аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ
Правовое регулирование деятельности политических партий в России
История российских политических партий насчитывает немногим более ста лет. По сравнению с Западной Европой, где партии широко заявили о себе, превратившись в активных субъектов политической жизни еще к середине ХIХ в., в России условия для формирования политических партий созрели много позднее.
Уже с начала XX века государство идет на регламентацию деятельности общественных объединений. Первым официальным документом, фактически положившим начало политическим реформам в России, стал Высочайший манифест "Об усовершенствовании государственного порядка" от 17 октября 1905 г. Манифест провозглашал "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов", наделял Государственную думу законодательными функциями и объявлял о разработке нового избирательного закона с целью обеспечить в ней представительство тех классов населения, которые "ныне совсем лишены избирательных прав". И хотя ни в названии, ни в тексте самого Манифеста не было упоминаний о конституции и демократии, его появление означало конец неограниченной самодержавной власти и установление в России конституционной монархии. По существу, это была первая, хоть и робкая, непоследовательная, попытка модернизации политической системы страны по западной модели представительной демократии.
Одним из важнейших последствий Манифеста от 17 октября стало образование множества общественных объединений, как легальных, так и нелегальных, в том числе и новых партий самых разных политических оттенков и направлений. В 1905-1906 гг. появились Конституционно-демократическая партия (кадеты), "Союз 17 октября" (октябристы), Прогрессивно-экономическая и Торгово-промышленная партии, Партия правового порядка, Трудовая народно-социалистическая партия (энесы), десятки других общероссийских и национальных политических партий и организаций. Перед лицом растущей активности оппозиционных сил даже монархисты создали более 20 партий: "Союз русского народа", "Союз русских людей", Русскую монархическую партию, Всероссийский союз земельных собственников, Совет объединенного дворянства и др. Таким образом, в короткий срок по числу партий Россия оказалась впереди многих государств мира.
Это заставило правительство заняться разработкой специального нормативного акта, регулирующего деятельность общественных объединений. 4 марта 1906 г. царь подписывает Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату о временных правилах об обществах и союзах".
Однако события Октября 1917 г. и пришествие к власти большевиков кардинально изменили политическую ситуацию в стране.
С течением времени и в силу ряда причин (самоотстранение, эмиграция и т.д.) к концу 30-х годов XX века в Советском Союзе окончательно сложилась однопартийная политическая система…
Начало процесса реформирования однопартийной системы политической власти в России было положено лишь в 1985 г. с приходом нового партийного руководства во главе с М.С. Горбачевым. ХIХ партконференция приняла ряд принципиальных решений, направленных на обновление системы единой партийно-государственной власти, в которой правившая партия была непосредственно вмонтирована в структуру государственного управления, играя в ней роль руководящего центра. Одним из средств для этого была реформа избирательной системы. Согласно новому избирательному закону, помимо квот для КПСС, профсоюзов, комсомола, право выдвижения кандидатов предоставлялось и другим корпоративным организациям и гражданам по месту жительства. Несмотря на активные усилия партноменклатуры взять этот процесс под свой контроль, новые избирательные правила в гораздо большей степени, чем ожидалось, сумели пошатнуть устои однопартийности. Изменение избирательного законодательства имело следствием появление легальной оппозиции пока еще в неорганизованных, скрытых формах, но фактически являвшейся прообразом будущей многопартийности.
Формирование на базе избирательных блоков и самостоятельно новых политических организаций и объединений, многие из которых были настроены откровенно антикоммунистически, свидетельствовало о закате эры монопольной власти КПСС. В марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР изменил редакцию ст. 6 Конституции СССР, изъяв из нее положение о КПСС как руководящей и направляющей силе общества и ядре политической системы. Кроме того, в новой редакции ст. 51 Конституции была закреплена возможность образования и других политических партий в стране. "Граждане СССР, - говорилось в ней, - имеют право объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов". Тем самым была заложена конституционная основа для формирования легальной многопартийности в СССР.
Рост многопартийности заставил законодателя принять меры к тому, чтобы как-то упорядочить этот процесс, поставить его в определенные правовые рамки. В октябре 1990 г. принимается Закон СССР "Об общественных объединениях". По существу, это была вторая в российской истории попытка модернизировать форму политического правления в условиях острого системного кризиса, когда правящий режим оказался перед лицом стихийно нарастающего потока общественно-политической активности, угрожавшей самому его существованию. Первая такая попытка, в начале века, как известно, закончилась неудачей. Царский режим не захотел тогда довести до конца демократическую трансформацию централизованной монархической власти по примеру западных государств, что привело к углублению пропасти между самодержавием и обществом и в конечном счете к краху режима. Теперь, спустя почти сто лет, предпринималась новая попытка создать условия для формирования в России представительной, партийной демократии как института гражданского общества.
Существовавший до этого разрешительный порядок образования общественных объединений был заменен на регистрационно-явочный. Для обеспечения легальной, гарантированной деятельности, наделения политическими правами достаточно было оповестить общество о целях и задачах партии, основных направлениях своей деятельности. Это достигалось введением и опубликованием государственного реестра общественных объединений, оглашением финансовых отчетов и программных документов для всеобщего сведения. Законом предусматривалась деятельность организаций в нерабочее время и за счет средств самих партий; участие или неучастие в деятельности партии не могло служить основанием для ограничения прав и свобод граждан; дезавуировалось требование указывать в официальных документах партийную принадлежность; военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов в своей служебной деятельности должны были руководствоваться законом и не были связаны решениями политических партий.
Одновременно с ростом оппозиции начался процесс распада КПСС. Идейные и тактические разногласия привели к образованию на левом фланге радикальных партий - Российской коммунистической рабочей партии, движения "Трудовая Россия" и др. и партий неокоммунистического толка - КПРФ и Аграрной партии России, выступавших за создание умеренно-коммунистических партий парламентского типа.
В декабре 1993 г. состоялись выборы в Государственную Думу первого созыва. Это были нетрадиционные выборы. Они проходили после событий в Москве 3-4 октября в рамках новых политических правил, установленных Президентом РФ, в обстановке довольно высокой общественно-политической напряженности.
1 октября 1993 г. Президент РФ издал Указ "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти в переходный период". В нем был определен численный состав Государственной Думы в количестве 450 человек, половина которых избирается по пропорциональной системе по общефедеральным спискам избирательных объединений, а вторая половина - по мажоритарной системе в одномандатных округах с голосованием в один тур.
Для развития многопартийной системы выборы 1993 г. явились еще одним шагом вперед. Помимо того что выборы проводились по одноступенчатой схеме, партии и движения получили возможность участвовать в избирательном процессе не просто как группы поддержки того или иного кандидата, а как собственно политические организации, представляя избирателю свои программы общественного развития.
Дальнейшее углубление и развитие законодательство об общественных объединениях получило в Конституции РФ 1993 г. В ней подтверждается право каждого на объединение, что служит юридической основой образования и деятельности этих общественных институтов, включая и политические партии. Хотя о партиях в Конституции специально не говорится, но право на их создание вытекает из ч. 3 ст. 13, признающей в РФ политическое многообразие и многопартийность. Кроме того, часть 4 той же статьи закрепляет принцип равенства всех общественных объединений.
Далее был принят ряд законов, в большей или меньшей степени влиявших на юридическое оформление места политических партий в современной России: Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях"» 1998 г.
И, наконец, 11 июля 2001 г. был подписан Президентом РФ и вступил в силу Федеральный закон "О политических партиях".
Хотелось бы остановиться на некоторых моментах, регламентирующих правовое положение политических партий по данному закону. Непонятна сама необходимость постоянного государственного финансирования политических партий, предусмотренная действующим законодательством.
С одной стороны, гарантированная государством финансовая поддержка политических партий – попытка на законодательной основе защитить себя от лоббирования политическими партиями интересов крупного капитала. Однако, с другой стороны, не потеряют ли оппозиционные партии вместе с частью финансовой самостоятельности и статус оппозиционных?
Положение о компенсационном качестве средств государственного (бюджетного) финансирования политических партий (п. 1 ст. 33) рождает некоторые вопросы. Сам механизм бюджетного финансирования подразумевает исключительно целевое использование этих средств. Фактически политическая партия получает средства федерального бюджета в объеме финансовых затрат на выборы депутатов Государственной Думы, прошедшие некоторое время назад. Учитывая, что выборы депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проходят раз в четыре года, политическая партия накапливает на своем расчетном счете средства, которые не может тратить. Довыборы депутатов в Государственную Думу, происходящие периодически, не могут исчерпать накапливаемый финансовый ресурс политических партий. Иных целей расходования бюджетных средств, кроме выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ (на выборы Президента выделяют единовременные бюджетные средства), настоящим Законом не предусмотрено.
На эти и ряд других вопросов данный закон не дает четкого ответа. Однако нельзя не отметить, что наличие указанных выше недостатков в тексте закона не дает оснований для негативного отношения ко всему закону. Скорее даже наоборот. Данный закон исключает ряд негативных моментов, которые уже встречались в российской избирательной практике (процедура снятия с выборов, похожие названия объединений и блоков, фамилии кандидатов); учитывает он и некоторые моменты, которых еще не было в российской практике (например, когда президентом становится лидер одной из политических партий, он вправе приостановить свое членство в политической партии).
В целом можно сказать, что данный закон достаточно полно определяет роль и место политических партий в современном российском обществе и с момента своего вступления в силу является одним из основных и определяющих нормативных актов в системе российского избирательного права.