§ 2. Внутренняя структура и организация работы парламента в зарубежных странах СНГ

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 

Внутренняя структура и организация работы парламента в странах СНГ определяется их конституциями и регламентами. Это, в частности, ст. 88 Конституции Азербайджанской Республики; глава 4 Конституции Кыргызстана — "Жогорку Кенеш"; ст. 59, 60 Конституции Казахстана; часть 1 "Организация и деятельность" глава 14 — "Парламент" Конституции Молдовы и др. Это Регламент Халк Маслахаты Туркменистана от 14 декабря 1992 г.; Регламент Парламента Молдовы от 31 марта 1994 г.; Регламент Верховной Рады Украины от 27 июля 1994 г.; Регламент Национального Собрания Республики Армения от 15 ноября 1995 г.; Регламент Парламента Казахстана от 20 мая 1996 г. и др.

Регламент — это нормативный акт, устанавливающий процедуру деятельности верховного представительного учреждения, способы осуществления им своих конституционных полномочий. Разработка регламентов становится закономерностью развития представительной системы зарубежных стран СНГ.

Каждая из стран Содружества в отдельности и все вместе накопили богатый опыт нормативного регулирования процедуры деятельности верховных представительных учреждений, который аккумулирует в себе демократические парламентские традиции, обычаи, а также отражает специфические условия развития отдельных стран, их творческий подход к проблемам государственного строительства.

Этот процесс при его общей одинаковой направленности имеет свою специфику. Принятие регламентов в странах Содружества предусматривается конституциями либо непосредственно вытекает из их содержания.

Нормы регламента наряду с конституционными предписаниями оформляют отношения, возникающие в сфере деятельности верховного представительного учреждения. В регламентах детализируются некоторые нормы материально-процессуального характера, содержащиеся в конституциях и других нормативных правовых актах, а также имеются оригинальные нормы.

В регламенте получают отражение и развитие различные юридические и организационно-технические правила, сложившиеся в процессе многолетней практики законодательных органов. Организационно-технические предписания регламента не устанавливают каких-либо правоотношений. Они определяют процессуальную форму действий участников государственно-правового отношения. Таковы, например, предписания регламентов о порядке ведения протоколов сессий, о способе подсчета голосов по законопроектам, о равноправном употреблении языков и письменности в процессе прений и делопроизводства, о порядке внесения депутатских запросов и др.

Нередко в нормах регламента обретают государственно-правовое закрепление обычаи, сложившиеся в практике работы верховного органа государственной власти, например, правило об открытии первой сессии вновь избранного верховного представительного учреждения старейшим по возрасту депутатом.

Принятие регламента, как правило, оформляется постановлением или законом верховного представительного органа государственной власти. Большинство регламентов зарубежных стран СНГ рассчитаны на многократное применение и длительный период действия.

Несмотря на некоторую разницу в парламентской процедуре зарубежных стран СНГ, в регламентах верховных представительных учреждений этих стран преобладают общие черты. Предметом регулирования нормами регламентов являются вопросы процедурного характера, касающиеся порядка организации и деятельности как самого законодательного органа, так и его внутренних подразделений; взаимоотношения верховного представительного учреждения с высшими коллегиальными и единоличными органами государственной власти, с правительством, центральными органами управления, верховными судебными, прокурорскими и другими органами государства.

Регламентом определяются порядок формирования внутренних руководящих органов парламента, постоянных парламентских комитетов (комиссий), депутатских фракций; процедура проведения парламентских заседаний, включения вопросов в повестку дня, очередность их рассмотрения; прохождения законопроектов; рассмотрения поправок; порядок предоставления слова депутатам, время выступлений, проведения дебатов; способы голосования; согласительные процедуры; кворум принятия решений.

Путем принятия регламента порядок деятельности верховного законодательного органа облекается в своеобразную процессуальную форму.

Наличие регламентов зарубежных парламентов в странах Содружества следует рассматривать как одно из средств упорядочения и стабилизации демократического порядка деятельности этих органов, как дополнительную гарантию демократии.

В зарубежных странах Содружества используется модель однопалатного и двухпалатного парламента. Поиск оптимальной модели организации парламента приводит к изменению его структуры. Так Беларусь, Казахстан, Кыргызстан приняли модель двухпалатной структуры парламента.

Парламент Беларуси — Национальное Собрание — состоит из двух палат: Палаты представителей и Сената.

Палата представителей избирается численностью в 110 депутатов на основе всеобщего, равного, свободного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Она олицетворяет идею народного суверенитета. Сенат — верхняя палата Парламента — выражает интересы административно-территориальных образований. В Сенат входят по девять сенаторов от каждой области и города Минска. Из этих девяти по шесть сенаторов от каждой области и города Минска избираются на основе косвенных выборов тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска. Одна треть сенаторов назначается Президентом Республики Беларусь. Экс-президенты являются сенаторами пожизненно, если они не откажутся от этого права.

Депутатом Палаты представителей Национального Собрания Беларуси может быть избран гражданин Республики, достигший 21 года; сенатором — 30 лет и проживающий на территории соответствующей области, города Минска не менее пяти лет. Депутаты Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь осуществляют свои полномочия на профессиональной основе, если иное не предусмотрено Конституцией. Депутат Палаты представителей может быть одновременно членом Правительства (такая практика имела место в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва).

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом обеих палат Парламента. Депутат Палаты представителей не может быть одновременно депутатом местного Совета; сенатор — членом Правительства. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей, сенатора с занятием должности Президента либо судьи.

В Парламенте Казахстана две палаты: Сенат и Мажилис. Обе действуют на постоянной основе.

Мажилис состоит из 67 депутатов, избираемых по одномандатным территориальным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления Республики и примерно с равной численностью избирателей. Депутаты Мажилиса избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Очередные выборы депутатов Мажилиса проводятся не позднее чем за два месяца до окончания срока полномочий действующего созыва Парламента.

Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан. Формирование Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права. Депутаты Сената избираются на совместном заседании депутатов всех представительных органов государственной власти соответственно области, города республиканского значения и столицы Республики. Семь депутатов Сената назначаются Президентом Республики на срок полномочий Парламента, т.е. на четыре года. Вводится периодическая ротация 50% Сената — половина депутатов Сената переизбирается каждые два года (ст. 51 Конституции). При этом очередные выборы проводятся не позднее чем за два месяца до окончания срока полномочий сенаторов.

Внеочередные выборы депутатов Парламента проводятся в течение двух месяцев с момента досрочного прекращения полномочий депутатов Парламента.

Двухпалатную структуру имеет также Жогорку Кенеш — Парламент Кыргызстана. Его нижняя палата — Законодательное собрание — избирается в составе 35 депутатов. Эта Палата представляет интересы всего населения Республики и работает на постоянной профессиональной основе. Верхняя Палата Жогорку Кенеша — Собрание народных представителей — избирается на основе представительства территориальных интересов в составе 70 депутатов и работает сессионно.

Предполагается учреждение двухпалатной структуры Парламента Грузии. После создания на всей территории Грузии надлежащих условий и формирования органов местного самоуправления Парламент Грузии будет состоять из двух палат — Совета Республики и Сената. Совет Республики будет сформирован из членов, избранных по пропорциональной системе выборов; Сенат — из членов, избранных в Абхазии, Аджарии, административно-территориальных единицах Грузии, а также из назначенных Президентом Грузии пяти сенаторов. Состав, полномочия и порядок выборов палат определяются (органическим) законом (ст. 4 Конституции Грузии).

Во всех зарубежных странах Содружества, где принята двухпалатная структура парламента, палаты заседают раздельно. Совместные заседания палат проводятся:

1) для заслушивания ежегодных посланий и заявлений президента республики;

2) при принесении присяги президентом и судьями конституционного суда республики;

3) для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств;

4) в иных случаях, предусмотренных регламентами палат парламента (ст. 55 Конституции Кыргызстана).

Круг вопросов, рассматриваемых на совместных заседаниях палат парламента, существенно расширен в Казахстане. Парламент Казахстана на совместном заседании палат:

1) по предложению Президента вносит изменения и дополнения в Конституцию, принимает конституционные законы, вносит в них изменения и дополнения;

2) утверждает республиканский бюджет, вносит в него изменения и дополнения; заслушивает отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета;

3) проводит повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента, в месячный срок со дня направления возражения. Несоблюдение этого срока означает принятие возражений Президента. Если Парламент большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат подтвердит ранее принятое решение, Президент в течение семи дней подписывает закон. Если возражения Президента не преодолены, закон считается не принятым или принятым в редакции, предложенной Президентом;

4) двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года;

5) дает согласие на назначение Президентом Премьер-министра, Председателя Национального банка Республики;

6) заслушивает доклад Премьер-министра о Программе Правительства, одобряет или отклоняет ее. Повторное отклонение Программы может быть осуществлено большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат и означает выражение вотума недоверия Правительству. Отсутствие такого большинства означает одобрение Программы Правительства;

7) большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат, по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламента либо в случаях, установленных Конституцией, выражает вотум недоверия Правительству;

8) решает вопросы войны и мира;

9) принимает по предложению Президента решение об использовании Вооруженных Сил Республики для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности;

10) проявляет инициативу о назначении республиканского референдума;

11) заслушивает ежегодные послания Конституционного Совета о состоянии законности в Республике;

12) образует совместные комиссии Палат, избирает и освобождает от должности их председателей, заслушивает отчеты о деятельности комиссий;

13) осуществляет иные полномочия, возложенные на парламент Конституцией (ст. 53 Конституции Казахстана).

В связи с тем, что парламенты в зарубежных странах Содружества становятся постоянно действующими органами законодательной власти, значительное место в их структуре начинают занимать внутренние руководящие органы (коллегиальные и единоначальные), парламентские комитеты (комиссии) — постоянные и временные, депутатские фракции и группы, секретариат.

Внутренние руководящие органы организуют работу парламента и его палат в межсессионный период, руководят их деятельностью.

Внутренними коллегиальными органами являются Президиум Меджлиса Туркменистана, Бюро Парламента Грузии. В состав внутреннего коллегиального руководящего органа входят, как правило, Председатель парламента (спикер), его заместитель (заместители), председатели парламентских комитетов (комиссий) и руководители депутатских фракций.

Заседание внутреннего руководящего коллегиального органа ведет его Председатель или заместитель Председателя парламента (заместитель спикера).

В структуре внутренних руководящих органов Парламента Грузии, например, отражается ее государственное устройство. В Бюро Парламента Грузии входят председатели высших органов государственной власти Абхазской и Аджарской автономных республик, если они избраны депутатами Парламента. В противном случае заместители Председателя Парламента Грузии избираются Парламентом на основании предложений депутатов от автономных республик и из их состава.

Совсем иной статус имеет Президиум Меджлиса Туркменистана, который является одновременно внутренними коллегиальным органом Меджлиса и постоянно действующим органом государственной власти, подотчетным Меджлису во всей своей деятельности. В пределах, установленных Конституцией и законами Туркменистана, Президиум Меджлиса осуществляет функции высшего законодательного органа власти в период между сессиями Меджлиса.

Президиум Меджлиса избирается закрытым голосованием из числа депутатов Меджлиса в составе Председателя Меджлиса, его заместителей, председателей парламентских комитетов и комиссий (ст. 73 Конституции Туркменистана).

Членами Президиума Меджлиса Туркменистана могут быть избраны только депутаты парламента. Члены Правительства и других подотчетных Меджлису органов не могут быть членами Президиума Меджлиса. Президиум организует работу Меджлиса, рассматривает вопросы, отнесенные к его ведению Конституцией и законами страны.

В остальных государствах СНГ формирование высшего коллегиального органа государственной власти, действующего в межсессионный период, не предусмотрено (так же, как и в России).

К числу внутренних руководящих органов парламента в зарубежных странах Содружества следует отнести единоличного организатора его деятельности — Председателя парламента (спикера). Он избирается из числа депутатов тайным голосованием.

Председатель парламента (спикер), как правило, решает организационные вопросы:

— разрабатывает проект повестки дня заседания и предлагает его депутатам на утверждение;

— осуществляет общее руководство подготовкой вопросов к заседанию;

— открывает и ведет заседания парламента, ведает его внутренним распорядком;

— обеспечивает порядок в зале заседаний;

— подписывает постановления, обращения, декларации, принятые парламентом, обеспечивает их официальное опубликование;

— направляет принятые парламентом законы для подписания и обнародования президенту республики;

— организует проведение парламентских слушаний;

— представляет парламенту кандидатуры для избрания на должности первого заместителя и заместителей председателя парламента (спикера);

— решает вопрос о распределении обязанностей между заместителями председателя;

— координирует деятельность парламентских комитетов (комиссий);

— представляет парламент во взаимоотношениях с органами государственной власти — президентом, правительством, конституционным судом, органами исполнительной власти, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств;

— руководит работой секретариата и аппарата парламента;

— информирует депутатов о действиях, осуществляемых в период между заседаниями парламента;

— приводит к присяге президента республики, судей конституционного суда.

Председатель парламента может быть освобожден от занимаемой должности:

а) по личному заявлению;

б) по требованию парламентского комитета (комиссии);

в) по требованию группы депутатов.

В парламентах с двухпалатной структурой каждая из палат возглавляется председателем. Так, в Казахстане председатели Сената и Мажилиса избираются тайным голосованием из числа депутатов палат, свободно владеющих государственным языком Республики, большинством голосов депутатов палат. Кандидатуру на должность Председателя Сената выдвигает Президент Казахстана, Председателя Мажилиса — депутаты палаты.

В Кыргызстане для организационного руководства заседаниями палат Жогорку Кенеша из числа их депутатов тайным голосованием избираются Торага (председатели) парат и их заместители (ст. 60 Конституции Республики). Они подотчетны и могут быть освобождены от должности по решению соответствующей палаты Жогорку Кенеша, принятому большинством не менее двух третей от общего числа депутатов.

Председатель палаты обеспечивает организацию ее работы: готовит заседания палаты, координирует деятельность палат, а также их комитетов, комиссий; организует проведение всенародных обсуждений законопроектов и других важных вопросов государственной жизни; публикует тексты нормативных актов, принятых палатой парламента.

Председатели палат могут быть отозваны от должности, а также подать в отставку, если за это проголосовало большинство депутатов палаты.

Председатели палат парламента:

1) созывают очередные и внеочередные заседания палат, председательствуют на них;

2) осуществляют общее руководство подготовкой вопросов, вносимых на рассмотрение палат;

3) представляют палатам кандидатуры к избранию на должность заместителей председателей палат;

4) обеспечивают соблюдение регламента в деятельности палат;

5) руководят деятельностью координационных органов палат;

6) подписывают акты, издаваемые палатами.

По вопросам своей компетенции председатели палат издают распоряжения.

Совершенно иной статус имеет Председатель Жокарты Кенеса (парламента) Каракалпакстана. Он одновременно является единоличным внутренним руководящим органом парламента и высшим должностным лицом Республики. В качестве спикера Председатель Жокарты Кенеса Каракалпакстана обеспечивает организационно-техническое руководство работой парламента, а как высшее должностное лицо — взаимодействие всех ветвей власти; представляет парламенту доклады о положении дел в Республике; организует проведение в жизнь законов; представляет парламенту кандидатуры на должность Председателя Совета Министров, Председателя и членов Комитета конституционного надзора и Хозяйственного суда Республики; организует всенародные обсуждения законопроектов; осуществляет другие государственно-властные полномочия.

Внутренними структурными подразделениями парламента являются депутатские комитеты (комиссии). Парламентские комитеты (комиссии) являются постоянно действующими депутатскими органами. В их компетенцию входят следующие вопросы:

— ведение законопроектных работ, разработка и предварительное рассмотрение законопроектов, подготовка по ним заключения;

— организация парламентских слушаний;

— реализация положений Конституции и законов, контроль за проведением в жизнь принятых парламентом законов и постановлений;

— участие в организационной деятельности парламента. В случае необходимости парламент может создавать следственные, ревизионные и иные временные комиссии.

Количество комитетов и постоянных комиссий в парламентах зарубежных стран СНГ различное. Например, в Парламенте Молдовы 16 постоянных комиссий:

1. Мандатная и по депутатской этике.

2. По вопросам права.

3. Аграрная и но вопросам социального развития.

4. По вопросам экологии.

5. По здравоохранению и социальному обеспечению.

6. По науке и образованию.

7. По международным связям.

8. По вопросам местного самоуправления и местного хозяйства.

9. По вопросам гласности и средств массовой информации.

10. Бюджетная.

11. По национальным вопросам.

12. По вопросам борьбы с преступностью.

13. По вопросам культуры и религии.

14. По проблемам женщин, охране семьи, материнства и детства.

15. По проблемам молодежи.

16. По государственной безопасности и по военным вопросам. В Национальном Собрании Армении создается шесть постоянных комиссий. Это, в частности:

1. По внешним сношениям (сфера ее деятельности — международные договоры, международные отношения, межпарламентские связи).

2. По вопросам науки, образования, культуры и молодежи (сфера ее деятельности — наука, образование, культура, религия, связи с диаспорой, печать, радио, телевидение, издательское дело, информация, молодежь, спорт).

3. По обороне, национальной безопасности и внутренним делам (сфера ее деятельности — оборона, безопасность, внутренние дела, военно-промышленный комплекс, военные учебные заведения, воинская служба, полиция).

4. По социальным вопросам, здравоохранения и охраны природы (сфера ее деятельности — социальное обеспечение, здравоохранение, труд, зарплата, семья, жилищное строительство и др.).

5. По государственно-правовым вопросам (сфера ее деятельности — права и свободы человека и гражданина, конституционные изменения, государственные органы, общественные объединения, государственная служба, правосудие, судоустройство, прокуратура, адвокатура и нотариальная служба, гражданское, уголовное и административное законодательство, региональное управление, местное самоуправление. Регламент Национального Собрания, избирательная система).

6. По финансово-кредитным, бюджетным и экономическим вопросам (сфера ее деятельности — бюджет, налоги, пошлины, платежи, деньги и денежное обращение, внутренние и иностранные инвестиции, Центральный банк, другие банки и финансово-кредитные учреждения, сельское хозяйство, промышленность, градостроительство, энергетика, транспорт, другие отрасли производственной инфраструктуры, торговля и услуги, региональное развитие, государственное регулирование экономики, приватизация, рыночная инфраструктура, предпринимательская деятельность, внешнеэкономические связи, международные договоры финансового и экономического характера).

Временные комиссии создаются для представления парламенту (палатам) заключений, справок по определенным событиям и фактам.

Численный состав комитетов (комиссий) утверждается парламентом.

Депутат может быть членом не более одного комитета (комиссии). Комитет (комиссия) по основным направления своей деятельности может образовывать подкомитеты (подкомиссии).

Комитеты (комиссии) имеют право вносить предложения по повестке дня заседаний парламента. Заседания комитетов (комиссий) проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. В заседаниях комитета (комиссии) могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты, не входящие в состав комитета (комиссии).

Согласно Регламенту парламента на заседании комитета (комиссии) вправе присутствовать председатель президиума, представитель президента, правительства, а также с согласия председателя комитета (комиссии) представители иных заинтересованных государственных и общественных органов и организаций.

Комитет (комиссия) для подготовки рассматриваемых вопросов и организации парламентских слушаний может создавать рабочие группы с привлечением депутатов, представителей министерств и ведомств, других государственных и общественных органов и организаций, научных учреждений, а также специалистов и ученых.

Комитеты (комиссии) вправе привлекать к своей работе специалистов различного профиля в качестве консультантов, а также назначать независимую экспертизу законопроектов.

Комитеты (комиссии) вправе проводить совместные заседания.

Парламентские комитеты (комиссии) осуществляют свою деятельность на принципах свободы обсуждения, гласности. На их заседания могут приглашаться представители средств массовой информации.

Комитеты (комиссии) парламента вправе запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных, общественных и иных органов, организаций и должностных лиц. Государственные и общественные органы, организации и должностные лица обязаны представить комитетам (комиссиям) требуемые материалы и документы.

Элементом внутренней структуры парламента являются депутатские объединения — депутатские фракции и депутатские группы. Депутатские фракции образуются по принципу партийной принадлежности.

Они формируются на основе избирательных объединений, прошедших па выборах в парламент. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Порядок создания и деятельность фракций и депутатских групп определяется Регламентом парламента и специальными актами, например Закон Республики Грузия "О парламентской фракции" от 2 июня 1994 г. Фракции и депутатские группы обладают равными правами.

Численность фракций и депутатских групп в разных странах различна. Так, в Парламенте Грузии число членов фракции не должно быть менее 10.

Правовые основы организации деятельности парламента в зарубежных странах СНГ урегулированы конституцией и регламентами.

Парламенты в странах СНГ становятся постоянно работающими органами. Основная форма их деятельности — сессия, которая складывается из пленарных заседаний парламента, заседаний палат, постоянных комиссий. Сессия продолжается в течение всего срока полномочий парламента. Предусмотрено проведение очередных и чрезвычайных, открытых и закрытых заседаний парламента, количество и периодичность которых устанавливается Регламентом или самим парламентом.

Так, согласно Регламенту Национального Собрания Республики Армения от 15 ноября 1995 г. очередные сессии Национального Собрания созываются дважды в год: со второго понедельника сентября до второй среды декабря и с первого понедельника февраля до второй среды июня и проводятся посредством созываемых раз в две недели трехдневных заседаний. Очередные сессии парламента не созываются в дни национальных праздников и памяти, если по закону они объявлены нерабочими.

Заседания парламентов в странах СНГ, как правило, являются открытыми. Закрытые заседания возможны в случаях, предусмотренных регламентами.

Закрытое заседание может быть созвано по постановлению парламента на основании предложения президента, премьер-министра, парламентских комитетов (комиссий), депутатского объединения, группы депутатов или депутата. На закрытом заседании парламента, кроме депутатов, имеют право присутствовать президент республики, уполномоченный им представитель, премьер-министр, член правительства, судьи конституционного суда, генеральный прокурор, председатель контрольной палаты, а также лица, приглашенные председателем парламента.

На открытом заседании парламента могут также присутствовать руководители структурных подразделений аппарата парламента, советники и помощники председателя парламента и его заместителей, эксперты парламентских комитетов (комиссий), аккредитованные в парламенте журналисты, обслуживающий заседание технический персонал, а также лица, приглашенные председателем парламента и парламентскими комитетами (комиссиями).

В парламентах со сложной внутренней структурой предусмотрено проведение раздельных и совместных заседаний.

Заседание однопалатного парламента созываются его председателем, заместителем председателя либо внутренним коллегиальным руководящим органом — президиумом. Палаты созываются на заседание также по требованию уполномоченных субъектов: определенного числа депутатов, президента, правительства.

На заседаниях парламента право внеочередного выступления имеют президент республики, председатель парламента (палаты), премьер-министр. Их выступления не ограничиваются регламентом.