§ 3. Правовое регулирование порядка формирования Федерального Собрания
Наличие в составе Федерального Собрания двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации, фор-
100
мируемых по неодинаковым правилам, обусловливает необходимость рассмотрения порядка выборов каждой из палат.
Государственная Дума избирается с учетом того, что она состоит из 450 депутатов, причем одна ее половина (225 депутатов) избирается на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам, а вторая половина - на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу.
Поскольку избирательное законодательство впервые ввело новые понятия, их следует разъяснить.
Мажоритарная система - это такая система подведения итогов выборов, при которой избранным является кандидат в депутаты, получивший наибольшее число голосов по сравнению с другими кандидатами в избирательном округе при условии, что в выборах приняло участие не менее 25 процентов избирателей.
Система пропорционального представительства, устанавливающая пропорцию между числом поданных за избирательное объединение (политическую партию, общественное движение и т.п.) голосов избирателей и полученных им депутатских мандатов (мест в парламенте Российской Федерации).
Одномандатный избирательный округ - это территория, на которой проживает определенное число избирателей, имеющих право избрать одного депутата в Государственную Думу (по принципу: один округ - один депутат).
Федеральный избирательный округ, включающий в себя всю территорию Российской Федерации, где избирательные объединения выдвигают своих представителей кандидатами в депутаты и добиваются их избрания в парламент России.
Процесс выборов депутатов Государственной Думы, как и Президента Российской Федерации, довольно сложен и его также можно условно разделить на ряд последовательных стадий.
Первая стадия связана с назначением выборов депутатов Государственной Думы. Выборы депутатов Государственной Думы назначаются Президентом Россий-
ской Федерации на первое воскресенье после истечения срока полномочий Государственной Думы предыдущего состава. Срок со дня назначения выборов до дня выборов должен быть не менее четырех месяцев.
Важную роль в организации выборов депутатов Государственной Думы играет Центральная избирательная комиссия. Она сформирована в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" и действует на постоянной основе в течение четырех лет.
К числу основных полномочий Центральной избирательной комиссии относятся: образование избирательных округов по выборам в Государственную Думу; руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы; регистрация списков кандидатов в состав Государственной Думы, выдвинутых избирательными объединениями по федеральному избирательному округу; осуществление контроля за законностью проведения выборов депутатов в Государственную Думу; установление лиц, избранных депутатами Государственной Думы по федеральному избирательному округу, и выдача им удостоверения об избрании; определение результатов голосования в целом по Российской Федерации и публикация их в печати.
Вторая стадия - образование одномандатных избирательных округов и формирование окружных избирательных комиссий. Центральная избирательная комиссия определяет территорию избирательных округов, исходя из общей численности избирателей и необходимости образовать 225 округов. При этом решение Центральной избирательной комиссии должно отвечать следующим требованиям: наличие не менее одного избирательного округа на территории субъекта Федерации (например, края, области, автономного округа); равенство избирательных округов по числу избирателей в пределах одного субъекта Российской Федерации с допускаемым взаимным отклонением до 10 процентов;
территориальное единство: не допускается создание избирательного округа, состоящего из неграничащих между собой территорий. Схема избирательных округов ут-
ю<
верждается федеральным законом» который должен быть обнародован не позднее чем за 110 дней до выборов.
Окружные избирательные комиссии образуются в каждом одномандатном избирательном округе по выборам депутатов в Государственную Думу. Они формируются законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за 92 дня до проведения выборов. В Состав окружных: избирательных комиссий входят председатель и 8 - 14 членов. При этом половина членов избирательной комиссии назначается главами исполнительной власти субъектов Федерации, а другая половина - .соответствующими органами представительной власти. Кандидат на пост председателя окружной избирательной комиссии должен иметь, как правило, высшее юридическое образование. Каждое избирательное объединение, зарегистрировавшее свой список кандидатов в депутаты по федеральному избирательному округу, вправе назначить по одному члену окружной избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Такой же возможностью обладает и каждый кандидат в депутаты по соответствующему одномандатному избирательному округу.
Окружные избирательные комиссии осуществляют следующие основные полномочия: руководят работой участковых избирательных комиссий; регистрируют кандидатов в депутаты и их доверенных лиц, выдают им удостоверения установленного образца, устанавливают результаты выборов по округу и передают их в Центральную избирательную комиссию.
Если в субъекте Российской Федерации образован только один одномандатный избирательный округ, окружная избирательная комиссия может не создаваться. В этом случае Центральная избирательная комиссия вправе возложить ее полномочия на избирательную комиссию данного субъекта Российской Федерации. Новый избирательный закон предусматривает возможность образования территориальных (городских, районных)- избирательных комиссий для координации работы по организации выборов на территории соответственно города или района.
Третья стадия - образование избирательных участков и формирование участковых избирательных комиссий.
Избирательный участок - это часть избирательного округа, территория, на которой проживает до 3000 избирателей. Существование избирательных участков прямо связано с реализацией принципа всеобщего избирательного права. Если бы избирательный округ не делился на избирательные участки, то при проведении выборов в Государственную Думу жители густонаселенных местностей (в первую очередь, крупных городов) вряд ли смогли осуществить голосование в течение отведенного -по закону времени, жителям малонаселенных районов для реализации своего избирательного права пришлось бы преодолевать значительные расстояния до места нахождения окружной избирательной комиссии (напомним: на территории одномандатного округа по выборам депутатов в Государственную Думу проживает около 400 тысяч избирателей).
Избирательные участки образуются не позднее чем за 45 дней до дня выборов решениями глав администраций районов, городов, районов в городах. При этом учитываются границы районов, городов, районов в городах с целью создания максимальных удобств для избирателей. Границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов. Список избирательных участков с указанием адресов участковых избирательных комиссий и приложением графической схемы публикуется главой администрации в местной печати в течение трех дней и в виде плакатов в течение десяти дней после принятия решения.
Избирательными участками для граждан Российской Федерации, имеющих постоянное место жительства за пределами России, являются консульские округа на территории страны проживания, а при отсутствии на ее территории консульских учреждений Российской Федерации - консульские округа на территории сопредельной или близко расположенной страны. Избирательный участок, расположенный за пределами России, Центральная избирательная комиссия включает в состав избирательного округа по выборам в .Государственную Думу, население которого меньше средней нормы представительства. Число добавленных таким образом избирателей в избирательном округе не должно превышать 10 процентов общего их числа.
Всю работу по организации и проведению выборов на территории избирательных участков осуществляют участковые избирательные комиссии. Они формируются выборными органами местного самоуправления не позднее чем за 44 дня до выборов в количестве пяти -десяти членов. При определении кандидатур в состав участковой избирательной комиссии выборный орган местного самоуправления учитывает предложения Общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, учебы или жительства.
Каждое избирательное объединение, зарегистрировавшее свой список по федеральному избирательному округу, и каждый кандидат в депутаты по соответствующему одномандатному округу вправе назначить одного члена участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Кроме этого, в дни голосования избирательные объединения и кандидаты в депутаты вправе направить в соответствующую участковую избирательную комиссию по одному наблюдателю от каждого объединения или кандидата. Указанные наблюдатели имеют право присутствовать до окончания подсчета голосов в участковой избирательной комиссии.
Участковые избирательные комиссии решают весьма ответственные задачи: составляют на основе данных, предоставляемых местной администрацией, списки избирателей; проводят ознакомление с ними избирателей, принимают и рассматривают заявления об ошибках и неточностях в списках избирателей и решают вопросы о внесении в них соответствующих изменений; оповещают население о дне выборов и месте голосования; организуют голосование в день выборов; производят подсчет голосов, определяют результаты голосования на участках и обеспечивают передачу документации, связанной' с проведением выборов в соответствующие окружные и Центральную избирательные комиссии.
Четвертая стадия - составление списков избирателей. Как уже отмечалось, списки избирателей составляют участковые избирательные комиссии не позднее 30
дней до дня выборов. В список избирателей включается каждый гражданин, Обладающий активным избирательным правом и имеющий постоянное место жительства на территорий соответствующего избирательного участка. Список избирателей составляется в алфавитном порядке с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц) и адреса избирателя. Возможен и иной порядок составления списков избирателей: по населенным пунктам, улицам, домам, на основе адресов избирателей. Избиратели, поселившиеся на территории избирательного участка позже чем за 30 дней до выборов, включаются участковой избирательной комиссией в дополнительный список избирателей на основании документов, подтверждающих их местожительство. Списки избирателей, имеющих постоянное Местожительство за пределами России, составляются консульскими учреждениями Российской Федераций, действующими на территории соответствующих стран. Если в этих странах нет консульских учреждений Российской Федерации, избиратели могут обратиться в консульское учреждение России на территории сопредельной или близко расположенной страны с просьбой о включении их в список избирателей. Порядок обжалования ошибочных записей в списках избирателей тот же, что и при выборах Президента Российской Федераций.
Пятая стадия - выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты Государственной Думы - является важнейшей стадией избирательного процесса. Поскольку выборы в Государственную Думу проводятся и по одномандатным округам, и по федеральному избирательному округу, законодательство устанавливает неодинаковый порядок выдвижения Кандидатов.
Кандидаты в депутаты Государственной Думы в одномандатном избирательном о.круге могут выдвигаться непосредственно избирателями, а также избирательными объединениями (политическими партиями, политическими движениями) федерального уровня, устав которых зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации, или блоками таких общественных объединений, создаваемыми на период проведения выборов. При этом должно соблюдаться правило: и группа изби-
i»i
рателей, и избирательные объединения вправе выдвигать не более одного кандидата в каждом округе.
Для выдвижения кандидата требуется, чтобы в его поддержку были собраны подписи не менее одного процента общего числа избирателей округа. Для сбора подписей группа избирателей или избирательные объединения изготавливают подписные листы с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, рода занятий и постоянного места жительства кандидата и распространяют их среди избирателей.
Избиратель, дающий согласие на выдвижение указанного в подписном листе кандидата, ставит свою подпись и вписывает в лист фамилию, имя и отчество, дату рождения, адрес, серию и номер удостоверения личности гражданина Российской Федерации или паспорта. Подписной лист удостоверяется лицом, собиравшим подписи, с указанием фамилии, имени, отчества этого лица, адреса, серии и номера его удостоверения личности или паспорта и лицом, за выдвижение кандидатуры которого собраны подписи.
Регистрация кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатному избирательному округу проводится в следующем порядке. Инициаторы выдвижения кандидатов или сам кандидат вносит подписные листы и заявление кандидата о выдвижении своей кандидатуры по данному избирательному округу на регистрацию в окружную избирательную комиссию не позднее 55 дней до выборов. Окружная избирательная комиссия проверяет соответствие выдвижения кандидата требованиям закона и в течение пяти дней регистрирует его, публикует данные о нем в федеральных печатных изданиях и выдает ему удостоверение о регистрации либо отказывает в регистрации. Данные о зарегистрированных кандидатах в течение суток после регистрации сообщаются также центральным и местным средствам массовой информации.
Если в период после завершения регистрации кандидатов и до дня выборов в одномандатном округе останется менее двух кандидатов, выборы в этом избирательном округе откладываются решением соответствующей окружной'избирательной комиссии на 100 дней для дополнительного выдвижения кандидатов.
iaz
Иные правила установлены для выдвижения кандидатов по федеральному избирательному округу. Здесь кандидаты могут выдвигаться только избирательными объединениями в виде федерального списка. При этом число кандидатов в федеральном списке не может превышать 270 человек. В федеральном списке кандидатов указывается фамилия, имя, отчество, дата рождения, род занятий и постоянное место жительства каждого кандидата.
Для регистрации федерального списка кандидатов требуется, чтобы в его поддержку были собраны подписи не менее 200 тысяч избирателей, причем из этих 200 тысяч подписей не более 7 процентов должны приходиться на один субъект Российской Федерации. Подписные листы содержат данные только о первых трех кандидатах. До начала сбора подписей указанный список кандидатов должен быть представлен в Центральную избирательную комиссию, которая фиксирует и заверяет именной состав списка кандидатов в депутаты. Порядок сбора подписей такой же, как и для регистрации кандидатов по одномандатному избирательному округу.
Заполненные подписные листы вместе с заявлениями кандидатов о согласии баллотироваться по данному списку вносятся уполномоченными представителями избирательного объединения на регистрацию в Центральную избирательную комиссию не позднее 55 дней до дня выборов. Эта комиссия проверяет соответствие представленного списка требованиям закона и в течение десяти дней регистрирует список кандидатов либо отказывает в его регистрации. Если в указанный срок не будет зарегистрирован ни один федеральный список кандидатов либо будет зарегистрирован лишь один такой список, решением Центральной избирательной комиссии выборы по федеральному округу откладываются на 60 дней для дополнительного выдвижения списков кандидатов.
Кандидат в депутаты со дня регистрации и до дня выборов обладает определенным статусом. Он не может быть привлечен к уголовной ответственности или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемого в судебном порядке, без согласия Генерального
прокурора Российской Федерации. В течение указанного срока кандидату в депутаты должен быть предоставлен (по его желанию) неоплачиваемый отпуск, а денежное содержание ему выплачивается соответствующей избирательной комиссией в размере, не превышающем 10-кратный размер минимальной заработной платы в. месяц из бюджетных средств, предназначенных для проведения выборов.
Кандидат в депутаты Государственной Думы, баллотирующийся в одномандатном избирательном округе, может иметь до десяти доверенных лиц, регистрируемых той же избирательной комиссией, которая зарегистрировала кандидата. Избирательное объединение, зарегистрировавшее федеральный список кандидатов, может назначить до 500 доверенных лиц, которые регистрируются Центральной избирательной комиссией. Доверенные лица получают от соответствующей избирательной комиссии удостоверения и ведут агитационную и иную деятельность, способствующую избранию депутатов.
Кандидат в депутаты не может быть призван на воинскую службу до дня опубликования итогов выборов включительно.
Правила проведения предвыборной агитации за или против кандидатов в депутаты аналогичны тем, что действуют в период выборов главы Российского государства. Существует одна особенность проведения предвыборной агитации через средства массовой информации: сверх пределов бесплатного предоставления теле- и радиоэфира каждый кандидат в депутаты, равно как и каждое избирательное объединение, могут получить за плату время вещания для проведения агитации. Порядок и условия ведения такой работы подробно регламентируются "Положением об информационных гарантиях предвыборной агитации", утвержденным Президентом России. Для разрешения наиболее сложных споров по вопросам ведения агитации через средства массовой информации указом Президента России на период избирательной кампании создается Третейский информационный суд.
Избирательное законодательство точно определяет условия выпуска агитационных печатных материалов.
73ак.235
±У±
Их (в виде плакатов, листовок и т.п.) вправе беспрепятственно выпускать политические партии и иные общественные объединения, участвующие в выборах, а также кандидаты в депутаты. Предвыборные агитационные материалы не могут содержать призывов к насильственному изменению конституционного строя и к нарушению целостности Российской Федерации, разжигать социальную, расовую, национальную и религиозную рознь. При распространении такого рода материалов окружные избирательные комиссии принимают меры к пресечению этой деятельности и вправе обратиться в органы внутренних дел для прекращения противоправной агитационной деятельности и наказания виновных.
Заключительная стадия избирательной кампании -голосование и определение результатов выборов. Для проведения голосования участковыми избирательными комиссиями оборудуются помещения с учетом реализации принципа тайного голосования.
При выборах депутатов Государственной Думы каждый избиратель получает два избирательных бюллетеня различной формы: один - для голосования по одномандатному избирательному округу и другой - для голосования по федеральному избирательному округу. Первый содержит в алфавитном порядке фамилии, имена и отчества всех зарегистрированных кандидатов и их данные. Справа против данных о каждом кандидате помещается пустой квадрат; В конце списка помещается строка "Против всех кандидатов" с расположенным слева от него пустым квадратом. Избирательный бюллетень" для голосевания по федеральному избирательному округу содержит в алфавитном порядке названия избирательных объединений. Под каждым названием такого объединения помещаются фамилии, имена и отчества первых трех кандидатов из выдвинутого им федерального списка кандидатов. Справа от каждого избирательного объединения также помещается пустой квадрат, а в конце списка избирательных объединений помещается строка "Против всех списков" с расположенным справа от него пустым квадратом.
Голосование проводится в день выборов с 8 до 22 часов по местному времени. В 8 часов утра в день выборов председатель каждой участковой избирательной комиссии объявляет о начале голосования и предъявляет членам комиссии и присутствующим избирателям и наблюдателям пустые избирательные ящики, которые вслед за этим опечатываются.
Избиратель, прибывший для голосования, при получении избирательных бюллетеней проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта или заменяющего его документа и расписывается. Избирательные бюллетени заполняются в кабине (комнате) для тайного голосования. В каждом избирательном бюллетене избиратель ставит любой знак в квадрате против фамилии кандидата (или названия того избирательного объединения), за которого он голосует, либо в квадрате, расположенном напротив строки "Против всех кандидатов" (или "Против всех списков"). Заполненные бюллетени избиратель опускает в избирательный ящик.
По истечении времени голосования председатель участковой избирательной комиссий" объявляет голосование оконченным. Перед началом подсчета голосов определяются недействительные бюллетени, то есть те, которые не соответствуют утвержденному образцу, либо те, из которых нельзя установить волеизъявление избирателя, в частности, такие, в которых любой знак проставлен более чем в одном квадрате либо не проставлен ни в одном из них. Затем подсчитываются действительные голоса, поданные за кандидатов в депутаты по каждому избирательному округу, по которым проводилось голосование на данном избирательном участке, а также голоса, поданные за каждый федеральный список. Результаты подсчета отражаются в протоколах, составляемых участковой избирательной комиссией и направляемых соответственно: по выборам в одномандатном избирательном округе - в окружную избирательную комиссию, а по выборам в федеральном избирательном округе - в Центральную избирательную комиссию.
Указанные избирательные комиссии определяют результаты выборов путем суммирования данных, содержащихся в протоколах участковых комиссий. При этом окружная избирательная комиссия признает избранным по одномандатному избирательному округу
7*
того кандидата, который получил наибольшее число действительных голосов, а при равном количестве голосов - кандидата, зарегистрированного раньше. Выборы по данному избирательному округу признаются несостоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25 процентов числа зарегистрированных избирателей.
Иные правила действуют в отношении определения результатов в федеральном избирательном округе. Прежде всего, из распределения депутатских мандатов исключаются избирательные объединения, федеральные списки которых получили менее 5 процентов действительных голосов. Каждое избирательное объединение, за список кандидатов которого подано более 5 процентов действительных голосов, получает число д епутатских мандатов, пропорциональное числу поданных за его список кандидатов. Избирательным законодательством определена следующая методика распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов: а) сумма голосов, поданных за федеральные списки избирательных объединений, допущенные к распределению мандатов, делится на 225 (число депутатских мандатов). Полученный результат есть первое избирательное 'частное; б) число голосов, полученных каждым федеральным списком кандидатов, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное; в) если после этих действий остаются нераспределенные мандаты, производится их вторичное распределение. Нераспределенные мандаты передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть (остаток) числа, полученного в результате деления. При равенстве дробных частей преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей. При равенстве чисел голосов избирателей преимущество отдается федеральному списку кандидатов, зарегистрированному раньше.
Все указанные действия проводятся Центральной избирательной комиссией. Кроме того, к обязанностям этой комиссии относится установление общих итогов выборов в Государственную Думу и опубликование их в срок не позднее месяца со дня проведения выборов.
Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания устанавливается в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.96) федеральным законом. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1996 года определил, что в эту палату Российского парламента входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности. В случае, если законодательный (представительный) орган какого-либо субъекта Российской Федерации состоит из двух палат, его представитель в Совете Федерации определяется совместным решением обеих палат.