ГУ - ВШЭ
Разграничение предметов ведения и полномочий является одним из фундаментальных, основополагающих принципов федеративного государства и распределения государственной власти между центром и составными частями федерации. Для Российской Федерации проблема разграничения предметов ведения является особенно важной и во многом актуальной, поскольку отсутствие механизмов эффективного взаимодействия центра с субъектами порождает серьезные, подчас труднопреодолимые препятствия на пути экономического, правового и социального развития государства, что, в свою очередь, приводит к заметному замедлению темпов развития и роста экономики в стране.
Четкое разграничение предметов ведения между Федерацией и субъектами позволит последовательно провести в жизнь конституционные принципы, гарантии и стандарты, что будет непременно способствовать укреплению российской государственности.
Современная модель конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, по мнению многих исследователей, сложна, противоречива, запутанна[34]. Конституция РФ устанавливает закрытый перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72). Подвергнув анализу положения ст. 71 и 72, можно выделить следующие структурные элементы по предметам ведения и разграничения полномочий: общественные отношения (федеральное устройство, внешнеэкономические отношения и др.); конкретные полномочия (принятие и изменение федеральных законов и Конституции, установление общих принципов налогообложения в РФ и т.д.); государственные функции (например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина); отрасли законодательства; объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы)[35].
В первую очередь необходимо обозначить некоторые проблемы разграничения полномочий, возникающие на законодательном уровне. Как было отмечено ранее, Конституция РФ устанавливает исчерпывающие перечни предметов исключительного и совместного ведения, однако, по мнению некоторых ученых, в этих перечнях отсутствуют некоторые вопросы, впрочем, весьма важные для правового регулирования. Так, в стст. 71-72 содержится, по меньшей мере, 16 отраслей законодательства. Вместе с тем отдельные отрасли, выделяемые российской теорией права, отсутствуют. Например, в Конституции не упоминается финансовое законодательство, законодательство о животном мире. В то же время некоторые вопросы, отнесенные к ведению Федерации, оказываются за рамками ст. 71: вопросы установления государственных символов - ст. 70; введения чрезвычайного положения - ст. 56, 88; введения военного положения на отдельных территориях РФ - ст. 87. В этой связи можно утверждать, что в ст. 71-72 содержится неполный перечень предметов ведения.
Другими недостатками в разграничении предметов ведения можно считать повторяемость и противоречивость некоторых положений ст. 71-72 как между собой, так и с другими нормами Конституции РФ. К примеру, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. «б» ст. 72 отнесены к предметам совместного ведения.
Конституция РФ относит принятие и изменение Конституции к исключительному ведению Федерации. Однако, согласно ст. 136 Конституции РФ, поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Таким образом, данное полномочие не является предметом исключительного ведения: в отдельных случаях, установленных Конституцией РФ, оно осуществляется совместно Федерацией и субъектами.
Некоторые ученые считают также, что отнесение территории и федеративного устройства РФ к исключительному ведению не вполне верно и корректно[36]. Согласно ст. 67 Конституции РФ, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Однако в ч. 3 ст. 67 определено, что границы между субъектами могут быть изменены с их взаимного согласия, а Постановлением Конституционного Суда от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»[37] закреплено, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав РФ - их территориальное устройство[38]. Такое право дает возможность субъектам единолично определять в своих конституциях (уставах) и законах систему административно-территориальных единиц и муниципальных образований. Помимо всего прочего, вопросы изменения федеративного устройства разрешаются в соответствии со ст. 136, которая предусматривает их одобрение органами законодательной власти не менее чем двумя третями субъектов РФ. Из приведенных выше рассуждений очевидно, что по вопросам федеративного устройства и территории Федерация и субъекты фактически осуществляют совместное правовое регулирование, поэтому отнесение данных категорий к предметам ведения Федерации нельзя считать оправданным.
Одной из наиболее неоднозначных проблем является противоречие между принципом равноправия субъектов (ст. 5) и неодинаковое правовое положение республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей. Республики, в отличие от остальных субъектов, являются государствами с собственной конституцией, а не уставом (ст. 5), и обладают правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68)[39]. Не согласуется с принципом равноправия положение, при котором автономные округа входят в состав краев и областей, поскольку первые таким образом оказываются в соподчиненном положении ко вторым[40].
Таковы лишь очень немногие технико-юридические несовершенства в правовом регулировании, касающемся определения сфер предметов ведения, что обусловлено особенностью развития правовой культуры на уровне субъектов Федерации и политических процессов, проходивших во время формирования действующего законодательства[41].
Если предметы исключительного ведения Российской Федерации и ее субъектов достаточно четко, при некоторых недостатках, определены Конституцией, федеральными законами и соответственно нормативно-правовыми актами субъектов РФ, то вопросы совместного ведения, основанного на принципе кооперации, вызывают огромное число дискуссий и споров как в науке конституционного права, так и в правоприменительной практике[42]. Дело в том, что на первых этапах совместное ведение было воспринято некоторыми субъектами РФ (Хабаровский край, республика Карелия) как деление государственной собственности поровну между регионами и центром. По их мнению, до тех пор, пока государственная собственность не разграничена, к ней не применимы ни федеральные законы, ни местные законы. Определенность в данный вопрос внес Конституционный Суд РФ, обозначив в своей правовой позиции совместное ведение как круг вопросов, которые совместно решают Федерация и субъекты, а не разграничение прав[43].
Особенностью российской Конституции является отсутствие при определении предметов совместного ведения какого-либо разграничения функций или совместной компетенции между конкретными ветвями власти – законодательной и исполнительной. В Конституции не обозначены также границы правотворчества органов власти Федерации и ее субъектов, т.е. не разграничены полномочия, которые по предметам совместного ведения принадлежат федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов. В этой связи в начале 90-х гг. возникла необходимость поиска оптимальной модели закрепления сфер властных полномочий и ответственности органов государственной власти различного уровня по предметам совместного ведения. Такой моделью стало договорное регулирование взаимоотношений Федерации с субъектами по разграничению предметов ведения и полномочий, основывающееся на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, в которой предусмотрено, что разграничение предметов ведения Федерации и субъектов осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
Вопрос о том, можно ли считать договорное регулирование наиболее приемлемым и эффективным механизмом распределения полномочий между Федерацией и субъектами, является, пожалуй, одним из самых спорных на сегодняшний день в науке конституционного права. Сторонники договорного процесса полагают, что договорная форма отношений в середине 90-х гг. «отчасти компенсировала острый дефицит законодательного регулирования в этой сфере», позволила учесть специфику конкретных субъектов при определении полномочий органов разного уровня и явилась компромиссом в решении назревших политических конфликтов[44]. Противники договорного регулирования утверждают, что подобные компромиссы зачастую выходили за рамки законодательного и конституционно-правового регулирования, перераспределяли уже распределенные Конституцией предметы ведения, что фактически обусловило нарушение конституционного принципа равноправия субъектов РФ. По мнению оппонентов договорного процесса, договоры заключались не с целью учесть специфику субъектов, а с целью заменить нормы Конституции и федерального законодательства[45]. Особой проблемой является определение правовой природы и юридической силы подобного договора, его места в системе правовых актов России.
В последнее время наблюдается тенденция к сворачиванию процесса договорного регулирования[46] (что свидетельствует, по-видимому, об окончании «процесса суверенизации» и, как следствие, о переходе федеративных отношений на качественно новый, более стабильный уровень) и подписание договоров с некоторыми субъектами о прекращении действия договоров о разграничении предметов ведения[47].
Наряду с договорным регулированием взаимоотношений Федерации с субъектами в Российской Федерации разграничение полномочий основано на приоритете Конституции РФ и федеральных законов. По вопросам совместного ведения принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[48], который призван установить основы законодательного регулирования по предметам совместного ведения. Некоторые исследователи указывают на отсутствие в данном законе детального регулирования по: конкретизации предметов совместного ведения не только на основе договора, но и на основе федерального конституционного и федерального законов; уточнению и наполнению содержанием конституционных принципов; процедуре принятия, заключения, опубликования и расторжения договоров с определением участников данного процесса и возможности учета их позиций[49]. В законе отсутствует определение правовой природы нормативных договоров между федерацией и субъектами. Указывается лишь, в частности, что «договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу» (п. 2 ст. 32), однако не раскрывается «вопрос о легитимности правоприменения в течение указанного срока договоров и соглашений, не согласующихся с Конституцией» . Несмотря на то, что проблема является очевидной и лежит на поверхности, до сегодняшнего дня «ни один договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ не стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ»[50].
Множество проблем, порожденных, как указано выше, отсутствием должного законодательного регулирования, несовершенством, пробелами в законодательстве, вынуждает субъекты Федерации осуществлять собственное правовое регулирование предметам совместного ведения, опережая федеральное законодательство[51]. Так называемая «конкурирующая компетенция» первоначально позволила устранить нехватку законодательных актов, необходимых для слаженной работы органов государственной власти субъекта РФ. Однако впоследствии некоторые субъекты зачастую превышали свои полномочия по совместному регулированию, к примеру, самостоятельно издавая акты, определявшие условия и порядок разграничения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъекта Федерации; в одностороннем порядке решались вопросы налогообложения, природопользования и др. Принцип «конкурирующей компетенции» был оценен в субъектах с неверных позиций: он вовсе не означает, что субъекты приобретают право устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и поведение на своей территории. Так или иначе, компетенция по предметам совместного ведения должна своевременно определяться на уровне Федерации, чтобы исключить возможность непропорционального распределения полномочий[52].
Реализация идеи полного разграничения полномочий в федеральном законодательстве многими исследователями ставится под сомнение, поскольку исчерпывающая регламентация полномочий, их чрезмерная детализация могут лишить федеративные отношения определенного динамизма, необходимой гибкости в регулировании отношений Российской Федерации и субъектов. Таким образом, проблема границы, предела законодательного регулирования по предметам совместного ведения и поныне остается в науке неразрешенной[53].
Вместе с тем очевидно, что разумное разрешение острых и противоречивых по своей природе проблем разграничения предметов ведения и полномочий возможно лишь при взаимном уважении и обязательном учете мнений субъектов на федеральном уровне во время принятия решений, при гарантиях представительства и соблюдения прав субъектов, пропорционального распределения предметов совместного ведения, при желании обеих сторон достичь определенных результатов, при поиске компромиссов, а также взаимных уступок в сфере решения неоднозначно воспринимаемых вопросов, при выработке ясных механизмов влияния субъектов на федеральную политику и опосредование федеральной политики политикой субъектов РФ и т.д.
Именно для реализации этих целей и была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти и органами местного самоуправления[54], основной задачей которой будет реализация при разграничении предметов ведения потенциала, заложенного Конституцией РФ[55]. Думается, что следование по этому пути позволит полностью снять большинство трудноразрешимых на сегодняшний день проблем и сгладить оставшиеся противоречия.
аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ
Правовой порядок деятельности средств массовой информации в период предвыборной кампании
В ходе выборов в Государственную Думу в 1999 г. обозначилась, как представляется, одна из существенных особенностей Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"[56], а именно: он оказался недостаточно согласован с другими законодательными актами, регулирующими свободу слова и свободу массовой информации.
Как известно, в период проведения выборов в Государственную Думу деятельность средств массовой информации осуществляется в общем режиме, установленном Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О средствах массовой информации"[57], а также некоторыми иными[58] законодательными актами о средствах массовой информации с учетом ряда специальных требований и ограничений, предусмотренных в Федеральном законе 1999 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[59] 1997 года с изменениями и дополнениями 1999 года. Однако последние законы содержат весьма противоречивое регулирование участия средств массовой информации в избирательных кампаниях. Этими нормами должны руководствоваться как руководители средств массовой информации, так и журналисты, участвующие в освещении избирательной кампании. Соответствующие правила обязательны и для непосредственных субъектов избирательного процесса (кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков), являющихся в избирательной кампании партнерами СМИ. В итоге в период выборов обостряются вопросы о пределах регулирования деятельности СМИ в период избирательной кампании.
В законе появилась специальная глава “Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах”, и теперь по меньшей мере на весь период избирательной кампании (а это минимум 6 месяцев) все печатные и электронные СМИ фактически должны жить по закону о гарантиях избирательных прав граждан. Между тем данный закон если и имеет более высокую юридическую силу, то только в отношении других законов о выборах. В отношении всех прочих федеральных законов он не занимает какого-либо особого места и не может претендовать на преимущественное регулирование, например, статуса СМИ, который уже определен Конституцией и законом о СМИ.
Сегодняшние же реалии таковы, что закон о гарантиях избирательных прав откровенно вторгся в сферу информационных отношений.
Это в первую очередь ударит по интересам СМИ, граждан, общественных объединений, но в наибольшей степени от этого пострадают журналисты. Они теперь вправе информировать население, но без собственных комментариев. Если следовать буквальному смыслу закона, аналитика и прогнозы оказываются под запретом с момента объявления избирательной кампании и до дня опубликования отчета о расходовании средств, выделенных на выборы. Подобные ограничения не только не вписываются в законодательную логику, но и в логику цивилизованного политического процесса. Запреты в избирательном законодательстве, в публичном праве должно быть сведено к минимуму, если не исключено вообще.
В тех случаях, когда избирательные комиссии, осуществляя контроль за предвыборной агитацией, исходили из приоритета норм избирательного законодательства над положениями законодательства о СМИ, это вызывало естественное сопротивление СМИ и приводило к определенной дестабилизации избирательного процесса. Зачастую ограничительное регулирование предвыборной агитации средствами избирательного законодательства, имея в виду достижение одних целей, на деле приводило к достижению результатов, которые весьма сложно объяснить с точки зрения логики Конституции, да и общепринятых норм проведения выборов в демократическом обществе. Так, согласно Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (п. 4 ст. 56), кандидат, зарегистрированный по одномандатному избирательному округу, не вправе воспользоваться бесплатным эфирным временем на каналах организаций телерадиовещания, подпадающих под действие пункта 2 статьи 55 Федерального закона (т.е. общероссийских государственных организаций телерадиовещания).
Указанная норма была введена в закон для того, чтобы руководители так называемых "карликовых" избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов по федеральному избирательному округу, не могли использовать бесплатное эфирное время, предназначенное для избирательного объединения в целом, для поддержки избирательной кампании лидера партии, зарегистрированного по одномандатному избирательному округу. На практике же получилось, что многим известным политикам, лидерам политических партий и движений создавались препятствия для выступлений с изложением позиции партии, движения на каналах общероссийских государственных телерадиокомпаний в счет бесплатного эфирного времени.
Очень интересная ситуация складывается с определением роли средств массовой информации в избирательной системе. Закон об основных гарантиях избирательных прав говорит об использовании средств массовой информации и об участии средств массовой информации. В первом случае СМИ выступают главным образом как производители массовых информационных услуг, во втором – как самостоятельный институт демократии.
В чем состоит участие СМИ в избирательной кампании? В осуществлении гражданского контроля. Но на самом деле получается все гораздо запутаннее, потому что грани между использованием и участием стираются. Законодатель не сумел эту грань четко прописать, а практика эту грань решила просто не замечать. И всякое участие, то есть всякие функции гражданского контроля рассматривать как использование СМИ в недозволенной предвыборной агитации.
Например, специализированные музыкальные радиопрограммы, занимающие львиную долю FM–диапазона, как правило, не имеют в своей сетке вещания места для размещения предвыборной агитации. Но почти всегда они имеют в своей сетке вещания время для кратких новостей. Спрашивается, неужели такие радиопрограммы обязаны воздержаться от информирования избирателей о том, как идет избирательная кампания в стране. Кроме того, это требование практически повсеместно игнорируется. Спрашивается, а зачем законодателю вводить правовые нормы, которые не выполняются и которые заведомо не будут выполняться?
Большая путаница возникает с определением средств массовой информации, которые подпадают под действие пункта 1 статьи 39 Закона о гарантиях избирательных прав. Условно назовем их "государственными". Здесь законодателем выделяются 2 критерия. Первый – если в числе учредителей есть государственные или муниципальные органы. Второй – если эти средства массовой информации финансировались в предшествующий выборам год не менее, чем на 15% своей сметы из федерального или местного бюджета.
Но здесь законодатель использует формулу "и/или", которая может ввести в заблуждение. Как быть в том случае, например, когда учрежденная государственным органом газета не получает из бюджета не только 15%, но даже трех? Подпадает ли она под действие закона? Подпадает, поскольку здесь соблюдено одно условие: учредителем является государственный орган.
А за счет каких средств данная газета должна предоставлять бесплатную печатную площадь? Кто будет возмещать упущенную выгоду? В законе говорится, что бесплатная печатная площадь предоставляется за счет средств текущего бюджетного финансирования. А если этого текущего бюджетного финансирования нет? Значит, не надо предоставлять эту бесплатную печатную площадь. Но тогда мы вступаем в противоречие с требованием закона о том, что данное средство массовой информации как учрежденное органом государственной власти должно эту печатную площадь предоставлять. Причем возможна ситуация, когда в предшествующий выборам год бюджетное финансирование было, а в год выборов бюджетное финансирование не предоставили. Как быть? И наоборот, представим себе, что некое средство массовой информации в год, предшествующий выборам, не получало бюджетного финансирования, а в год выборов получило. По букве закона такие средства массовой информации не подпадают под категорию государственных.
Не следует сбрасывать со счетов проблему равного доступа к СМИ. Законодатель при этом не счел нужным определить, что такое эфирное время и что такое печатная площадь. В связи с этим возможны споры по поводу того, как, например, предоставлять эфирное время на кабельном телевидении, где нет эфирного времени вообще. Очень важно, что избирательные законы предоставляют кандидатам и избирательным объединениям самим определять характер и форму своей агитации. Отсюда, казалось бы, должно следовать, что кандидаты сами и должны нести ответственность за все, что они говорят, пишут и т.д. Но закон следует собственной логике: средства массовой информации отвечают за все, что они сообщают.
Все это говорит о том, что наше законодательство создает для правоприменителя весьма широкие рамки. В этом смысле избирательная система становится слишком избирательной. В результате главным действующим лицом избирательной кампании становится не избиратель, а правоприменитель. Перед законодателем стоит задача согласовать избирательное законодательство с законодательством о СМИ, обеспечив последовательное соблюдение всех прав и свобод граждан в период избирательных кампаний. Ограничения, налагаемые в соответствии с законом о выборах на ведение агитации через СМИ зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, не могут затрагивать свободы выражения мнений по политическим вопросам в СМИ для граждан, общественных объединений. Жесткое запретительное регулирование в данном направлении способно создать существенные препятствия для осуществления свободы слова, свободы массовой информации, закрепленных в Конституции Российской Федерации.