако­нодавчі повноваження парламенту. Відносини, що виходять за межі цих повноважень, належать до компетенції уряду.

Крім того, повноваження парламенту в цій сфері обме­жуються можливістю Президента проводити референдуми з цих питань, обминувши парламент, та інститутом делегова­ного законодавства, передбаченого ст. 38 Конституції.

Законодавча ініціатива належить прем'єр-міністру і пар­ламентарям.

Президент республіки формально таким правом не воло­діє. Урядові законопроекти подаються в будь-яку палату, а законодавчі пропозиції парламенту — тільки в бюро його па­лати. Потім ці законопроекти передаються в постійну або спеціальну комісію. Подальша процедура складається із зви­чайних етапів — загальної дискусії, постатейного обговорен-

 

252

 

Глава 16

 

Основи конституційного права Франції

 

253

 

 

 

ня, голосування за проектом у цілому. Можливими є четвер­те і п'яте читання, якщо законопроект повертається з іншої палати неприйнятим.

При цьому Уряд вправі припинити розгляд законопроек­ту і затребувати "блокованого голосування" з урахуванням тільки поправок Уряду. Ця процедура дозволяє Уряду в будь-який час припинити дискусію за законопроектом. При цьому допускаються лише п'ятихвилинні виступи по одному парламентарю від фракції для пояснення мотивів голосування.

Законопроект передається в іншу палату не після оста­точного його прийняття, а після кожного читання, що зумов­лює можливість його тривалого руху з палати в палату спо­собом "човника". Це може бути припинено Урядом, який вправі відповідно до ст. 45 Конституції затребувати від пар­ламенту створення паритетної комісії, поправки котрої по­винні бути узгоджені з Урядом. Якщо комісія не зможе роз­робити узгоджений текст законопроекту або її варіант текс­ту не приймається обома палатами парламенту, Уряд може затребувати від Національних зборів прийняття остаточного рішення. Це дає змогу Уряду допускати нескінченне "ходін­ня" законопроекту з палати в палату, якщо його доля для нього байдужа і, навпаки, у випадку заінтересованості пара­лізувати вето верхньої палати і прискорити прийняття зако­ну. Уряд може також заявити про терміновість проекту до закінчення загальної дискусії в палаті, розраховуючи при цьому прийняти закон шляхом звичайної процедури без створення змішаної паритетної комісії.

Істотні особливості має процедура прийняття парламен­том фінансових законопроектів. Проект вноситься в Націо­нальні збори не пізніше третього вівторка жовтня поперед­нього року. Протягом 40 днів збори повинні провести перше читання законопроекту. Сенат зобов'язаний прийняти рі­шення в 20-денний строк після передачі йому проекту. Якщо збори не приймають проект у першому читанні, то Уряд пе­редає первинний проект у Сенат, який може врахувати по­правки, внесені Зборами і схвалені Урядом. У цьому разі Се­нат повинен визначитися за законопроектом в 15-денний строк. Якщо парламент у 70-денний строк не прийме проект фінансового закону, то він може бути введений у дію ордо­нансом Президента. Така жорстка процедура прийняття проектів фінансових законів розцінюється як позитивне яви-

 

ще в силу їх особливої важливості для держави, хоча, з ін­шого боку, це деякою мірою обмежує можливості впливу парламенту на їхній зміст.

Після прийняття парламентом закон передається Прези­денту для промульгації. Підготовку закону до промульгації здійснює генеральний Секретар уряду. Він збирає підписи міністрів, забезпечує закон необхідними додатками. Протя­гом 15 днів Президент може застосувати слабке вето, тобто зажадати нового розгляду закону в парламенті, що може бу­ти переборено простою більшістю.

Президент до підписання звичайного закону може напра­вити його для висновку в Конституційну раду, органічні ж закони направляються туди в обов'язковому порядку. До під­писання закону Президентом звернутися в Конституційну раду можуть депутати і сенатори (не менш як 60 членів кож­ної палати).

Особливості проходження проектів і пропозицій органіч­них законів визначені ст. 46 Конституції. За цими законами обговорення і голосування в палаті мають бути завершені протягом 15 днів. Якщо між палатами виникнуть розбіжнос­ті, то застосовується розглянута вище процедура (ст. 45 Конституції). Проте в останньому читанні Національні збори приймають закон абсолютною більшістю голосів своїх депу­татів. При цьому, якщо органічний закон стосується Сенату, то без згоди останнього він не може бути прийнятий. Усі ор­ганічні закони до їх промульгації перевіряються Конституцій­ною радою.

Парламент може делегувати свої законодавчі повнова­ження Уряду за умови тимчасового характеру такого делегу­вання і наявності в Уряді програми здійснення цих повнова­жень. Уряд за делегованими повноваженнями видає ордо-нанси, які повинні бути внесені на розгляд парламенту до закінчення строку, визначеного в делегуючому законі. В ін­шому разі вони втрачають юридичну силу і стають недійсни­ми. Якщо парламент до закінчення строку делегування не затвердить проект закону про ратифікацію ордонанса, то ос­танній розглядається як декрет Уряду з правом оскарження в Державну раду — вищий орган адміністративної юстиції.

Французький парламент активно використовує багато ві­домих світовій парламентській практиці форм контролю за діяльністю Уряду. Водночас така поширена форма парла-

 

254

 

Глава 16

 

Основи конституційного права Франції

 

255

 

 

 

ментського контролю, як інтерпеляція, хоча і передбачена ст. 156 Регламенту Національних зборів, проте, у зв'язку з тим, що її процедура збігається з процедурою резолюції осу­дження, практично не застосовується.

Для здійснення контролю використовуються питання до міністрів на пленарному засіданні, створюються різні слідчі та контрольні комісії. З контрольними повноваженнями пов'язане право подачі в парламент петицій, тобто звернень, що направляються парламенту або через голову палати, або через свого парламентаря.

Важливу роль у здійсненні парламентського контролю ві­діграє заснований 1973 року парламентський посередник, призначений Урядом. Громадяни не можуть звертатися без­посередньо до посередника, а направляють заяви через своїх депутатів і сенаторів. Для поновлення порушених прав гро­мадян посередник не має ніяких власних повноважень. Згід­но з законом про посередника 1973 і 1976 років, останній дає рекомендації, необхідні для вирішення даної справи, і пропозиції про поліпшення діяльності відповідного органу.

За результатами парламентського контролю санкції до Уряду може застосовувати тільки нижня палата. Вона може змусити Уряд піти у відставку в результаті винесення резо­люції осудження або відмови в довірі. У разі відмови в довірі Уряд не може розпустити нижню палату, а верхня взагалі не підлягає розпуску. Право розпустити нижню палату має Президент.

Група депутатів (не менш як 1/10 чисельності парла­менту) може внести резолюцію осудження, що голосується не раніше як через 48 годин після її внесення. Резолюція приймається абсолютною більшістю голосів від загальної чи­сельності нижньої палати. Це означає, що всі, хто утримався від голосування, та відсутні депутати автоматично вва­жаються такими, що голосували проти.

При відхиленні резолюції осудження її авторам забороня­ється її повторне внесення протягом тієї ж звичайної або надзвичайної сесії. Проте, якщо резолюція осудження внесе­на у відповідь на постановку питання про довіру, то ця забо­рона не діє.

Зовнішньополітичні повноваження парламенту зводяться до оголошення війни, стану облоги та ратифікації міжнарод­них, договорів. До судових повноважень парламенту нале-

 

жить створення ним особливих судів для розгляду справ ви­щих посадових осіб — Високої палати правосудця і Суду правосуддя республіки — й оголошення амністії. Висока па­лата правосуддя формується для здійснення правосуддя сто­совно Президента республіки за державну зраду, а Суд пра­восуддя республіки — для розгляду справ членів уряду з приводу злочинів або деліктів, вчинених ними при виконанні своїх функцій. Інституту імпічменту у Франції не існує.

Президент. Президенту Республіки належить централь­не місце в системі державних органів П'ятої республіки. Ра­зом з Урядом він утворює центральну виконавчу владу. Від­повідно до ст. 5 Конституції, він стежить за додержанням Конституції, забезпечує своїм арбітражем нормальне функ­ціонування державних інститутів, спадкоємність держави, вживає заходів щодо забезпечення її територіальної ціліснос­ті, забезпечує дотримання міжнародних угод і договорів.

Президент Республіки обирається шляхом загального, прямого, рівного і таємного голосування. Строк повнова­жень Президента — п'ять років. Обмежень для переобрання не існує. Кандидат у Президенти повинен задовольняти всі вимоги, що ставляться до осіб, які обираються в Парламент. Через те, що у Франції немає інституту Віце-президента, у випадку дострокової вакансії посади Президента його обов'язки тимчасово виконує Представник Сенату, а якщо він теж не в змозі виконувати ці обов'язки, їх виконує Уряд.

Нові вибори проводяться не раніш як через 20 і не пізніш як через 35 днів після відкриття вакансії. За весь час існу­вання П'ятої республіки двічі мали місце випадки достроко­вої вакансії посади Президента і проведення дострокових ви­борів: у 1969 р. у зв'язку з відставкою Президента де Голля і у 1974 р. у зв'язку зі смертю Президента Жоржа Помпіду.

Відповідно до ч. 11 ст. 7 період, коли Президент відсут­ній або не може здійснювати свої функції, не допускається ні голосування довіри Уряду, ні перегляд Конституції.

Повноваження виконуючого обов'язки дещо обмежують­ся. Зокрема, він не може проводити референдум і розпусти­ти Національні збори.

Президент Республіки має широкі повноваження. Згідно зі ст. 19 Конституції існує дві основні групи повноважень:

1) ті, що здійснюються Президентом самостійно, тобто в дискреційному порядку (особисті повноваження);

 

256

 

Глава 16

 

Основи конституційного права Франції

 

257

 

 

 

2) ті, що потребують для свого здійснення контрасигна-тури Прем'єр-міністра (іноді також окремих міністрів, відпо­відальних за виконання даного акта Президента).

До першої групи особистих повноважень Президента на­лежать:

Право розпуску Національних зборів (з цього питання Президент повинен проконсультуватися з головами палат Парламенту і Прем'єр-міністром, хоча ці консультації його ні до чого не зобов'язують). Це право Президента обмежене трьома умовами: а) не може бути здійснений розпуск протя­гом року після попереднього розпуску; б) під час дії надзви­чайного стану; в) виконуючим обов'язки Президента.

Право призначати Прем'єр-міністра і за його поданням інших членів Уряду; а також відкликати їх. Призначення Уряду Президентом потребує наступного схвалення урядо­вої програми нижньою палатою парламенту, а це означає, що при призначенні Прем'єр-міністра Президентові дово­диться враховувати позицію партійної більшості Національ­них зборів.

Право за пропозицією Уряду під час сесії парламенту або за спільною пропозицією обох палат передавати на рефе­рендум будь-який законопроект з питань організації публіч­ної влади, економічних або соціальних реформ і публічних служб, що сприяють їм або дозволяють ратифікацію міжна­родного договору, який не суперечить Конституції, впливає на функціонування державних інститутів.

Право звертатися з посланнями до палат на їх розділь­них засіданнях.

Право за своїм розсудом головувати в Раді міністрів. Ніяке засідання Уряду у формі Ради міністрів неможливо за відсутності Президента, крім випадку, коли він безпосеред­ньо уповноважив іншу посадову особу здійснювати голосу­вання на конкретному засіданні й у зв'язку з конкретним по­рядком денним.

Право вводити в країні надзвичайний стан. До введен­ня надзвичайного стану Президент повинен провести такі самі консультації, як і при розпуску Національних зборів.

Право звернення в Конституційну раду із запитами і призначення однієї третини його членів.

Президент — глава Збройних сил, він головує у ви­щих радах і комітетах Національної оборони. У разі потреби

 

Прем'єр-міністр може заміщати Президента як голова на за­сіданнях рад і комітетів Національної оборони.

9. Право помилування.

До повноважень Президента, що потребують контрасиг-натури прем'єр-міністра або окремих членів Уряду, нале­жать: скликання парламенту на надзвичайну сесію; підпи­сання декретів і ордонансів, прийнятих Радою міністрів; при­значення вищих цивільних і посадових осіб та їх усунення; ратифікація окремих міжнародних договорів; призначення дипломатичних представників; участь у розгляді законопро­ектом уряду.

Президенту належить право законодавчої ініціативи з пи­тань, що стосуються конституційних переглядів, передачі за­конопроектів на референдум, а також право відкладального вето на закони, прийняті парламентом, або право звернення в Конституційну раду на предмет відповідності закону Кон­ституції.

Президент має широку регламентарну владу, що пов'яза­но з визначеною у ст. 34 Конституції важливою особливістю конституційного режиму П'ятої республіки, яка полягає в обмеженні сфери застосування закону. У зв'язку з тим, що парламент вправі регулювати своїми законами тільки ті сус­пільні відносини, які визначені Конституцією, все інше регу­люється актами виконавчої влади. Цим обумовлено те, що акти, які підписуються Президентом, не розглядаються як звичайні підзаконні акти, прийняті на основі й у виконання закону. Тому ордонанси і декрети, що підписуються Прези­дентом, є самостійними нормативно-правовими актами, які виконують у регулюванні окремих суспільних відносин таку саму роль, що і закон.

Визнання Конституційною радою законодавчого акта як такого, що не відповідає вимогам ст. 34 Конституції, надає право регламентарній владі змінювати і замінювати цей за­кон власними нормативними актами.

У Конституції визначені важливі повноваження Прези­дента щодо зовнішніх відносин, оборони і безпеки. Він пред­ставляє країну в міжнародних відносинах; акредитує надзви­чайних послів і посланників в іноземних державах, а надзви­чайні посли та посланники цих держав акредитуються при ньому; веде переговори про укладення міжнародних догово­рів і ратифікує їх, крім тих, для ратифікації яких потрібний

 

9   2—363

 

258

 

Глава 16

 

Основи конституційного права Франції

 

259

 

 

 

закон, а для територіальних питань — ще й згода заінтере­сованого населення.

Особливо важливе значення має не передбачене Консти­туцією право Президента вводити в дію стратегічні ядерні сили, що надане йому 1964 року звичайним декретом Уряду.

У сфері судової влади повноваження Президента істотно розширені порівняно з Четвертою республікою. Крім тради­ційного для глави держави права помилування Президент став активно впливати на склад і діяльність Вищої ради ма­гістратури, входячи до складу обох її відділень і головуючи в ній. Це повноваження ефективно сприяє Президенту у вико­нанні важливої функції гаранта незалежності судової влади.

На практиці Президент має більші повноваження, ніж ті, що належать йому за буквою Основного закону. Так, він приймає рішення, якими втручається в компетенцію Уряду, коли в парламенті є "одноколірна" з Президентом більшість, тобто коли Президент і парламентська більшість належать до однієї політичної партії.

Президент республіки за Конституцією політичне не є відповідальний. Він може бути засуджений лише за держав­ну зраду, склад якої офіційно не визначений. Обвинувачення може бути пред'явлене йому тільки обома палатами парла­менту, що повинні прийняти ідентичне рішення відкритим голосуванням і абсолютною більшістю голосів своїх членів. Судить Президента в цьому разі Високий суд правосуддя, члени якого, відповідно до ч. 2 ст. 67 Конституції, обирають­ся в рівній кількості Національними зборами і Сенатом зі свого складу після кожного повного або часткового понов­лення палат. Високий суд правосуддя складається з 24 суд­дів і 12 заступників.

У випадку віддання парламентом Президента під суд слідча комісія, яка щорічно призначається Бюро Касаційного суду в складі п'ятьох постійних членів і двох заступників, проводить розслідування. Після цього Високий суд правосуд­дя схвалює таємним голосуванням і абсолютною більшістю голосів рішення про винність Президента, його співучасни­ків і пособників, про міру покарання, якщо винність буде встановлена. Ці рішення оскарженню не підлягають. На практиці Високий суд правосуддя ще не розглядав подібних справ.

 

Офіційна резиденція Президента — Єлисейський палац. Президенту допомагає в його діяльності особистий апарат, що сягає кількох сотень чоловік. Апарат Президента скла­дають: кабінет, генеральний секретаріат, військовий комітет, чиновник для особливих доручень. Усі співробітники Єли­сейського палацу призначаються та звільняються Президен­том за його власним розсудом.

Уряд. Уряд — колегіальний орган, що здійснює поряд або разом з Президентом Республіки виконавчу владу. У Конституції розділ про уряд розміщено одразу після розді­лу про Президента і перед розділом про парламент, що вже саме по собі свідчить про те значення, яке надавали цьому інституту автори Конституції.

Уряд Франції має своєрідну структуру. Він виступає у формі Ради міністрів, що об'єднує усіх його членів під голо­вуванням Президента. Засідання у разі відсутності Прези­дента іменуються Радою кабінету. Як уже зазначалося, Прем'єр-міністр може головувати в Раді міністрів тільки за спеціальним повноваженням Президента і за визначеним по­рядком денним.

У Конституції вказуються питання, які підлягають обов'язковому розгляду в Раді міністрів. Усі найважливіші проекти регламентарних нормативних актів, проекти зако­нів, рішення про постановку питання про довіру, про прове­дення референдуму, призначення на вищі державні посади та деякі інші підлягають обговоренню в Раді міністрів. Інші повноваження здійснюються на засіданнях Ради кабінету під головуванням Прем'єр-міністра.

Формування Уряду належить до компетенції Президента. Зокрема, Президент добирає кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра і призначає його. Останній добирає мініст­рів і представляє Президенту, який призначає їх. Хоча при­значення Прем'єр-міністра є особистим правом Президента, проте при цьому він змушений враховувати розставляння політичних сил у Національних зборах, довіру яких повинен мати Уряд.

Новий Уряд за Конституцією не зобов'язаний подавати свою програму і склад на затвердження нижньої палати пар­ламенту. Проте Уряд за власним розсудом просить Націо­нальні збори про схвалення урядової програми або заяви з питань загальної політики.

 

9*

 

260

 

Глава 16

 

Основи конституційного права Франції

 

261

 

 

 

Уряд несе колективну відповідальність перед Національ­ними зборами. Групою депутатів Національних зборів (не менше десятої частини загальної кількості) може бути по­ставлена на голосування резолюція осудження. Голосування за резолюцією осудження проводиться не раніш як через 48 годин після її надходження в Бюро Національних зборів. Для її прийняття необхідна абсолютна більшість голосів депу­татів.

У випадку відмови в довірі або прийняття резолюції осу­дження Прем'єр-міністр повинен вручити Президентові Рес­публіки заяву про відставку Уряду. Остаточне рішення приймає Президент, який може прийняти відставку Уряду і призначити нового Прем'єр-міністра або прийняти рішення про достроковий розпуск Національних зборів і призначення нових виборів.

Конституція заснувала інститут несумісності посади чле­на Уряду з володінням парламентського мандата, з якоюсь посадою професійного представництва загальнонаціонально­го характеру, а також з будь-якою державною службою або професійною діяльністю. Водночас законодавством не забо­роняється сполучати членство в уряді з мандатом комуналь­ного радника, з посадою мера і навіть голови генеральної та регіональної ради.

Повноваження Уряду здійснюються або разом з Прези­дентом Республіки, або кабінетом, або одноособово Прем'єр-міністром. Конституція підкреслює особливу роль Прем'єр-міністра. Згідно зі ст. 21 Конституції, він керує діяльністю Уряду, відповідає за національну оборону, забезпечує вико­нання законів, здійснює регламентарні повноваження і при­значає на цивільні та військові посади. Окремі свої повнова­ження він може делегувати міністрам.

Прем'єр-міністру належить право законодавчої ініціати­ви. Для визначення відповідності прийнятого парламентом законопроекту Конституції він має право звертатися до Кон­ституційної ради. За пропозицією Прем'єр-міністра склика­ються надзвичайні сесії парламенту, проводяться закриті за­сідання палат у формі секретного комітету і можуть подо­вжуватися строки чергових сесій парламенту.

Велике значення має також і те, що деякі важливі пов­новаження Президента Республіки здійснюються за пропо­зицією або після консультацій з Прем'єр-міністром.

 

Прем'єр-міністру у здійсненні його функцій допомагає ге­неральний секретар Уряду, а також власні служби — кабі­нет Прем'єр-міністра, генеральні секретаріати планування, оборони та ін. Кожний міністр має свій кабінет (а в департа­ментах засновуються служби міністрів).

§ 5. Регіональне і місцеве управління та самоврядування

Система місцевих органів у Франції грунтується відповід­но до адміністративно-територіального поділу, який у 1980-ті роки був радикально реформований за допомогою прийняття законів про децентралізацію.

Складовими частинами адміністративно-територіальної структури Франції є (знизу вверх): комуна, кантон, округ, департамент і регіон. При цьому кантон і округ не мають ви­борних органів управління та самоврядування, а є територія­ми, в межах яких діють деякі спеціальні адміністративні ор­гани. Округами управляє супрефект, який призначається зверху. Кантони являють собою історико-географічні одиниці та використовуються як виборчі округи для виборів до ради департаментів, а іноді у них створюються судові органи — трибунали малої інстанції. Крім них існують такі спеціальні округи, як: військові, судові, шкільні та ін., межа яких не завжди збігається з межами адміністративно-територіальних одиниць.

Територіальними самоврядними колективами Франції, що мають виборні органи самоврядування, є регіони, депар­таменти та комуни.

Традиційно основною одиницею адміністративно-терито­ріального поділу Франції є департамент. З 1965 р. на терито­рії метрополії їх нараховується 96, включаючи Париж.

Для вирішення сучасних економічних і соціальних проб­лем департамент виявився неефективною малопотужною одиницею, що зумовило прийняття 2 березня 1982 року За­кону про децентралізацію, згідно з яким метрополія була по­ділена на 22 регіони (області), що охоплюють кілька депар­таментів (від 3 до 5). Регіон став основною територіальною одиницею, у рамках якої здійснюються найважливіші еконо­мічні і соціальні програми розвитку. Регіони мають власний бюджет, розробляють власні плани економічного та соціаль-

 

 

262

Глава 16

ного розвитку, а також облаштованості території і розвитку інфраструктури.

Головним представницьким органом регіону є регіональ­на рада, члени якої обираються шляхом загальних і прямих виборів у пропорційній виборчій системі. Вибори проводять­ся по департаментах. Кількість представників, що обирають­ся від департаментів, пропорційна кількості населення, але в будь-якому випадку не може бути менша за три.

Функції органу виконавчої влади здійснює голова регіо­нальної ради, який очолює регіональну адміністрацію.

Представником центральної влади в регіоні є регіональ­ний комісар республіки (стара назва префекта, уживана й тут). Префектом (регіональним комісаром республіки) регіо­ну є префект найбільш значного департаменту регіону. Він представляє державу, уряд і окремих його членів, інформує їх про події на підвідомчій території, керує діяльністю місце­вих державних служб. У порядку адміністративного нагляду за самоврядуванням префект одержує всі акти органів само­врядування протягом 15 днів після їх прийняття і може ос­каржити їх по мотивах незаконності в адміністративний суд.

Усе це свідчить про великий вплив регіонального пре­фекта на вирішення всіх місцевих справ.

У департаментах обирається генеральна (департамент­ська) рада терміном на шість років, що поновлюється на по­ловину кожні три роки. Члени генеральної ради, іменовані радниками, обираються шляхом загального, прямого і таєм­ного голосування. Застосовується мажоритарна система ви­борів у два тури. Виборчим округом на виборах є кантон (звідси й сама назва цих виборів — "кантональні"). На чолі генеральної ради і департаментської адміністрації стоїть го­лова, який обирається його радою. До ведення генеральної ради віднесене прийняття бюджету і контролю за його вико­нанням, організація департаментських служб, керування майном департаменту. Департамент покликаний координу­вати діяльність органів самоврядування комун і розподіляти фінансові субсидії між комунами.

Так само як у регіоні, в департаменті, як і раніше, збері­гається посада представника уряду в особі префекта. Він ке­рує роботою всіх місцевих посадових осіб, відділень, управ­лінь і агентств, що представляють центральний Уряд. На префекта департаменту покладено здіснення контролю за за-

 

Основи конституційного права Франції       263

конністю дій і рішень виборчих органів і посадових осіб де­партаменту.

Проте після проведення реформи місцевого самовряду­вання виконавчим органом департаменту є не префект, а го­лова генеральної ради.

Низовою адміністративно-територіальною одиницею є ко­муна (община) — найстарший самоврядний колектив, що володіє порівняно широкими повноваженнями. Великі міста мають статус общин, але з іще ширшими повноваженнями. Усього комун нараховується близько 37 тисяч. їх населення коливається від 100 чоловік у селі до 1 млн і більше в містах.

Представницьким органом комун є муніципальні ради, чисельність радників в яких коливається від 9 до 69 залежно від кількості населення комун. Особливий статус мають най­більші міста Франції. (Наприклад, у Парижі 163 члени ради, у Марселі — 101 радник, у Ліоні — 73.)

Муніципальні радники обираються шляхом загального прямого і таємного голосування. Правом участі в місцевих виборах володіють також постійно проживаючі іноземці та громадяни Європейської Спілки. Термін повноважень муні­ципальних рад — шість років. У комунах з населенням до 3,5 тис. чоловік використовується мажоритарна система ви­борів у два тури в сполученні з принципом пропорційного представництва.

Муніципальна рада приймає бюджет, встановлює місцеві податки, розпоряджається майном комуни, призначає служ­бовців, приймає програми розвитку, займається ринком, міс­цевими дорогами і вирішує багато інших питань місцевого значення.

Якщо буде встановлено, що муніципальна рада не спро­можна управляти комуною, то декретом Президента, прий­нятим на засіданні Ради міністрів, вона може бути достроко­во розпущена. Проте цей декрет може бути оскаржений в адміністративний суд.

Муніципальна рада таємним голосуванням обирає на шість років мера і його заступників. Мер є представником муніципальної ради і водночас очолює комунальну адмініст­рацію. Оскільки в комунах немає представників центральної влади, мер за своєю посадою вважається представником дер­жавної влади в комуні.

 

264

 

Глава 16

 

Основи конституційного права Франції

 

265

 

 

 

Значна самостійність комун і відсутність посадових осіб, призначуваних урядом, певною мірою врівноважується жорстким адміністративним контролем з боку уряду через префектів регіонів, і департаментів, які мають право припи­няти виконання незаконних рішень муніципальних рад.

Отже, вся система місцевого й регіонального управління грунтується на сполученні управління і самоврядування. При цьому управління здійснюють призначувані урядом чи­новники, а самоврядування представлене представницькими установами, що обираються населенням.

Характеризуючи адміністративно-територіальний устрій і місцеве управління та самоврядування Франції слід також зазначити, що ряд колишніх французьких колоній зберіг дер­жавно-правові зв'язки з метрополією, отримавши статус за­морських департаментів і територій.

Заморські департаменти мають найбільш тісний право­вий зв'язок із Францією. Це один з видів територіальних ко­лективів Франції зі статусом регіонів, пристосованих до міс­цевих умов. Усі чотири заморські департаменти зі специфіч­ним расовим складом (переважає темношкіре населення) те­риторіальне віддалені від Франції. Це: Гваделупа, Мартиніка (великі острови у Карибському морі), Гвіана (невеличка те­риторія на Південноамериканському континенті, північніше Бразилії); Реюньйон (острів у південній частині Індійського океану поблизу Мадагаскару). Усі вони мають статус зви­чайних французьких регіонів і департаментів.

Заморські території (їх також чотири) не є частиною мет­рополії за океаном і мають найбільший ступінь юридичної са­мостійності. Вони мають дуже велику автономію і ще більш віддалені від Франції ("за двома океанами"). Це: Французька Полінезія (велика кількість дрібних островів у південній час­тині Тихого океану), Нова Каледонія (великий острів у Тихо­му океані, населений канаками — індіанцями), острови Уол-ліс і Футуна (також у Тихому океані), Арктичні землі.

Заморські території мають різноманітний правовий ста­тус, але загальним для них є те, що вони управляються ви­борними органами на основі своїх статусів (статутів).

До складу Франції входять дві заморські території з особ­ливим статусом: острів Майота (у південній частині Індій­ського океану), острови Сен-Пьєр і Мікелон (у північної Ат­лантиці, поблизу Канади). Ці дві території повільно еволю-

 

ціонують убік перетворення в майбутньому на незалежні держави.

Нарешті, особливий статус політичної автономії має ве­ликий острів у Середземному морі — Корсика. Це єдина ав­тономія у складі континентальної Франції, що є невід'ємною частиною метрополії. Вона не є заморським департаментом або заморською територією.

Корсика обирає свій парламент — Збори з обмеженою компетенцією. Виконавчу владу здійснює голова, що оби­рається Зборами. У цілому Корсика має більше прав, ніж звичайний континентальний департамент, і не менше від за­морської території.

На закінчення слід додати, що адміністративно-територі­альний поділ Франції відрізняється ускладненою структу­рою, а місцеве самоврядування характеризується тенденцією подальшої централізації, підвищенням ролі і значення тери­торіальних самоврядних колективів.

§ 6. Судова влада

Правосуддя у Франції здійснюється чотирма гілками су­дової влади:

1) суспільні суди, в яких розгляд дрібних суперечок здій­снюється непрофесійними суддями — медіаторами (посеред­никами), що призначаються місцевими радами; 2) ієрархічна система судів загальної юрисдикції, які розглядають карні та цивільні справи. Це трибунали малої інстанції, що розгля­дають незначні кримінальні та цивільні справи (є в департа­ментах); трибунали великої інстанції, що розглядають карні та цивільні справи середньої складності; апеляційні суди; су­ди присяжних (асизи) при розгляді кримінальних правопору­шень, за які передбачене покарання понад п'ять років по­збавлення волі. До їхнього складу входять три фахових судді та 9 присяжних засідателів; касаційний суд, що очолює всю систему судів загальної юрисдикції; 3) різноманітні спеціаль­ні суди (по справах неповнолітніх, військовослужбовців, з кримінальних справ, а також комерційні й трудові); 4) ієрар­хічна система адміністративних судів, яку складають регіо­нальні адміністративні суди (низова ланка), адміністративні апеляційні суди та державна рада (вища ланка).

 

266

 

Глава 16

 

 

 

Крім цих судів у Франції існує два спеціальних органи, що не увійшли до судової системи, вони створені для суду над вищими чиновниками: 1) Суд правосуддя республіки — судить міністрів; 2) Високий суд правосуддя — розглядає об­винувачення проти президента.

Наявність такої складної судової системи зумовлює мож­ливість суперечок про компетенцію та підсудність. Для доз­волу цих суперечок створений Трибунал по конфліктах. Він складається з восьми членів: по три обираються Касаційним судом і Державною радою. Ці шість членів обирають із чис­ла своїх колег у відповідному органі ще двох членів Трибу­налу і двох їхніх заступників. Перевибори проводяться кож­ні три роки. Головою Трибуналу за посадою є міністр юсти­ції, але фактично Трибуналом керує віце-голова, який при­значається міністром юстиції.