§ 1. Место публичных образований в системе субъектов гражданского права (п. 301-307)

301. Норма п. 1 ст. 124 ГК, установив, что "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа105 , а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на

равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами", довольно четко противопоставила публичные образования не только лицам физическим (что вполне естественно и очевидно), но и лицам юридическим. Тем самым было подчеркнуто, что юридические лица - это одно, а публичные образования - совсем другое, хотя бы те и другие пользовались одним и тем же правовым режимом. Таким образом, современное законодательство продолжает традицию, сформировавшуюся еще в советское время - традицию рассмотрения публичных образований как особых субъектов гражданского права.

302. Такой взгляд в советское время действительно имел под собой надежную опору в том месте, которое занимали публичные (государственные) образования в системе общественных отношений. Государственные образования - это носители публичной власти. Классическим юридическим лицам такое свойство, разумеется, не присуще. Пользуясь данным своим свойством государственные образования вносили существенные коррективы в содержание имущественных отношений с их участием, что вело к соответственной трансформации юридической формы этих отношений, а в ряде случаев вовсе и не нуждались в их признании субъектами гражданских правоотношений. Так, например, используя возможность принимать, отменять и изменять нормы гражданского законодательства государственные образования могли во всякое время повлиять на содержание всех гражданских правоотношений того или иного типа, в том числе и со своим участием; используя возможность принимать, отменять и изменять административные акты, государственные образования могли влиять на конкретные субъективные гражданские права и обязанности третьих лиц без согласия последних; пользуясь свойством судебного иммунитета государство могло поставить себя вне сферы гражданско-правовой ответственности и т. д.

303. Вместе с тем, как уже отмечалось, п. 1 ст. 124 ГК устанавливает, что публичные образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах сучастниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В гражданских отношениях публичные образования не имеют права проявлять свои публично-властные свойства. Эффекты публичной власти в гражданских правоотношениях как бы нейтрализуются: сама публичная власть сохраняется и продолжает принадлежать публичным образованиям, но на частные права повлиять никак не может. Из этого правила предусмотрены два исключения, два вида гражданских правоотношений, в которых публичные образования вправе пользоваться публичной властью: (1) ч. 3 ст. 55 Конституции РФич. 2п. 2 ст. 1 ГК установлено, что "Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства"; (2) в соответствии с ч. 4 п. 1 ст. 2 ГК "Правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом" (а имея в виду содержание ч. 2 п. 2 ст. 7 данную норму нужно скорректировать, дополнив указанием: "или международным договором").

304. Публичные образования создаются для достижения строго определенных целей, поэтому их участие в гражданских правоотношениях обусловлено достижением этих целей и является следствием объективной необходимости. Отсюда логично вытекает, что публичные образования должны иметь специализированную гражданскую правоспособность, а значит, их участие в гражданском обороте должно подчиняться нормам о юридических лицах, являющихся некоммерческими организациями. И хотя последнего уточнения в законодательстве не имеется, смысл нормы п. 2 ст. 124 ГК -о том, что к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов - именно таков.

305. Разумеется, к публичным образованиям не могут быть применены многие нормы, регламентирующие правовое положение юридических лиц, как-то: нормы о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, их учредительных документах, отношениях с учредителями, государственной регистрации и др. Это соображение не должно, однако, считаться аргументом в пользу концепции публичных образований как особого рода субъектов гражданских правоотношений. Существует и ряд юридических лиц, к которым применимы далеко не все общие нормы об их создании, реорганизации и ликвидации. Не ко всем юридическим лицам применяются положения об учредительном договоре, не каждое из них может быть учреждено одним лицом, не всякие юридические лица являются субъектами права преобразования, для ряда юридических лиц установлены специальные основания, а то и порядок ликвидации и т. п. Что же касается государственной регистрации, то здесь ситуация такова: муниципальные образования, равно как и их уставы (учредительные документы - ?) вполне могут подлежать государственной регистрации, а в государственной регистрации таких публичных образований, которые сами относятся к числу государственных - Российской Федерации и ее субъектов - просто не существует необходимости. Факт их существования является общеизвестным, ибо зафиксирован в Конституции Российской Федерации, принятой, как известно, всенародным голосованием, а регистрация "самих себя" является никому не нужной формальностью. В специальной регистрации иностранных государств также нет необходимости; ее заменой служит акт международного признания государства.

306. В состав гражданской правоспособности публичных образований входят такие элементы, которые юридическим и физическим лицам просто не присущи. Так, например, государственные образования вправе быть собственниками любых вещей, в том числе изъятых из оборота и ограниченных в обороте, причем без соблюдения каких-либо условий; могут заниматься любой деятельностью без соблюдения требований о лицензировании, могут приобретать имущество в собственность по специфическим основаниям (принудительное отчуждение, изъятие, национализация, реквизиция и конфискация). Имущество публичных образований переходит в частную собственность по особым правилам, образующим институт приватизации; именно публичные образования (и никто другой) вправе создавать унитарные предприятия и т. п. Но все перечисленные и другие аналогичные им элементы представляют собой то самое "иное", которое вытекает либо из закона, либо из особенностей данных субъектов, о чем говорит п. 2 ст. 124 ГК.

307. Гражданские права и обязанности от имени публичных образований осуществляют (исполняют) органы государственной власти либо соответствующие органы местного самоуправления в пределах своей компетенции. По специальному поручению от имени указанных субъектов могут выступать также граждане и юридические лица в случае и в порядке, предусмотренных законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 125 ГК).