Розділ 18 СИСТЕМА ЗАКОНОДАВСТВА. НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АКТИ І ЇХ СИСТЕМАТИЗАЦІЯ

18.1. Поняття системи законодавства

та її структура

Розглянувши систему права як його внутрішню будову, слід ознайомитись з іншою системною категорією юриспруденції, яка тіс­но пов'язана з попередньою — із системою законодавства.

Співвідношення цих двох систем є досить складним, адже співвід­ношення права і закону як його формального вираження також є ба­гатогранним. Щодо цього терміни "закон", "законодавство", "систе­ма законодавства" відображають не лише вищі за юридичною силою нормативні акти парламенту, а всю сукупність нормативно-право­вих актів — як законів, так і підзаконних актів.

Таким чином, система законодавства — сукупність всіх діючих в державі нормативно-правових актів, в яких відображаються внутріш­ні змістові та структурні характеристики права. Цій системі, як і будь-якій іншій, притаманні єдність і внутрішня узгодженість.

Ця система є зовнішнім відображенням системи права, яка набу­ває реальності саме в чітких, формально визначених нормативно-правових актах, що служать зовнішньою формою об'єктивації пра­вових норм. Система законодавства складається в результаті закріп­лення правових норм у нормативно-правових актах і систематизації цих актів. Вона має складну структуру. Можна виділити горизон­тальну, вертикальну, федеративну і комплексну будову системи зако­нодавства.

Горизонтальна (галузева) будова системи законодавства обумов­лена предметом правового регулювання — фактичними суспільними відносинами. На основі цього критерію виокремлюються галузі зако­нодавства, що відповідають галузям системи права (конституційне

143

 

право — конституційне законодавство, трудове право — трудове за­конодавство, цивільне процесуальне право — цивільне процесуальне законодавство і т. ін.).

Вертикальна (ієрархічна) будова відбиває ієрархію нормативно-правових актів відповідно до їх юридичної сили, яка обумовлена тим, хто є суб'єктом правотворчості.

Федеративна будова системи законодавства притаманна державі з федеративною формою устрою. Можна виділити два рівні норма­тивно-правових актів: федеральне законодавство; законодавство суб'єктів федерації.

Комплексні утворення в системі законодавства складаються за­лежно від об'єкта правового регулювання і системи державного уп­равління. До них можна віднести природоохоронне, транспортне за­конодавство, нормативні акти, що визначають правове становище окремих соціальних груп (молоді, жінок, ветеранів).

18.2. Співвідношення системи права і системи законодавства

Система права і система законодавства виступають одними з най­важливіших системних категорій в юриспруденції. Вони співвідно­сяться як зміст і форма. Система права і система законодавства — це тісно взаємопов'язані категорії, що відображають суть права. Систе­ма права — це внутрішня структура права, що об'єктивно відповідає характеру регульованих правом суспільних відносин. Система зако­нодавства — це зовнішня форма системи права, що виражає будову системи його джерел, тобто систему нормативно-правових актів. За­конодавство служить зовнішнім вираженням сутності і змісту права. Система права носить об'єктивний характер і обумовлена соціально-економічними відносинами в суспільстві. Її елементами, як відомо, є норма права, галузь, підгалузь, інститут.

На відміну від системи права, система законодавства — це систе­ма нормативно-правових актів, які є зовнішньою формою існування правових норм, засобом надання їм загальнообов'язковості.

Система законодавства — не просто сукупність таких актів, а їхня диференційована система, заснована на принципах субординації і ко­ординації її структурних компонентів. На відміну від системи права, система законодавства більшою мірою носить суб'єктивний харак­тер, будується, виходячи з волі законодавця.

144

 

Таким чином, система права і система законодавства не тотожні. Між ними є істотні розбіжності, що дає підстави говорити про їхню відносну самостійність.

Це виявляється в тому, що первинним елементом системи права є норми, а первинним елементом системи законодавства виступає нор­мативно-правовий акт. Правові норми галузей права — це будівель­ний матеріал, з якого складається та чи інша конкретна галузь зако­нодавства. Але при побудові кожної законодавчої галузі цей буді­вельний матеріал може вживатися в різному сполученні між собою. Галузі законодавства не завжди збігаються з галузями права.

Така розбіжність може виявлятися по-різному. В одних випад­ках може бути галузь права, а галузі законодавства немає (фінан­сове право, право соціального забезпечення, сільськогосподарсь­ке право). Такі галузі права не кодифіковані, їхній нормативний матеріал розосереджений по різних правових актах, що потребу­ють уніфікації.

Не виключена і зворотна ситуація, за якої галузь законодавства існує без окремої галузі права (Митний кодекс, Повітряний кодекс, Водний кодекс).

Може бути й ідеальний варіант, коли галузь права збігається з галуззю законодавства (цивільне, кримінальне, трудове, адміністра­тивне і т. ін.). Він найбільш бажаний, бо зближення двох систем, їхній гармонійний розвиток підвищує ефективність правового регулюван­ня. Існують також комплексні галузі законодавства, що виникли в результаті сполучення норм адміністративного, цивільного і деяких інших галузей права. Однією з них є господарське законодавство.

В основі розподілу системи права на галузі й інститути лежать предмет і метод правового регулювання. Тому норми галузі права відрізняються високим ступенем однорідності. Галузі ж законодав­ства, регулюючи певні сфери державного життя, виділяються тільки за предметом регулювання і не мають єдиного методу. Крім того, предмет законодавства містить у собі дуже різні відносини, у зв'яз­ку з чим галузь законодавства не настільки однорідна, як галузь права.

145

 

18.3. Поняття і ознаки нормативно-правового акта

Поняття "нормативно-правові акти" включає комплекс актів правотворчості, виданих органами законодавчої і виконавчої влади. Нормативно-правові акти видаються органами державної влади ли­ше у певній формі й у рамках компетенції певного правотворчого ор­гану. Звідси юридична чинність нормативно-правового акта визна­чається місцем у системі органів держави того органу, від імені яко­го він виданий. Нормативно-правовими вони називаються тому, що містять норми права загальнообов'язкового характеру. Власне кажу­чи, дане поняття є синонімом поняття "законодавство" у широкому розумінні слова.

Таким чином, нормативно-правовий акт — це загальнообов'язко­ве офіційне рішення спеціально уповноваженого суб'єкта, прийняте в певному порядку, яке встановлює нові правові норми, змінює або ска­совує вже наявні.

Вищим за юридичною силою нормативно-правовим актом є за­кон — основна категорія системи законодавства, що ухвалюється тільки вищими представницькими органами державної влади — пар­ламентом країни чи всенародним голосуванням (референдумом). За­кон регулює найважливіші суспільні відносини, має вищу юридичну силу у правовій системі країни. Будь-який інший правовий акт, вида­ний не на підставі і не на виконання закону, а тим більше невідповід­ний чи суперечний закону, скасовується у встановленому порядку. Закон є нормативно-правовим актом, що встановлює загальні пра­вила поведінки (норми), обов'язкові для всіх громадян, державних органів, громадських організацій, посадових осіб. Закон усталений, стабільний і піддається зміні, доповненню чи скасуванню лише у ви­няткових випадках, ухвалюється в особливому порядку, передбаче­ному Конституцією і регламентом парламенту, має певну структуру і вимагає особливого оформлення.

Конституція теж є законом, але таким, що має найвищу юридич­ну силу. Всі закони та інші підзаконні акти мають прийматись на основі Конституції. Конституція є основою правової системи. В си­стемі законодавства всі закони приймаються на основі Конституції, а підзаконні нормативно-правові акти — на основі законів та на їх виконаня.

146

 

18.4. Чинність нормативно-правових актів

Усі нормативні акти мають певні часові, територіальні межі сво­го існування і дії, а також поширюються на визначене коло осіб (су­б'єктів права).

За загальним правилом, нормативно-правові акти застосовують­ся до відносин, що мали місце в період від введення їх у дію до втра­ти ними сили.

Говорячи про межі дії нормативного акта в часі, враховують три такі обставини: момент вступу його в законну силу, момент припи­нення його дії і застосування встановлених нормативним актом юри­дичних норм до відносин, що виникли до набуття законом чинності ("зворотна сила закону").

Нормативно-правові акти набирають чинності:

у результаті вказівки в тексті нормативного акта на календарну

дату, з якої юридичний документ набирає сили;

у результаті вказівки на інші обставини, з якими зв'язується на­

буття законної сили документа ("з моменту підписання", "з мо­

менту опублікування");

у результаті застосування загальних правил. За цими загальними

правилами закони й інші нормативно-правові акти набирають си­

ли після закінчення певного часу, передбаченого законом, із дня

їхнього офіційного оприлюднення. В Україні закон вступає в силу

після 10 днів з моменту оприлюднення.

Припинення дії нормативного акта відбувається в результаті:

закінчення терміну, на який був прийнятий юридичний документ;

оголошення про втрату юридичної чинності нормативного акта

(пряма вказівка на скасування, що може міститися у спеціальному

акті);

прийняття уповноваженим органом нового юридичного норма­

тивного документа однакової чи більшої юридичної чинності, що

регулює те ж коло суспільних відносин;

застарівання юридичного документа у зв'язку зі зникненням об­

ставин, що підлягали регулюванню.

Питання про дію нормативних актів у часі потрібно розглядати з урахуванням ще двох аспектів. По-перше, нормативно-правовий акт не має зворотної сили (ця юридична аксіома сформульована ще дав­ньоримськими юристами). Він діє тільки щодо тих обставин і випад­ків, які виникли після введення його в дію. Це правило — необхідний

147

 

фактор правової стабільності, коли громадяни і юридичні особи по­винні бути упевнені в тому, що їхнє правове положення закон не по­гіршать.

Виняток складає кримінальне законодавство, у якому через гу­манні мотиви діє правило: "Кримінальний закон має зворотну силу, якщо він пом'якшує або усуває караність діяння".

По-друге, нормативно-правовий акт може втратити силу, але ок­ремі його положення, норми можуть застосовуватися до відносин, що мали місце під час його дії ("переживання закону"). Це стосуєть­ся і регулювання триваючих правовідносин.

Дія нормативних актів у просторі — це територіальні обмеження їхньої чинності, коли нормативний акт застосовується на тій тери­торії, на яку поширюється суверенітет держави або компетенція від­повідних органів. Тому акти вищих органів державної влади в Ук­раїні поширюються на всю її територію, акти місцевих органів вла­ди — на території відповідних адміністративних одиниць.

До території, обмеженої кордонами держави, належать: суша, у тому числі надра і континентальний шельф, територіальні води (12 морських миль), повітряний простір. До державної території при­рівнюються морські, річкові і повітряні судна, що знаходяться під прапором держави. За правилами міжнародного права військові суд­на прирівнюються до території держави без виключень, а цивільні морські і повітряні судна — у водах і повітряному просторі своєї дер­жави, відкритому морі і повітряному просторі.

Юридична наука і практика знає принцип екстериторіальності. Це юридична фікція, відповідно до якої певні частини території дер­жави (будинки іноземних посольств, місій, їх транспортні засоби), а також дипломатичні представники іноземних держав визнаються та­кими, що не знаходяться на території держави, де вони реально пере­бувають, а юридично вважаються такими, що знаходяться на тери­торії тієї держави, чиє посольство міститься в цьому будинку або чиї­ми представниками вони є. На засадах взаємності території посольств в іноземних державах вважаються територіями відповід­них держав. Будь-які зазіхання на будинок посольства прирівнюють­ся до зазіхань на територію держави і розглядаються як факт пору­шення міжнародного права.

Дія нормативно-правових актів по колу осіб обумовлена наступ­ною обставиною: усі громадяни, особи без громадянства, іноземці й юридичні особи, що знаходяться на території держави, підпадають

148

 

під сферу дії законодавства держави, у якій вони перебувають. Крім цього, існують нормативно-правові акти, дія яких розповсюджуєть­ся лише на певні категорії громадян, що визначають особливості їх правового статусу (наприклад, Закон "Про статус народних депу­татів", Закон "Про статус судів" та ін). По відношенню до окремих суб'єктів (дипломатичних представників) законодавство може мати обмежену чинність. Зокрема, вони не можуть бути затримані, за­арештовані, обшукані тощо.

18.5. Систематизація нормативно-правових актів

У сучасних державах існує чимало нормативних актів, прийнятих різними правотворчими органами. Прийняття нових нормативних актів, внесення до них змін і доповнень, скасування застарілих нор­мативних рішень об'єктивно обумовлюють упорядкування всього комплексу діючих нормативних актів, їх збільшення, приведення у певну систему, видання різного роду збірників законодавства. Така діяльність по приведенню нормативно-правових актів у єдину, упо­рядковану систему називається систематизацією законодавства.

Якщо вчасно не займатися упорядкуванням діючої нормативної бази, що в наш час збільшується дуже швидкими темпами, у майбут­ньому виникнуть великі труднощі у використанні діючих норм права. В поняття систематизації законодавства включаються чотири основ­ні форми правової діяльності: 1) облік нормативних актів; 2) інкор­порація законодавства; 3) консолідація законодавства; 4) кодифіка­ція законодавства.

1. Облік нормативних актів — це збір державними органами, дер­жавними і недержавними підприємствами, фірмами й іншими уста­новами й організаціями діючих нормативних актів, їхня обробка і розташування за певною системою, збереження, а також видача дові­док для зацікавлених органів, установ, окремих осіб на їхні запити.

Чітко налагоджений облік законодавства необхідний для кваліфі­кованого застосування правових норм у повсякденній практичній ді­яльності державних органів, підприємств, установ, у роботі приват­них фірм. Облік необхідний і для правотворчої діяльності.

Найпростіший вид обліку законодавства — це фіксація реквізитів нормативних актів у спеціальних журналах (журнальний облік). Більш досконала форма обліку законодавства — картотечний облік.

149

 

Наступна форма обліку законодавства — це ведення контрольних текстів діючих нормативних актів, тобто внесення в тексти офіційних видань законів, указів, постанов і інших нормативних актів відміток про скасування, зміну і доповнення актів або окремих їх частин. Нині усе активніше використовується автоматизований облік законодав­ства на базі застосування сучасної комп'ютерної техніки.

2. Інкорпорація — це така форма систематизації, коли нормативні акти певного рівня поєднуються в різного роду збірники у певному порядку (хронологічному, алфавітному, системно-предметному).

Особливість інкорпорації полягає в тому, що зміни в зміст актів, що уміщуються в збірники, не вносяться. Однак інкорпорація не зво­диться лише до простого відтворення актів у їхній первісній редакції. У процесі інкорпорації з тексту актів, що уміщуються в збірник, ви­лучаються глави, статті (пункти), окремі абзаци, визнані такими, що втратили чинність, вилучаються також тимчасові норми, термін дії яких минув, відомості про осіб, що підписали ці акти.

Прикладів інкорпорації в історії права чимало. Перша спроба си­стематизації діючих правових актів була почата ще в XI-XII ст., у першому збірнику давньоруського права — Руській Правді. Звід за­конів у Росії був виданий 1832 року і складався з 15 томів. У нього ввійшло близько 36 тисяч нормативних актів. За радянських часів у 1929-1932 роках були проведені роботи з підготовки Зводу законів СРСР. У 60-70-х роках були видані Систематичні Зводи законодав­ства СРСР і відповідні зводи в союзних республіках.

Розподіл інкорпорації на окремі види можна здійснювати на різ­них підставах. Залежно від юридичної чинності збірників законодав­ства інкорпорація поділяється на офіційну, офіціозну (напівофіційну) і неофіційну.

Офіційна інкорпорація здійснюється від імені і за дорученням пра-вотворчого органу, ним же затверджується. Офіціозна (напівофіцій­на) інкорпорація — це видання збірок і збірників законодавства за дорученням правотворчого органу (органів) спеціально уповноваже­ними органами (наприклад, Міністерством юстиції), причому право-творчий орган офіційно не затверджує такий збірник, і тому тексти поміщених у ньому актів не набувають офіційного характеру. Нео­фіційна інкорпорація здійснюється відомствами, організаціями, державними або приватними видавництвами, науковими установа­ми, фірмами, окремими особами, суб'єктами, що не мають спеціаль­них повноважень. Неофіційні збірники законодавства не є джере­лом права.

150

 

За характером розташування матеріалу інкорпорацію можна роз­ділити на хронологічну і систематичну. У хронологічних збірках нормативні акти розташовуються послідовно по датах їхнього ви­дання, у систематичних — по тематичних розділах залежно від зміс­ту, за предметним принципом.

Нарешті, інкорпорація законодавства може класифікуватися за­лежно від обсягу охоплюваного нормативного матеріалу. За цією оз­накою варто розрізняти генеральну інкорпорацію, коли в збірки включається все законодавство країни, і часткову інкорпорацію, ко­ли складаються збірники нормативних актів з певних питань.

3.             З часом у кожній розвиненій правовій системі утвориться чима­

ло (іноді десятки і сотні) нормативних актів, що мають один і той са­

мий предмет регулювання. Розпорядження таких актів найчастіше

повторюються, а іноді містять неузгодженості і протиріччя. У зв'яз­

ку з цим виникає потреба ліквідації множинності нормативних ак­

тів, їхнього укрупнення, створення своєрідних "блоків" законодав­

ства.

Один із шляхів подолання такої множинності — це консолідація законодавства, тобто підготовка і прийняття укрупнених актів на ба­зі об'єднання норм розрізнених актів, виданих з одного питання. У процесі консолідації множинні нормативні акти у тому самому пи­танні поєднуються в один укрупнений акт. Такий акт затверджуєть­ся правотворчим органом як нове, самостійне джерело права, а ко­лишні розрізнені акти визнаються такими, що втратили юридичну силу. Новий укрупнений акт не змінює зміст правового регулювання, не вносить змін у чинне законодавство.

У процесі підготовки консолідованого акта здійснюється певне редакційне виправлення, зовнішня обробка розпоряджень з тим роз­рахунком, щоб усі вони викладалися єдиним стилем, щоб використо­вувалась уніфікована термінологія.

4.             Кодифікація законодавства — це форма систематизації законо­

давства, при якій відбувається підготовка і прийняття нових актів

(типу кодексів), у яких містяться як норми колишніх актів, що ви­

правдали себе, так і нові нормативні розпорядження.

Кодифікація — це форма докорінної переробки діючих норматив­них актів, спосіб якісного упорядкування законодавства, забезпечен­ня його узгодженості і компактності, а також звільнення системи за­конодавства від застарілих норм. Кодифікація спрямована на те, щоб змістовно усунути протиріччя між правовими нормами. Кодифіка-

151

 

ція — це форма правотворчості. Вона спрямована на встановлення нових норм, заміну застарілих правових норм новими.

Кодифікація — це форма удосконалення законодавства і її ре­зультатом є новий за формою і змістом законодавчий акт (кодекс, положення, статут), що заміняє нормативні акти по тому питанню, що раніше діяли. Усе це дозволяє розглядати кодифікацію як най­досконалішу, вищу форму систематизації, як своєрідну форму правотворчості.

Кодифікація відзначається рядом характерних рис:

у кодифікованому акті містяться норми, що регулюють важливі,

принципові питання громадського і державного життя;

кодифікований акт регулює значну і досить широку сферу від­

носин;

кодифікований акт являє собою зведений акт;

кодифікація розрахована на створення більш стійких і стабільних

норм з тривалим терміном їхньої дії;

предмет кодифікації визначається розподілом системи законодав­

ства на галузі й інститути. Кодифікація зміцнює системність нор­

мативних актів, їх єдність і узгодженість. Кодифікований акт очо­

лює систему взаємозалежних нормативних актів;

6) акт кодифікації завжди значний за обсягом, має складну структу­ру. Це своєрідний укрупнений блок законодавства. В юридичній літературі і практиці розрізняють кілька видів коди­фікації. Перший вид — це загальна кодифікація, під якою розуміється прийняття цілої серії кодифікованих актів по всіх основних галузях законодавства і створення на цій основі об'єднаної, внутрішньо узгод­женої системи таких актів типу "кодексу кодексів". Інший вид — галу­зева кодифікація, що охоплює законодавство певної галузі права (Ци­вільний, Кримінальний кодекси). Нарешті, спеціальна (комплексна) кодифікація — це видання актів, що регулюють той чи інший право­вий інститут (Податковий, Лісовий, Митний кодекси та ін.).

Запитання і завдання для самоконтролю

Як співвідносяться система права і система законодавства?

Які ознаки має нормативно-правовий акт?

Якими параметрами визначається чинність нормативно-право­

вих актів?

Назвіть основні форми систематизації нормативно-правових ак­

тів та їх особливості.

152