Глава 17 ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений

1    Дела, возникающие из публичных правоотношений, являются спе­цифической категорией гражданских дел, при рассмотрении которых суд контролирует законность действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государст­венных и муниципальных служащих

В ч 2 ст 15 Конституции РФ записано, что государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объе­динения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы А ст 46 Консти­туции гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, обществен­ных объединений, организаций, должностных лиц и государственных слу­жащих При этом под «действиями и решениями», подлежащими обжало­ванию в судебном порядке, понимаются как ненормативные, так и норма­тивные акты, затрагивающие права и свободы граждан

2    Немного истории. Институт «административной юстиции» или судебного кон­троля за законностью управленческой деятельности   основанный на теории разделе­ния властей, уже давно существует в цивилизованных странах   В дореволюционной России не было законной системы административной юстиции, а имелись лишь неко­торые ее элементы  Отдельный функции административной юстиции выполняли Го­сударственный Совет, а также некоторые из так называемых губернских присутствий (например, губернские присутствия по крестьянским, фабричным и горнозаводским детам, по промысловому налогу, воинской повинности и некоторые др )'   В россий­ской литературе по административной юстиции рассматривались в основном ино­странное законодательство и иностранная литература2

В СССР некоторые зачатки системы административной юстиции практически появились лишь в 30 х годах В частности, постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г был отменен административный и введен судебный порядок взыска­ния с граждан недоимок но налогам, обязательному окладному страхованию и само­обложению сельского насечения, а также административных штрафов3

Положением о выборах в Верховный Совет СССР и соответствующей Инструк­цией, утвержденной СНК СССР 5 мая 1938 г , была предусмотрена возможность пода­чи в суд жалоб на неправильности в списках избирателей, а также регламентирован порядок рассмотрения в судах данной категории дел4 Как отмечалось в юридической литературе тех лет, на суд была возложена «почетная политическая задача — охрана избирательных прав советских граждан, записанных в сталинской Конституции»5

1   См    Гогель С К Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах//Вестник права  1906  Кн  4  С 393-466

2   См   Дурденевскии В Русская литература по административной юстиции  Во­просы   административного   права   /    Под   ред    А И Елистратова     М ,    1916 С 130-143

3   СЗ СССР 1937   № 30   Ст 120

4   СП СССР 1939   № 22   Ст 146

5   Гражданский процесс / Под ред   С Н Абрамова   М , 1948   С 336

Данная «потитическая задача» и течение ряда десятилетии оставалась в самом бук­вальном смысле этого слова «почетной», так как дел этой категории после 1937 г в су­дах практически не встречалось

Основы гражданского судопроизводства 1961 г ввели понятие «производство по детам возникающим из административно-правовых отношений», а ГПК РСФСР 1964 г посвятил ему подраздел II раздета II Однако до сравнительно недавнего вре­мени судебный контроль за законностью осуществлялся лишь по очень ограниченно­му числу точно определенных в законе третьестепенных категорий гражданских дел

Почожение стало существенно меняться с принятием Закона СССР от 30 нюня 1987 г «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»1 Данный Закон Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 января 1988 г был инкорпорирован в ГПК РСФСР и включеТТ^него в виде г i 24' (ст 239'-2398) и ст 9012

Принятым несколько позднее Законом СССР от 2 ноября 1989 г «О порядке об­жалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» быаа предусмотрена возможность судебного обжалования не только единоличных действий дотжностных лиц, но и кол­легиальных действий органов государственного управления' Создание в России стройной системы судебного контроля было завершено 27 апреля 1993 г принятием Закона РФ «Об обжачовании в суд действий и решений, нарушающих права и свобо­ды граждан» (с последующими изменениями и дополнениями)4, инкорпорированным в ГПК Такого рода инкорпорация была осуществлена Законом РФ от 28 апреля 1993 г «О внесении изменении в дополнений в Гражданский проиессуатьный кодекс РСФСР»^ Существенные дополнения и подраздет II раздет II ГПК РСФСР были вне­сены также ФЗ РФ от 7 августа 2000 г6

И наконец, весьма важные изменения и дополнения в производство по депам возникающим из пубтичных правоотношений, быти внесены ныне действующим ГПК

3 Ныне к делам, возникающим из публичных правоотношений, относят­ся следующие категории дел:

— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов,

— по заявлениям об оспаривании решений и действии (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, долж­ностных лиц, государственных и муниципальных служащих,

— по заявлениям о защите избирательных прав и та права на участие в референдуме граждан РФ,

- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесен­ные федеральным законом к ведению суда

В последние годы дела, возникающие из публичных правоотношений, занимают достаточно большое место в судебной практике Так, в первом полугодии 2002 г Верховным Судом РФ по первой инстанции было окон­чено производством 125 гражданских дел, причем все эти дела возникли из

1   ВВС СССР 1987   ]Ч° 26   Ст 388, № 42   Ст 704

2   ВВС РСФСР 1988   №5   Ст 137

3   ВВС СССР 1989   №22   Ст 416-417

4   ВВС РФ 1993   № 19   Ст 685

5   ВВС РФ 1993   № 22   Ст 787

6   СЗ РФ 2000   № 33   Ст 3346

308

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

публичных правоотношений. Дела данной категории составили также бо­лее трех четвертей кассационных дел, рассмотренных за тот же период Су­дебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ. В указан­ный период судами субъектов РФ было рассмотрено по первой инстанции 1400 таких дел, а районными судами 115,2 тыс. дел или 10,3% от общего количества дел1.

Термин «производство по делам, возникающим из публичных право­отношений» носит обобщающий характер. Предметом судебного разбира­тельства здесь могут быть конституционные (дела о признании недейст­вующими нормативных правовых актов полностью или в части; о защите избирательных прав или права на участие в референдуме; об оспаривании отказа в разрешении на выезд из РФ за границу или на въезд в РФ из-за границы), административно-правовые (заявления об оспаривании решений и действий органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), а также финансово-правовые отношения (оспаривание действий финансовых орга­нов). Но поскольку все перечисленные правовые отношения имеют несо­мненные черты сходства между собой, законодатель обозначил их обобщен­ным термином «дела, возникающие из публичных правоотношений».

Однако безотносительно к характеру правовых отношений (конституци­онные, административные или финансовые), их субъекты связаны отноше­ниями власти и подчинения. Но это неравенство существует исключительно в материально-правовых отношениях. В случае же возникновения спора о праве и гражданин, и государственный либо иной орган (должностное лицо) перед лицом суда становятся полностью равноправными.

Одновременно подчеркнем, что в действовавшем до недавнего време­ни законодательстве (Закон РФ от 28 апреля 1993 г. «О внесении измене­ний и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР», гл. 24—1 ГПК РСФСР) употреблялась более широкая и универсальная формула «государственные органы», под которыми понимались и органы государственного управления. Означают ли изменения, внесенные ныне в гражданское процессуальное законодательство, то обстоятельство, что решения и действия (бездействие) органов государственного управления в настоящее время в суд обжалованы быть не могут. Систематический и логический анализ норм ГПК заставляет ответить на этот вопрос отри­цательно. Так, в соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 254 ГПК отказ в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, со­ставляющих государственную тайну, оспаривается в соответствующем суде субъекта РФ по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения. А в ч. 3 той же статьи записано, что заявление воен­нослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа во­енного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд. Другими словами, нормы гл. 25 ГПК рассчитаны на рас­смотрение дел об оспаривании действий не только органов государствен­ной власти, но и органов государственного управления. Следовательно, употребляемый в ней термин «органы государственной власти» следует признать не вполне удачным. Его нужно понимать расширительно.

1  Судебная статистика за первое полугодие 2002 г. // РЮ. 2003. № 1.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

309

Утверждая, что властные структуры нарушают права и свободы заяви­теля, лицо обжалует в суд принятые ими нормативные или ненормативные правовые акты, заявляет о своем несогласии с их действиями и требует признать их незаконными, а следовательно, лишить эти акты юридиче­ской силы.

В свою очередь, органу государственной власти, местного самоуправ­ления, должностному лицу, государственному и муниципальному служа­щему предоставляется возможность доказать перед судом законность своих действий и неправомерность требований заявителя. При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд сталкивается с дву­мя взаимно исключающими друг друга требованиями, позициями по одно­му и тому же вопросу. Суд призван определить, чья же позиция по делу — соответствующего органа государственной власти (должностного лица) или гражданина — основана на законе1.

4. Важное значение для определения правовой природы дел, возни­кающих из публичных правоотношений, имеет уяснение вопроса о том, характерно ли для этих дел наличие спора о праве? В юридической литера­туре относительно распространенным является следующий взгляд. Специ­фическая функция суда при рассмотрении данной категории дел состоит вовсе не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществле­нии судебного контроля за законностью действий органов государства. Этим «определяется и способ возбуждения дел данной категории — оспарива­ние путем подачи заявления, а не предъявление иска»2.

Приведенные соображения не являются оригинальными. Впервые они были высказаны в 40-х годах минувшего века С. Н. Абрамовым3 на осно­вании постановления ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937г.4 Руково­дствуясь этим нормативным актом, суды буквально «пачками» рассматри­вали дела о взыскании недоимок по обязательным натуральным постав­кам, налогам, обязательному окладному страхованию, самообложению и невнесенных в срок административных штрафов.

Несмотря на то что указанные дела разрешались во многом формаль­но, виднейшие представители науки гражданского процессуального права принципиально по-иному определяли сущность этой категории дел. А. Ф. Клейнман, К. С. Юдельсон и другие ученые полагали, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд разрешает спор о пра­ве, но о праве не гражданском, а административном. Причем А. Ф. Клейн-

1   См.: Боннер А. Т. Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Правоведение. 1964. № 1. С. 124.

2   См.:   Гражданский   процесс   /   Под   ред.   М. А. Треушникова.   М.,   2003. С. 421-422. (автор главы - М. К. Треушников). См. также: Арбитражный процесс / Под ред. М. А. Треушникова. М., 2003. С. 419—420 (автор главы — Е. А. Борисова).

3   См.: Абрамов С. И. Гражданский процесс. М., 1948. С. 338.

4   «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным нало­гам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан» // СЗ СССР. 1937. № 30. Ст. 120.

310

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

ман пришел к еще более определенному выводу, что предметом судебного разбирательства по этим делам является административный иск1.

И действительно, наличие спора о праве является общей чертой, ха­рактеризующей как дела, возникающие из публичных правоотношений, так и дела искового производства. Именно потому дела, возникающие из публичных правоотношений, в ГПК и АПК соответственно именуются де­лами об оспаривании нормативных или ненормативных актов. В этом смысле между делами искового производства и делами, возникающими из публичных правоотношений, принципиальной разницы нет. Возникнове­ние спора между субъектами гражданских, семейных или трудовых право­отношений, полностью равноправных между собой, знаменуется предъявле­нием иска. Спор же, возникший между субъектами публичных правоотно­шений, по действовавшему ранее законодательству обозначался как жалоба, а ныне именуется просто заявлением. Этим заявлением оспариваются не­правомерные, по мнению гражданина или юридическою лица, действия властной структуры. Однако наиболее точно было бы обозначать такое об­ращение в суд в качестве административного или публичного иска. Подоб­ное уточнение терминологии позволило бы в законодательстве и судебной правоприменительной деятельности расставить все точки над «i».

По действующему законодательству дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судом по общим прави­лам искового производства с особенностями, установленными подразде­лом II раздела II ГПК и другими федеральными законами. Однако упот­ребление законодателем вместо привычного иска иной терминологии (жа­лоба, заявление) иногда порождает неправильное представление о том, что применение процессуального инструментария, неразрывно связанного с иском (изменение иска, заключение мирового соглашения и др.) здесь якобы невозможно2.

Между тем в законодательстве и судебной практике, в том числе в практике Верховного Суда РФ, нередко обращения заинтересованных лиц, оспаривающих неправомерные действия государственных органов или должностных лиц, именуются не заявлением, а иском. Правильному рассмотрению дела по существу с вынесением законного, обоснованного и справедливого судебного решения это не мешает. В данном отношении интерес представляет следующее дело.

Г. обратился в суд с иском к Заволжскому комитету социальной защиты населе­ния г. Ульяновска о признании незаконным решения о прекращении выплаты ему пенсии за выслугу лет как летчику-испытателю, взыскании недополученных сумм пенсии и компенсации морального вреда. Совершенно очевидно, что по меньшей мере два из трех заявленных Г. требований носили ярко выраженный публично-правовой характер и были связаны с проверкой законности действий органа государ­ственного управления — комитета социальной защиты населения. Несмотря на это, у многочисленных судебных инстанций, принимавших участие в разрешении данного дела, в том числе у Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ,

1   См.: Клейнман А.  Вопросы гражданского процесса в связи с судебной прак­тикой / Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 14; Юдельсон К. С. Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 12-13; Советское гражданское процессуальное право / Под ред   М. А. Гурвича. М., 1964. С. 337, и др.

2   См.:    Гражданский   процесс:   Учебник   /   Под   ред.    М. А. Треушникова С. 421-422.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений                   311

правильность избранной Г. формы защиты нарушенного права (иск, а не заявление или жалоба) сомнений не вызвала1.

Число подобных примеров при желании можно было бы увеличить2. Это говорит о большой условности попыток провести разграничение как между терминами «иск», «жалоба» и «заявление», так и между сферами их действия. Поэтому существующие на сегодняшний день в делах, возникающих из пуб­личных правоотношений, и исковых делах терминологические различия, о которых идет речь, в значительной мере носят формальный характер.

В то же время необходимо подчеркнуть следующее. И в традиционных делах об оспаривании действия органов государственного управления, орга­нов местного самоуправления, должностных лиц спор, возникший из кон­ституционных, административных либо финансово-правовых отношений, зачастую невозможно отделить от иных взаимосвязанных и взаимообу­словленных правоотношений. Имеются и в виду гражданские, жилищные, трудовые и иные «цивилистические» правоотношения. Во всех этих случа­ях ответить на вопрос о правомерности или неправомерности оспаривае­мых действий органа или должностного лица, наделенного властными полномочиями, т. е. разрешить, публично-правовой спор по существу, практически невозможно, не вникая в существо «цивилистических» право­отношений. Например, заявление по поводу отказа должностных лиц ор­ганов внутренних дел в регистрации гражданина по его месту жительства не может быть правильно разрешено без учета положений жилищного за­конодательства, предусматривающих право нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им помещение. А жалоба опекуна или попечителя на действия органа опеки и попечительства, освободившего либо отстра­нившего опекуна от исполнения им своих обязанностей, не может быть разрешена без учета фактических взаимоотношений, сложившихся между опекуном (попечителем) и подопечным, а равно положений гражданского и семейного законодательства, регулирующих отношения по опеке и попе­чительству.

5. На основании ч. 1 ст. 246 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового произ­водства с особенностями, установленными гл. 23-26 ГПК и другими феде­ральными законами.

Проанализировав структуру ГПК, необходимо прийти к выводу, что к общим правилам искового производства относится основная масса норм ГПК. По своей правовой природе они являются общими правилами граж­данского судопроизводства, поскольку применяются при рассмотрении и разрешении любой категории гражданских дел. Что же касается исклю­чений из общих правил искового производства, то они разбиваются на две группы. Большая их часть сосредоточена в ГПК в виде соответствующих структурных единиц Кодекса, определяющих процессуальные особенности рассмотрения так называемых «неисковых дел» (подразделы II и III разде-

1 ВВС РФ. 2002. №9. С. 10-11. Любопытно отметить, что в процессуальной литературе приведенное дело приводится в качестве примера одновременного за­явления и рассмотрения двух исков - о признании и о присуждении. (См.: Граж­данский процесс / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2003. С. 227. Автор главы -С. А. Иванова.)

и др.

См, например: ВВС РФ. 2001. № 12  С. 17; 2002. № 1. С 15-16; №2. С. 9-10,

312

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

ла II ГПК). Сформулированные в них исключения из общих правил и до­полнения к ним действуют при рассмотрении соответствующих категорий дел. В то же время определенная часть исключений из общих правил иско­вого производства, применяющихся при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, содержится в иных законодательных ак­тах, в той или иной мере регулирующих порядок судебного рассмотрения соответствующей категории дел, например, в законах, определяющих по­рядок проведения выборов.

Изъятия из общих правил искового производства до известной степе­ни корректируют нормы гражданского процессуального права, действую­щие при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, исключая применение отдельных из них и, наоборот, дополняя судопроиз­водство по указанным делам некоторыми специальными правилами.

Правда, такого рода изъятий и дополнении общих правил гражданско­го судопроизводства, в сущности, очень немного. В их числе можно на­звать жестко сформулированные в законе сроки на подачу заявления в суд, некоторые особенности родовой и территориальной подсудности, сокра­щенные сроки рассмотрения и некоторые другие процессуальные особен­ности этих дел. Тем не менее основу процессуального порядка рассмотре­ния дел, возникающих из публично-правовых отношений, составляют об­щие правила искового производства. А указанные выше изъятия и дополнения к ним правилам правовой природы и основных начал пра­восудия по гражданским делам изменить не могут.

6. В качестве одной из интересных процессуальных особенностей дел по ряду дел, возникающих из публичных правоотношений (дела о призна­нии недействующими нормативных правовых актов; об оспаривании дей­ствия и решения, нарушающие права и свободы граждан), необходимо указать на специфическое распределение обязанностей по доказыванию. На органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, действия которых обжалуются в суд, в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуе­мых действий (решений). Гражданин или юридическое лицо освобождают­ся от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (реше­ний), но обязаны доказать сам факт нарушения своих прав или свобод.

В данном отношении интерес представляет определение Военной коллегии Вер­ховного Суда РФ по делу по жалобе офицеров Я. и Г. на действия командования, свя­занные с отказом представить их к досрочному увольнению. Проанализировав кон­кретные обстоятельства дела, Коллегия сделала следующий правильный вывод: «в слу­чае неявки представителей командования в суд без уважительных причин и уклонения их от представления доказательств, суд вправе принять решение по существу жалобы на основании имеющихся материалов»'.

7. В числе лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений, закон называет заявителей и других заинтересованных лиц. Таким образом, граждане и государственные органы (должностные лица), участвующие в рассмотрении названных дел, формально сторонами не именуются. Однако по существу это стороны спорного публичного (конституционного, административного либо финансового) правоотноше­ния со всеми вытекающими отсюда последствиями. В частности, лица, участвующие в этих делах, пользуются правами и несут обязанности сто-

1  ВВС РФ. 2000. № 12. С. 18.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

313

роны, за некоторыми исключениями и с отдельными дополнениями, уста­новленными законом.

8. В связи с использованием в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, специфической терминологии (заявление, жалоба) в литературе иногда делается вывод о том, что объем процессуаль­ных прав и обязанностей лиц, участвующих в этих делах, иной, нежели у сторон в исковом производстве. Например, они не могут заключить ми­рового соглашения. Не вправе они также отказаться от иска, признать иск, заключить мировое соглашение, подать встречное заявление, аналогичное встречному иску1.                                                                              -•*'•

Действительно, термины «мировое соглашение», «встречная жалоба», «изменение иска или жалобы» и т. п. применительно к рассматриваемой категории дел в законодательстве не употребляются. Однако по существу подобные изменения в процессе возможны, а порой просто необходимы.

Так, С. обратился в районный суд с жалобой на действия главного психиатра Че­лябинской области, в которой ставил вопрос о снятии его с учета как не страдающего и не страдавшего каким-либо психическим расстройством. В ходе рассмотрения жало­бы С. изменил ее предмет, пояснив, что оспаривает диагноз, поставленый ему врача­ми психоневрологической больницы. Требование С. судом было рассмотрено по су­ществу и с учетом конкретных обстоятельств дела удовлетворено2.

При рассмотрении дел по жалобам на неправомерные действия орга­нов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, относи­тельно часто встречается следующая ситуация. Выясняется, что государст­венный орган, орган местного самоуправления, чьи действия обжалуются, к моменту рассмотрения жалобы реорганизованы либо ликвидированы. Бывает и так, что должностное лицо, государстненный или муниципаль­ный служащий уже не работают в прежней должности. В подобных случа­ях суды принимают меры к привлечению к участию в деле правопреемни­ков реорганизованных либо ликвидированных структур, а в случае уволь­нения должностного лица либо служащего, чьи действия обжалуются, решают вопрос о привлечении к участию в деле соответствующих органа или организации, к компетенции которых относится восстановление нару­шенных прав и свобод гражданина. В случае удовлетворения жалобы суд возлагает на руководителя этого органа (организации) обязанность восста­новить нарушенные права и свободы заявителя.

По существу, изменение, о котором идет речь, можно квалифициро­вать лишь в качестве изменения предмета жалобы или заявления. Одно­временно несколько изменяется и основание жалобы, поскольку в его со­ставе появляются новые юридические факты, например, увольнение с должности лица, чьи действия первоначально были оспорены в суде, и отказ иного компетентного должностного лица устранить ущемление прав гражданина внесудебным путем.

1   См.,  например:  Гражданский процесс / Под ред.  В. В. Яркова.  М.,  2000. С. 356; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. М., 2001; С. 339; Гражданский процесс / Под ред. М. А. Треушнико-ва. М., 2003. С. 421—422; Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской    Федерации.    (Постатейный    научно-практический)    /    Отв.    ред. М. А. Викут. М., 2003. С. 443-444.

2   ВВС РФ. 1992. №2. С. 10.

314

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

315

В некоторых случаях по делам, возникающим из публично-правовых отношений, возможен частичный отказ от заявленных требований, уточне­ние размера или самого характера первоначально заявленных требований, уточнение юридических фактов, на которых основаны заявленные требова­ния, и т. д. Так, решением окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственного Совета Чувашской Республики А. был зарегистри­рован кандидатом в депутаты. Однако позже решением той же избирательной комиссии решение о регистрации А. кандидатом в депутаты было отменено и его фамилия была исключена из текста избирательного бюллетеня.

Обратившись в суд с жалобой на действия окружной избирательной комис­сии и Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики, заявитель утверждал, что первая незаконно отменила его регистрацию, а последствия свое­временно не прореагировала на его жалобу. А. также ставил вопрос об отмене ре-шстрации кандидата в депутаты по тому же избирательному округу К., мотивируя это тем, что окружная избирательная комиссия и сама К. занимаются незаконной агитацией.

В судебном заседании А. угочнил свои требования и просил рассмотреть их лишь в части, касающейся обжалования действий окружной избирательной комиссии и Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики и не рассматривать его заявление об отмене регистрации кандидата в депутаты К. Верховный Суд Чуваш­ской Республики рассмотрел заявление А. в измененном объеме. Разрешая дело в кас­сационном порядке, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ не нашла, что в данном отношении было допущено нарушение процессуального зако­на, с чем нельзя не согласиться1.

В отдельных ситуациях здесь не исключено и заявление встречного требования, которое мало чем отличается от встречного иска.

Так, в ходе рассмотрения жалобы С. на отказ органов внутренних дел в регистра­ции по месту жительства в районный суд поступило требование, заявленное организа­цией — балансодержателем строения, о выселении С. Рассмотрев дело в одном произ­водстве, суд признал жалобу С. обоснованной и удовлетворил ее. Одновременно в иске о выселении С. судом было отказано2.

В процессуальной литературе отмечается, что в некоторых случаях по делам, возникающим из публичных правоотношений, вполне возможно заключение мирового соглашения. Например, по спорам, связанным с предоставлением земельных участков, стороны вполне могут достигнуть соглашения о предоставлении в пользование заявителя другого участка3. В связи с обсуждением данной проблемы нелишне напомнить, например, что в соответствии со ст. 190 АПК РФ лица, участвующие в делах, возни­кающих из публичных правоотношений, именуются сторонами. Кроме того, указанной нормой предусматривается, что споры по этим делам могут быть урегулированы путем заключения мирового соглашения или с исполь­зованием других примирительных процедур. Природа же производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по ГПК по АПК должна быть признана единой. П этим делам не исключается также воз-

1   См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

2   См.: Трубников П. Я. Обжалование неправомерных действий // Вестник Вер­ховного Суда СССР. 1991. № 1. С. 20-21.

3   См.: Носенко М. С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах об­щей юрисдикции: Автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 13.

можность полного или частичного признания должностным лицом либо ор­ганом, чьи действия обжалуются, правомерности требования гражданина'. 9. Часть 3 ст. 247 ГПК предписывает оставлять заявление по делу, возникшему из публичных правоотношений, без движения, если выясня­ется, что имеет спор о праве, подведомственный судам. Однако в ГПК ни­чего не сказано о характере спора, наличие которого может быть обнару­жено в момент подачи заявления. Вне сомнения, законодатель имеет в виду возникновение спора о праве гражданском, хотя прямо об этом и не говорит. В то же время наличие такого спора не всегда можно вы­явить в момент подачи заявления в суд. Порой подобные обстоятедьшра могут обнаружиться уже в процессе рассмотрения дела, возникшего из публичных правоотношений. Как следует поступать в такого рода случаях? Ответ на этот вопрос содержится в абз. 4 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возник­ших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессу­ального кодекса Российской Федерации». Пленум Верховного Суда РФ ре­комендует в таких случаях по аналогии процессуального закона (ч. 4 ст. 1 ГПК) применять норму, регулирующую сходные отношения в особом про­изводстве (ч. 3 ст. 263 ГПК), и оставлять заявление без рассмотрения2. Однако аналогичность ситуаций, о которых идет речь, далеко не оче­видна. Дела особого производства априорно предполагаются лишенными спора о праве и в них не принимают участия спорящие стороны. Дела же, возникающие из публичных правоотношений, напротив, носят заведомо спорный характер. Нормы подраздела III раздела II Кодекса и неоднократ­но употребляемый здесь термин «оспаривание» предполагают, что предме­том судебного разбирательства здесь является правовой спор.

Ни ГПК, ни постановление Пленума не разъясняют, какого же рода спор может быть разрешен в порядке искового производства — только спор о пра­ве гражданском либо оба спора — о праве гражданском и административном? По «букве» Кодекса получается, что имеется в виду только спор о праве гра­жданском. Вопрос же о законности ненормативного правового акта при этом остается открытым. Однако буквальное толкование закона в данном случае, вероятно, было бы неверным. Думается, что все правовые вопросы, как пра­вило, могут быть разрешены в рамках искового производства.

В данном отношении интерес представляет следующее дело. По договору купли-продажи Ж. приобрела автомобиль «Мицубиси-Паджеро». До заключения дого­вора купли-продажи автомашина принадлежала П., имела паспорт технического сред­ства и состояла на государственном учете.

Через некоторое время был составлен протокол о нарушении таможенных пра­вил, а заместитель начальника С.-Петербургской таможни вынес постановление о конфискации автомобиля. В постановлении было указано, что автомашина, ввезен­ная из-за границы, была направлена в С.-Петербургскую таможню, но таможенного оформления не прошла. Несмотря на это, с использованием подложного таможенно! о удостоверения автомобиль был поставлен на учет в органах ГАИ. В связи с тем чю не­установленное лицо (по документам значащееся как Б.) было признано совершившим нарушение таможенных правил (ч. 1 и 2 ст. 254 ТК РФ), принадлежащий Ж. автомо­биль был конфискован.

Ж. обратилась в районный суд с жалобой на постановление таможни, однако в ее удов­летворении было отказано. После этого по существу тот же спор, но в несколько иной про-

1   ВВС РФ. 2001. № 2. С. 9; 2003. № 3. С. 1.

2   ВВС РФ. 2000. № 3. С.  1.

316

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

цессуальной форме вновь был передан на разрешение того же суда. На этот раз Ж. предъя­вила иск к С.-Петербургской таможне о признании ее добросовестным приобретателем и ис­требовании конфискованного имущества. Это требование судом было рассмотрено по существу, а иск удовлетворен. Однако постановлением президиума С.-Петербургского город­ского суда указанное решение было отменено и в иске Ж. отказано.

Отменяя это постановление, Судебная коллегия по гражданским делам Верховно­го Суда РФ, в частности, указала следующее. Удовлетворение иска Ж. суд первой ин­станции мотивировал тем, что договор купли-продажи автомашины не признан не­действительным и в силу п. 2 ст. 218 ГК РФ право собственности у истцы возникло по основаниям, предусмотренным законом. Постановлением С.-Петербургской таможни по делу о нарушении таможенных правил вины истицы не установлено. На момент приобретения машины Ж. не было известно о нарушении таможенных правил неуста­новленным лицом, в связи с чем она является добросовестным приобретателем. Исти­ца к административной (таможенной) ответственности не привлекалась. При таких обстоятельствах изъятие у собственника автомашины нарушает его права. Ж. является добросовестным приобретателем имущества (ст. 302 ГК РФ) и на нее не может быть возложена ответственность за неуплату таможенных платежей (ч. 8 ст. 124 ТК РФ).

С учетом изложенного нельзя согласиться и с доводом президиума о том, что до­говор купли-продажи машины, заключенный между Ж. и П., недействителен (ничто­жен) как сделка, не соответствующая требованиям закона, независимо от признания его таковым судом'.

Данное дело в высшей степени интересно в силу следующих соображе­ний. Обе судебно-надзорные инстанции не заметили или сделали вид, что не заметили, что по существу один и тот же спор дважды являлся предме­том рассмотрения судебных органов. И в одном, и в другом случае Ж. ста­вила вопрос о виндикации незаконно изъятого у нее имущества. От того, что первое из заявленных сю требований было названо жалобой, а вто­рое — иском, по существу абсолютно ничего не изменилось. Другими сло­вами, предметом судебного разбирательства в обоих случаях был один и тот же сложный комплекс взаимосвязанных публично-правовых и граж­данско-правовых отношений. Как видно из определения Верховного Суда, разрешить гражданско-правовой спор по существу оказалось невозмож­ным без признания незаконным ненормативного акта органа государст­венного управления, причем и то, и другое было осуществлено в одном процессе. В связи с конкретными обстоятельствами дела, таким процессом оказалось второе дело, когда суд рассмотрел иск Ж. о признании ее добро­совестным приобретателем и истребовании конфискованного имущества. Однако с не меньшим успехом спор о праве собственности на автомашину мог бы разрешиться и в первом процессе, если бы суд в соответствии с за­коном и установленной им совокупностью доказательственных и юриди­ческих фактов удовлетворил жалобу на постановление таможни. Рассмот­рение спора между одними теми же субъектами - Ж. и таможней - вне сомнения, было осложнено двумя обстоятельствами: 1) повторным рас­смотрением судом в сущности одного и того же дела и 2) вынесением двух противоречащих друг другу решений, одно из которых в принципе подле­жало отмене. И подобные ситуации являются относительно типичными.

Приведенное дело было разрешено в период действия ГПК РСФСР, не содержавшего нормы, аналогичной положениям, которые ныне записа­ны в ч. 3 ст. 247 ГПК. В связи с этим возникает вопрос, каким образом следовало бы его разрешить в наши дни? Вопрос о праве собственности на автомашину в данном случае был неразрывно связан с оценкой действий

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений                   317

органа государственного управления. Очевидно, обнаружив это обстоя­тельство в момент решения вопроса о принятии заявления либо в ходе рассмотрения дела, и буквально применяя положения, записанные в ч. 3 ст. 247 ГПК и в п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г., судья должен будет оставить заявление без движения либо без рассмотрения. Но будет ли в этом хоть какой-нибудь смысл? Ду­мается, что в данном случае оба требования могут быть разрешены в рам­ках одного производства, безотносительно к тому, каким образом будет названо обращение в суд (заявление или исковое заявление).

Интересное разъяснение по рассматриваемой проблеме содержится в п. 4 поста­новления Пленума Верховного Суда РФ № 9 от 14 февраля 2000 г. «О некоторых во­просах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной служ­бе и статусе военнослужащих». Там записано следующее:

«В порядке гл. 24-1 ГПК РСФСР (ныне - гл. 25 ГПК РФ. - А. Б.) рассматрива­ются требования военнослужащих о защите нарушенных прав от перечисленных в статье 239-2 ГПК РСФСР (ныне - ст. 255 ГПК РФ) действий (бездействия) органов военного управления и воинских должностных лиц.

При этом следует иметь в виду, что нормы гл. 24-1 ГПК РСФСР применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосред­ственно вытекают из административно-правовых отношений, основанных на власт­ных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В этих случаях все требова­ния военнослужащих должны быть разрешены по существу при рассмотрении жало­бы, поскольку в соответствии со ст. 239-7 ГПК РСФСР (ч. 1 ст. 258 ГПК РФ. - А. Б.) суп, признав жалобу обоснованной, обязан вынести решение о восстановлении нару­шенных прав в полном объеме».

И далее: «5 порядке искового производства также должны разрешаться д&ш хотя и вытекающие из административно-правовых отношений, но рассмотрение которых по существу требует решения спора о праве других лиц»1.

Такой подход к разграничению дел исковых и возникающих из публичных право­отношений следует признать абсолютно верным. Правильность такого подхода к ре­шению проблемы, в частности, вытекает из анализа следующего примера из практики. Рассмотрев жалобу 3. на действия начальника паспортного стола по снятию заяви­тельницы с регистрационного учета, один из районных судов г. Москвы признал их неправомерными. Соответственно суд обязал начальника паспортного стола устранить допущенное им нарушение закона, вновь зарегистрировав заявительницу 3. с несовер­шеннолетним сыном по соответствующему адресу.

Отменяя данное решение, кассационная инстанция указала следующее. Призна­вая действия начальника паспортного стола неправомерными, суд не учел того об­стоятельства, что 3. снята с регистрационного учета согласно решению суда о ее высе­лении. Это решение было исполнено, 3. выселена, а освободившаяся комната была предоставлена проживавшей в квартире А. с семьей. Впоследствии квартира была приватизирована А. и членами ее семьи. К участию в процессе все совершеннолетние сособственники квартиры привлечены не были, в связи с чем их законные интересы были нарушены. При новом рассмотрении дела кассационная инстанция предложила привлечь к участию в деле всех заинтересованных лиц. Впоследствии данный спор трансформировался в обычное дело искового производства и был разрешен в строгом соответствии с процессуальным и материальным законом.

Приведенное выше разъяснение Пленума Верховного Суда РФ не противоречит положениям ГПК РФ. Думается, что, не ссылаясь на данное разъяснение напрямую, его можно применять для разграничения исковых дел и любых дел, возникающих из публичных правоотношений, а не только дел, связанных с защитой прав военно­служащих. В то же время возможны ситуации, когда, несмотря на возникновение спо­ра о праве гражданском, дело, возникшее из публично-правовых отношений, должно быть разрешено по существу.

1  См.: ВВС РФ. 2001. №2. С. 13-14.

ВВС РФ. 2000. №4. С. 13.

318

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

319

ЗАО «Издательский дом «Франт» обратилось в суд с жалобой на действия избира­тельной комиссии Кемеровской области и окружной избирательной комиссии по вы­борам депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Заявитель указал, что обе комиссии 16 ноября 1999 г. известили издательство о запрете на участие через свои средства массовой информации в предвыборной агитации по выборам депутатов Государственной Думы. Поводом для этого явилось несвоевременное сообщение ЗАО о готовности предоставлять печатную плошадь зарегистрированным кандидатам и неопубликование сведений о размере и условиях оплаты газетной площади, предос­тавляемой для агитационных материалов.

Как следует из постановления Президиума, рассматривавшего данное дело в по­рядке надзора, предметом обжалования являлись решения двух избирательных комис­сий, которыми были нарушены права заявителя на участие в предвыборной агитации. Заявитель также утверждал, что комиссиями были совершены и иные незаконные действия, состоящие в распространении не соответствующей действительности ин­формации о том, что Издательский дом якобы не имеет права на участие в предвы­борной агитации, а также в принуждении кандидатов в депутаты не сотрудничать с издательством. Следствием названных действий и решений явилось расторжение до­говоров на оказание услуг по размещению агитационных материалов и причинение издательству убытков1.

В данном случае имел место спор о праве, состоящий из двух элементов или час­тей. Первая часть спора носила исключительно публично-правовой характер и заключа­лась в собственно оспаривании Издательским домом незаконных, по его мнению, реше­ний и действий избирательных комиссий двух уровней. Вторая часть этого спора также, вне сомнения, связана с публично-правовыми отношениями, вытекает из них, но имеет уже главным образом цивилистический аспект. Речь здесь может идти о расторжении с заявителем договоров на оказание услуг по размещению агитационных материалов и соответственно о взыскании причиненных этим Издательскому дому убытков.

Полагаем, что заявление по такому делу нельзя оставлять без движения либо без рассмотрения, в связи с возникновением спора о праве гражданском. С учетом кон­кретной ситуации два взаимосвязанных спора или дела могут быть и, более того, должны быть рассмотрены раздельно. Во многом это связано со скоротечностью из­бирательных кампаний, невозможностью отложения дела для уточнения размера при­чиненных убытков, а также жесткими сроками рассмотрения дел о защите избира­тельных прав (ч. 2 ст. 260 ГПК).

Исходя из изложенного, думается, что положения, написанные в ч. 3 ст. 247, ст. 248 ГПК и в абз. 4 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением и действие Гражданского процессуального кодек­са Российской Федерации», нуждаются в существенном уточнении. Обнару­жение наличия спора о праве гражданском далеко не всегда должно препятст­вовать рассмотрению заявления по делу, возникшему из публичных правоотно­шений. Такого рода препятствие возникает лишь в том случае, если этот спор затрагивает права и интересы не участвующих в деле лиц либо совместное рассмотрение дела об оспаривании акта государственного органа и иска явля­ется невозможным, исходя из смысла закона либо конкретных обстоятельств дела. Только в этих случаях возникновение спора о праве гражданском должно влечь за собой оставление заявления без движения либо без рассмотрения.

Думается, что логика развития так называемого производства по де­лам, возникающим из административно-правовых (публично-правовых) отношений, в конце концов должна привести к полной его ликвидации. Разумеется, речь идет не о ненужности судебной проверки законности и обоснованности действий государственных и иных органов, должност­ных лиц и государственных служащих. Напротив, суды компетентны рас-

1  См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

сматривать любые споры о праве, предметом которых является проверка правомерности действий субъектов, наделенных властными полномочия­ми, в порядке искового производства. Путем подачи и рассмотрения иска (при желании его можно было бы назвать административным иском) мож­но разрешать любые споры о праве и одновременно проверять законность действий государственных и иных органов. Поэтому мы полагаем, что в будущем рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотноше­ний, возможно в рамках единого искового производства. В зависимости от того, будет ли реально создана система административных судов, такие иски могли бы рассматриваться соответственно судами обшей юриедик-ции либо административными судами.

§ 2.  Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

1. Проверка законности нормативных актов может осуществляться в двух формах —прямого и косвенного судебного контроля. В судебной практике чаще используется косвенный контроль (ч. 2 ст. 120 Конститу­ции РФ, ч. 2 ст. 11 ГПК). При таком контроле проверка соответствия оп­ределенного нормативного правового акта1 закону или иному акту, обла­дающему большей юридической силой, осуществляется в ходе рассмотрения спора о праве, возникшего между заинтересованными лицами. При этом одна из спорящих сторон в обоснование своей правовой позиции, как пра­вило, ссылается на неправомерность применения кем-либо из субъектов правового общения нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и междуна­родным договорам либо закону. Разрешив коллизию между нормативными актами, обладающими разной юридической силой, суд разрешает спор по существу. В то же время в мотивировочной части решения он ограничивает­ся лишь приведением причин, по которым тот или иной акт применению к конкретному случаю не подлежит. В резолютивной же части судебного ре­шения формулируемся только ответ суда на заявленные исковые требова­ния, но не указывается на признание судом соответствующего нормативно­го акта недействительным и об утрате им юридической силы. В принципе такого рода контроль может осуществляться при рассмотрении судом граж­данских дел любых категорий (исковых, возникающих из публичных право­отношений и особого производства)2, а также уголовных дел.

1   В дальнейшем сокращенно — нормативного акта.

2   Например,   рассматривая  дело  об  установлении  удочерения  X. супругами В-ми, судебно-надзорная инстанция указала следующее.

Супруги В-ны воспитывают усыновленного Е., родившегося 8 сентября 1997 г., и установили удочерение в отношении X., родившейся 25 июля 1997 г. В целях сохранения тайны удочерения они просили изменить дату ее рождения с 25 июля 1997г. на 8 сентября 1997г., чтобы дети могли считаться двойней.

Согласно п. 1 ст. 135 СК для обеспечения тайны усыновления по просьбе усыновителя могут быть изменены дата рождения усыновленного ребенка, но не более чем на три месяца, а также место его рождения.

Однако в абз. 2 этого же пункта указано, что изменение даты рождения Усыновленного ребенка допускается только при усыновлении ребенка в возрасте До одного года.

320

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

На особенности косвенного судебного контроля было обращено вни­мание в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Россий­ской Федерации при осуществлении правосудия»1.

Под прямым судебным контролем (ст. 13 ГК, гл. 24 ГПК) понимается ситуация, когда предметом судебного разбирательства является исключи-

В связи с тем, что на момент вынесения решения X. исполнилось три года, в изменении даты ее рождения судом было отказано. Между тем норма, сформу­лированная в абз. 2 п. 1 ст. 135 СК, противоречит Конституции РФ (ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 23, ч. 1 и 2 ст. 38 и ч. 3 ст. 55), Конвенции о правах ребенка и Фе­деральному закону от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ре­бенка в Российской Федерации», которыми гарантирована неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, а также государственная защита мате­ринства, детства и семьи.

При разрешении спора суд не учел, что предусмотренное ст. 135 СК поло­жение является ограничением гражданских прав.

Решение суда об отказе в изменении даты рождения ребенка не позволяет сохранить семейную тайну супругов В-ных, так как разница в возрасте усынов­ленных детей составляет 45 дней, и подлежит в этой части отмене как противоре­чащее Конституции РФ, которая не была применена судом как акт прямого действия (ВВС РФ. 2003. №4. С. 14; см. также: ВВС РФ. 2001. №2. С. 20-21, 23-24).

' Так, в пп. 2, 4—7 данного постановления Пленума разъяснено, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, с точки зрения соответствия их Конституции и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

При рассмотрении дела суд не вправе применять нормы закона, регулирую­щего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для РФ международ­ным договором, решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем преду­смотренные законом. В этих случаях применяются правила международного дого­вора РФ.

Внимание судов обращено также на то, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с ука­занным конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанно­сти человека и гражданина.

Оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты учреждений, предпри­ятий, организаций и т. д.).

При применении закона вместо не соответствующего ему акта государст­венного или иного органа суд одновременно вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить. Важно подчеркнуть, что при разрешении правовых споров в случае обнаружения коллизии между нормативными актами, регулирующими спорное правоотноше­ние, суд обязан осуществлять косвенный контроль за законностью нормативных правовых актов даже при отсутствии соответствующей инициативы заинтересован­ного лица. По крайней мере на такого рода необходимость указано в п. 2 поста­новления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений                   321

тельно проверка соответствия определенного нормативного акта норма­тивным актам, обладающим большей юридической силой'. Речь может идти о несоответствии такого акта Конституции РФ, международному до­говору, федеральному закону и т. д.

В последнее время дела о признании недействующими нормативных актов полностью или в части занимают довольно большое место в судеб­ной практике судов общей юрисдикции всех уровней — от районных судов до Верховного Суда РФ. Так, только в первом полугодии 2002 г. судами общей юрисдикции всех уровней было рассмотрено свыше 4300 дел о гщи;-знании нормативных актов недействующими. В том числе Верховным Су­дом РФ по первой инстанции было рассмотрено 111 дел о признании пра­вовых актов незаконными2.

В качестве примеров, когда суды проверяли законность норматив­ных актов, нарушающих весьма важные права и свободы большого чис­ла граждан, а также юридических лиц, можно привести следующие чрезвычайной важности дела. Соответственно Верховным Судом РФ, а также судами субъектов РФ были признаны полностью или частично незаконными и недействительными (недействующими) следующие нор­мативные акты:

— постановление Правительства РФ «О некоторых мерах реализации льгот по проезду и перевозкам личного имущества военнослужащих, граж­дан, уволенных с военной службы, и членов их семей, установленных За­коном РФ «О статусе военнослужащих», и части не предоставления пере­численным категориям граждан права на бесплатный проезд к месту про­ведения отпуска и обратно по территории стран СНГ;

- постановление Правительства РФ «Об утверждении Списка должно­стей, работа в которых засчитывается в выслугу лет в связи с педагогиче­ской деятельностью в школах и других учреждениях для детей»;

— примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жи­лищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР;

— Инструкция о порядке выдачи документов, удостоверяющих времен­ную нетрудоспособность граждан;

— Разъяснение Министерства труда и социального развития РФ «О по­рядке выплаты денежных сумм в возмещение вреда в размере заработка (или соответствующей его части) в зависимости от степени утраты трудо­способности граждан, пострадавшим вследствие чернобыльской катастро­фы (с установлением инвалидности)»;

— постановление Московской городской Думы «О Положении о по­рядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве»;

—  Инструкция о принятии на учет для обеспечения жилой площадью реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политиче­ских репрессий, возвращающихся в Санкт-Петербург на постоянное про­живание;

1   Прямой и косвенный судебный контроль В. М. Жуйков именует соответст­венно  непосредственным  и  опосредованным  оспариванием  нормативных  актов (см.:   Жуйков  В. М.   Проблемы   гражданского  процессуального  права.   М.,   2001. С. 115-117).

2   См.: Судебная статистика за первое полугодие 2002г. // РЮ. 2003. № 1.

11 -1588

322

Раздел II Производство в суде первой инстанции

- Закон Республики Татарстан «О внешнеторговой деятельности в Республике Татарстан»1.

И число подобных примеров можно было бы продолжить.

Рассматриваемой категории дел законодатель дает двойное наименова­ние В ст. 24, а также ст. 251—253 гл. 24 ГПК они именуются делами об ос­паривании нормативных правовых актов В то же время сама гл. 24 носит название «Производство по делам о признании недействующими норма­тивных правовых актов». В сложившейся ситуации указанные термины следует признать синонимами.

2.   В отдельных случаях возникают сложности с разграничением инди­видуальных и нормативных актов2. Понятие нормативного правового акта сформулировано в п  12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Россий­ской Федерации». Пленум разъяснил, что под нормативным актом пони­мается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то ор­гана государственной власти, органа местного самоуправления или долж­ностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неодно­кратное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. В от­личие от этого, ненормативный правовой акт носит индивидуальный ха­рактер. Он устанавливает, изменяет или прекращает права и обязанности конкретных лиц.

3.   Круг субъектов, обладающих правом на обращение в суд с заявле­нием о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, перечислен в ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК. Прежде всего, это — гражданин или организация, считающие, что принятым и опублико­ванным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной  власти,   местного  самоуправления  либо  должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

Как подчеркивается в п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г., дела об оспаривании нормативных правовых ак­тов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физи­ческое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотно­шения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с ч 5 ст 251 ГПК и п. 11 и 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. в заявлении об оспаривании нор­мативного акта должно быть указано, какие субъективные права и свободы гражданина или организации нарушаются этим актом или его частью

С заявлением о признании нормативного правового акта противореча­щим закону полностью или в части имеет право обратиться и прокурор, однако исключительно в пределах своей компетенции. Например, проку­рор района не вправе оспорить в судебном порядке нормативный акт, принятый Законодательным собранием субъекта РФ Прокурор области не

1   См    ВВС РФ 2002   № 1   С  18, №4   С 3 , № 10   С 4   № 11   С 5. 2002 №3   С 7, 12, 2003   № 1   С 10-11, и др

2   См , например   ВВС РФ 1999   № 3   С 7-9, 2002   № 9   С. 4-5

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений                   323

может оспорить в судебном порядке нормативный акт, принятый органом государственной власти соседнего субъекта РФ, и т. п.

В случаях, предусмотренных законом (ч. 1 ст 46 ГПК), по делам этой категории в суд могут обращаться субъекты, действующие в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. На практике по­добные обращения являются не так уж редкими1

В соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК Президент РФ, Правительство РФ и иные субъекты, перечисленные в указанной норме, также могут обра­титься в суд с заявлением о признании нормативного акта противореча­щим закону Однако они могут возбуждать такого рода дела только в те#* случаях, если считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом нарушена их компетенция.

Как разъяснено в п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г., под нарушением компетенции перечисленных в ч. 2 ст 251 ГПК лиц следует понимать регулирование оспариваемым норма­тивным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с зако­ном должны регламентироваться нормативными правовыми актами, изда­ваемыми этими лицами. Поэтому в заявлении названных субъектов долж­но быть указано, в чем конкретно состоит нарушение их компетенции оспариваемым нормативным правовым актом.

В то же время приведенное выше ограничение не распространяется на органы местного самоуправления и глав муниципальных образований. Для такого вывода имеются следующие основания. В ст. 133 Конституции РФ среди гарантий местного самоуправления называются право на судебную защиту и запрет на ограничение прав местного самоуправления, установ­ленных Конституцией и федеральными законами. Поэтому органы местно­го самоуправления и главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных актов не только по ос­нованиям нарушения их компетенции, но также в связи с нарушением ос­париваемым нормативным актом других прав местного самоуправления2.

4. Большая часть дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части подведомственна судам общей юрисдикции. В то же время проверку соответствия Конституции федеральным законам осуществляет Конституционный Суд РФ. Кроме того, в 14 субъектах РФ созданы кон­ституционные (уставные) суды. А в соответствии с ч. 3 ст. 191 АПК РФ в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, дела об оспари­вании нормативных актов рассматриваются арбитражными судами. Следу­ет подчеркнуть, что, проанализировав действующее российское законода­тельство, Пленум ВАС РФ нашел только три случая, когда в силу прямого указания закона дела об оспаривании нормативных актов отнесены к ком­петенции арбитражных судов3. Однако не исключено, что со временем число таких случаев будет расти.

1   См    пункт 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г,  а также подтверждающие данный  вывод конкретные дела из судебной практики   ВВС РФ 2002   №1   С. 11-12, №2   С 1-3, №5   С   9-11

2   См    например   ВВС РФ 2002   № 9   С 4-5

3   См    пункт 16 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г   № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процес­суального кодекса Российской Федерации» // РГ 2003   15 янв

И-

324

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

325

При разграничении компетенции отдельных ветвей судебной власти по проверке законности нормативных правовых актов необходимо также иметь в виду постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П1. Указанным постановлением признана не соответствую­щей Конституции РФ содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 части 1 статьи 26, частях 1, 2 и 4 статьи 251, частях 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ норма, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ, в той мере, в ка­кой она допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспарива­нии конституций и уставов субъектов РФ. Указанным постановлением Конституционный Суд признал, что дела об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ судам общей юрисдикции неподведомственны и могут разрешаться исключительно Конституционным Судом РФ.

Следует подчеркнуть, что в судебном порядке может быть обжалован не любой нормативный акт. Так, по конкретному делу Верховный Суд РФ указал, что нормативные акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых зако­ном прав и свобод граждан повлечь не могут. Соответственно такие акты не могут выступать в качестве предмета непосредственного судебного об­жалования2.

По другому делу Верховный Суд признал правильным отказ судьи в принятии заявления, в котором содержалось требование обязать законо­дательный орган субъекта РФ принять закон, устанавливающий порядок и сроки официального опубликования решений избирательной комиссии субъекта РФ. Верховный Суд резонно обратил внимание на то, что требо­вание обязать законодательный орган субъекта РФ изменить, дополнить или принять какой-либо закон неподведомственно судам общей юрисдик­ции3. Не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК) заявление о признании недейст­вительными постановления Пленума Верховного Суда РФ либо его от­дельных пунктов4. То же самое касается постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ5. С выводами судов по указанным делам нельзя не согласиться, поскольку Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ не наделены правом принятия нормативных актов. В соответствии с п. 5 ст. 19 и п. 5 ст. 23 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» Пленумы названных высших судебных органов лишь дают разъяснения по вопросам судебной практики.

1   По делу о проверке конституционности положений статей  115 и 231  ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21, и 22 Феде­рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Госу­дарственного  Собрания  —  Курултая   Республики   Башкортостан,   Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // СЗ РФ. 2003. №30. Ст. 3101.

2   ВВС РФ. 2001. № 1. С. 15-16.

3   ВВС РФ. 2002. № 1. С. 12.

4   ВВС РФ. 2001. № 1. С. 17.

5   См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

5.   Глава 24 ГПК, посвященная производству по делам о признании недействующими нормативных актов, весьма невелика по объему и состо­ит всего из трех статей (251— 253). Это стало возможным потому, что при рассмотрении данной категории дел применяется основная масса общих правил искового производства (ч. 1 ст. 246). В частности, здесь примени­мы такие институты, как процессуальное соучастие, соединение и разъе­динение заявленных требований и многие др.1

6.   Закон не устанавливает каких-либо сроков, в пределах которых можно обратиться в суд с заявлением о признании нормативного акта не­действующим. Если соответствующий акт не признан утратившим сияу, то сроков для его оспаривания в суде быть не может, поскольку отноше­ния, возникающие в связи с изданием нормативною акта, носят длящийся характер.

7.   Подсудность дел об оспаривании нормативных актов установлена ст. 24, 26 и 27 ГПК. Дела об оспаривании нормативных актов, не отнесен­ные к подсудности судов субъектов РФ и Верховного Суда РФ (ст. 26 и 27), рассматриваются районными судами. Что же касается территориаль­ной подсудности, то заявление подается в районный (областной) суд по месту нахождения органа государственной власти, местного самоуправле­ния или должностного лица, принявших соответствующий нормативный правовой акт2.

8.   Заявление об оспаривании нормативного акта должно соответство­вать  общим  требованиям,   предусмотренным  ст. 131   ГПК. Кроме  того, в нем дополнительно должны содержаться данные о наименовании органа государственной   власти,   местного   самоуправления   или   должностного лица, принявших оспариваемый нормативный акт о его наименовании и дате принятия. В заявлении должно быть также указано, какие права и свободы гражданина, организации, местного самоуправления или неоп­ределенного круга лиц нарушаются этим актом или его соответствующей частью.

В соответствии с ч. 6 ст. 251 ГПК к заявлению об оспаривании норма­тивного акта должна быть приобщена копия оспариваемого акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опуб­ликован этот акт. Названную норму вряд ли можно применять буквально. Не исключены случаи, когда в силу объективных причин текстом оспари­ваемого нормативною акта гражданин или организация не располагают. В подобных случаях заявителю достаточно указать известные ему сведения об оспариваемом нормативном правовом акте (название, номер, дату при­нятия, а также, насколько это известно заявителю, содержание акта). В та­кой ситуации суд по ходатайству заявителя может истребовать норматив­ный правовой акт от органа или должностного лица, которые его вынесли (ч. 1 ст. 35, ст. 57, п. 2 ч. 1 ст. 149 и ст. 249 ГПК).

Как правило, к заявлению в суд невозможно приложить лишь часть акта (статью, параграф, пункт, абзац и т. д.). Правда, можно сделать надле­жащим образом заверенную выписку из такого акта. Самое же главное за­ключается в том, что для установления действительного смысла оспари­ваемой правовой нормы суд всегда должен иметь возможность ознако-

1   См., например: ВВС РФ. 2002. № 5. С. 6-9; № 10. С. 3-4, и др.

2   См., например: ВВС РФ. 2003. № 2. С. 7.

326

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

миться с нормативным правовым актом в целом. Поэтому вряд ли разумно с самых разных точек зрения, располагая «полной» копией нормативного правового акта, прикладывать к заявлению в суд только его соответствую­щую часть.

Важно подчеркнуть, что в соответствии с ч. 7 ст. 251 ГПК подача заяв­ления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавли­вает действие оспариваемого акта. Такие дела должны рассматриваться в со­кращенный, месячный срок (ч. 2 ст. 252 ГПК), включая подготовку дела к судебному разбирательству и составление мотивированного решения.

9. Существенная процессуальная особенность рассмотрения этих дел заключается в том, что, по общему правилу, здесь не требуется установле­ния конкретных обстоятельств дела, собирания и исследования в этих це­лях судебных доказательств и т. п. Задача суда сводится лишь к проверке соответствия закону нормативного акта. Поэтому рассмотрение дела по су­ществу сводится, главным образом, к заслушиванию соображений лиц, участвующих в деле, и их представителей, по поводу законности оспари­ваемого акта.

Предмет доказывания по данной категории дел определяется путем анализа ч. 1 ст. 249, ч. 1 и 2 ст. 253, а также ч. 3 ст. 246 в системе с другими нормами российскою права. Суд должен установить обстоятельства, по­служившие основанием для принятия нормативного акта. Самое же глав­ное, безотносительно к основаниям и доводам заявленных требований, суд в полной мере должен проверить, соответствует ли оспариваемый акт за­кону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой. Суд должен также выяснить, издан ли оспоренный нормативный акт в пределах полномочий органа или должностного лица1 и соответствует ли закону содержание, форма, порядок принятия н опуб­ликования оспариваемого акта.

Следует иметь в виду, что основные требования, предъявляемые к со­держанию, форме, порядку принятия и опубликования нормативных ак­тов, сформулированы в Указе Президента РФ от 23 мая  1996г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Россий­ской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с после­дующими изменениями н дополнениями)2, а также в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительст­ва РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (с изменениями и дополнениями)3. Одновременно необходимо подчеркнуть следующее. В предмет дока­зывания не входит и судом не проверяется, были ли на самом деле нару­шены права и свободы заявителя вынесением незаконного, по его мне­нию, нормативного акта. Данное обстоятельство является лишь процессу­альным   условием,   при   наличии   которого   имеется   принципиальная возможность возбуждения такого рода дела в судах конкретым заявителем (ч. 1 ст. 247 ГПК).

1   См.. например: ВВС РФ. 2002. № 10. С. 3-4; № 22. С. 1-2, и др.

2   СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967.

3   СЗ РФ. 1997.  №33.  Ст. 3895;  №50.  Ст. 5689;   1998.  №47.  Ст. 5771;   1999. № 8. Ст. 1026.

327

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

Основания заявления об оспаривании нормативного акта делятся на два вида: обстоятельства — юридические факты и правовые доводы. К пер­вым относятся факты регистрации нормативного акта и опубликования его для всеобщего сведения либо их отсутствие. Что же касается правовых доводов, то к ним относятся противоречие нормативного акта норматив­ному акту, обладающему большей юридической силой, или (и) превыше­ние органом, принявшим нормативный акт, своих полномочий1.

10. По делам о признании недействующими нормативных актов как и по исковым делам, возможен полный или частичный отказ лица, обра­тившегося в суд, от заявленного требования. На практике это обычно име­нуется «уточнение требований»2. В отдельных случаях возможно призна­ние заявленного требования властными структурами, принявшими оспа­риваемый нормативный акт. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 252 ГПК названные волеизъявления не порождают тех процессуальных последст­вий, которые влекут за собой сходные волеизъявления сторон в исковом производстве (отказ от иска, признание иска). В случае отказа заявителя от своего требования суд не может прекратить производство по делу. Хотя в суд обращается конкретный заявитель, имеющий в исходе дела субъек­тивную заинтересованность, объективно он действует также в интересах неопределенного круга лиц и даже государства и общества в целом, кото­рые не менее его о заинтересованы в признании незаконного нормативно­го акта недействующим. Поэтому, отказавшись от требований субъектив­ного характера, заявитель не имеет возможности влиять на прекращение производства, которое после этого продолжается по существу в интересах неопределенного круга лиц, а также государства и общества в целом

В то же время было бы неправильным считать, что отказ лица, обра­тившегося в суд, от своего требования, а также признание заявленного требования властной структурой, принявшей оспариваемый нормативный акт, вовсе не имеет никакого юридического значения. Отказывая в удовле­творении требования о признании нормативного акта недействующим суд, вне сомнения, наряду с обстоятельствами, свидетельствующими о за­конности оспоренного акта, сошлется также на отказ заявителя от своего требования. И, напротив, удовлетворяя требование заявителя о признании незаконного акта недействующим, суд укажет и на признание этого требо­вания со стороны конкретной нормотворческой структуры.

11. Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, и их представителей но поводу законности или незаконности правового акта, суд, исходя из обстоятельств дела, применяет одно из двух имеющихся у него полномо­чий. Установив, что заявление обоснованно, суд выносит решение об его удовлетворении и признании нормативного акта, нарушающего права и свободы заявителя, незаконным. Если же суд придет к вывод\, что нор­мативный акт был принят в соответствии с законом и в пределах полномо­чий органа, его издавшего, он выносит решение об отказе в удовлетворе­нии заявления (ч. 1 и 2 ст. 250 ГПК).

На основании ст. 13 ГПК орган, зарегистрировавший нормативный правовой акт, признанный судом недействующим, обязан аннулировать запись о его регистрации.

1   См.: Носенко М. С. Указ. соч. С. 5—6.

2   См., например: ВВС РФ. 2002. №5. С. 9-11; №10. С. 2-3.

328

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Практика показывает, что лишь в сравнительно редких случаях пред­метом судебного рассмотрения является проверка законности всего норма­тивного правового акта в целом1. Значительно чаще суд признает недейст­вующими в силу противоречия закону соответствующие части норматив­ных правовых актов. В частности, речь может идти как об определенных законченных нормативных единицах — статьях, пунктах, подпунктах и т. д.2 Чаще же всего на практике проверяется законность лишь отдель­ных фрагментов нормативного правового акта, которые обозначаются вы­ражением «в части слов»3.

Важно также подчеркнуть следующее. ГПК предписывает признавать положения нормативных актов, которые не соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не действующими, а не не­действительными. Данное положение основано на постановлении Консти­туционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П. КС РФ разъяснил, что признание закона недействительным по существу означало бы его отмену самим судом общей юрисдикции с лишением такого закона юридической силы с момента издания. По мнению КС РФ, это противоречило бы прин­ципу разделения властей. И напротив, признание закона недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в силу находится в пределах компетенции суда общей юрисдикции.

Вместе с тем такой подход к разграничению компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами не отрицает правомочия судов общей юрисдикции подтверждать недействи­тельность законов субъекта РФ, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными КС РФ, т. е. основывать свое решение на соответствующем решении КС РФ, что вытекает из ч. 2 ст. 87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»4.

В ст. 253 ГПК прямо не указано, обязаны ли властные структуры, ко­торые приняли нормативный акт, признанный судом незаконным, привес­ти его в соответствие с действующим законодательством. Однако вывод о наличии у соответствующего субъекта такого рода обязанности вытекает из систематического и логического толкования законодательства. В част­ности, на основании ч. 3 ст. 254 ГПК нормативный акт или его части, признанные судом недействующими, в соответствующей части утрачивают силу. Это последствие распространяется и на другие нормативные право­вые акты, которые основаны на признанном недействующим норматив­ном правовом акте или воспроизводят его содержание. А в ч. 4 ст. 253 под­черкивается, что решение суда о признании нормативного правового акта недействующем не может быть преодолено повторным принятием такого акта.

1   См., например: ВВС РФ. 2002. № 3. С. 12.

2   См., например: ВВС РФ. 2002. №2. С. 1-3, 5-7; 2002. № 11. С. 1-3.

3   См., например: ВВС РФ. 2002. № 10. С. 1-2, 4-5; 2002. №5. С. 9-11.

4   «По делу о проверке конституционности  отдельных положений  пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокура­туре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по граждан­ским  делам  Верховного   Суда  Российской  Федерации»  //  СЗ   РФ. 2000.   № 16. Ст. 1774.

I

I

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений                   329

На основании ч. 3 ФЗ РФ 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ) представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный пра­вовой акт, который признан судом противоречащим федеральному закону или другому нормативному правовому акту, обладающему большей силой, обязаны не позднее трехмесячного срока со дня вступления в законную силу решения суда отменить данный нормативный правовой акт или его соответствующие части. За нарушение этой обязанности предусмотрели^ весьма жесткие правовые санкции вплоть до роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муни­ципального образования1. А ч. 5 ст. 195 АПК РФ устанавливает обязан­ность органа или лица, которые приняли нормативный правовой акт, при­знанный арбитражным судом недействующим, привести его в соответст­вии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Нормативные акты, принятые органами местного самоуправления и главами муниципальных образований, по своей правовой природе в принципе не отличаются от нормативных актов, принятых иными субъ­ектами нормотворческого процесса. Соответственно правовая сущность решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции кардинальных различий не имеет. Поэтому из приведенных правовых норм со всей оче­видностью следует следующий вывод. Обязанность привести в соответст­вие с законом или иным нормативным актом, имеющими большую юри­дическую силу, имеется у всех субъектов нормотворческого процесса, без­относительно к тому, каким судом (общей юрисдикции или арбитражным) принятый ими нормативный акт признан незаконным и недействующим.

Таким образом, решения судов по делам об оспаривании нормативных актов в пределах компетенции этих органов могут вносить определенные коррективы в содержание источников права, порой довольно существен­ные. В связи с этим роль судов в нормотворческом процессе можно оха­рактеризовать в качестве «негативного законодателя».

12. В соответствии со ст. 250 ГПК вступившее в законную силу реше­ние суда по делу об оспаривании нормативного правового акта не имеет субъективных пределов действия и распространяется на всех субъектов российского права. В связи с этим сведения о состоявшемся решении и его содержании в кратчайший срок должны стать широкоизвестными.

Текст решения суда или сообщение о нем после вступления решения в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был офици­ально опубликован нормативный правовой акт, а в случае, если данное пе­чатное издание прекратило свою деятельность, — в соответствующем дру­гом печатном издании (ч. 3 ст. 253 ГПК). Исходя из конкретных обстоя­тельств дела, может возникнуть необходимость в публикации решения суда и в иных изданиях, о чем указывается в резолютивной части решения.

Решения суда о признании нормативных актов, противоречащими за­кону либо об отказе в этом, как и любое другое решение, могут быть обжа­лованы в кассационном порядке.

1  СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 2002. № 12. Ст. 1093.

330

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

§ 3.    Производство по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

1.   С заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) го­сударственных органов, органов местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, т. е. ненорматив­ных правовых актов, вправе обратиться заинтересованное лицо. В соответ­ствии с ч. 1 ст. 254 ГПК этим лицом может быть гражданин или органи­зация, считающие, что решениями и действиями (бездействием) вышепе­речисленных    субъектов    нарушены    их   права    и    свободы.    Однако в дальнейшем в ст. 254, а также в ст. 255-258 ГПК в качестве субъекта права обжалования называется только гражданин. В то же время система­тическое и логическое толкование ст. 254-258 в их связи с положениями ст. 46 Конституции РФ приводит к однозначному выводу о том, что нор­мы гл. 25, касающиеся гражданина, в полной мере распространяются и на организации при условии, что данное дело подведомственно судам общей юрисдикции.

2.   В ч. 1 ст. 254 ГПК (как и в ч. 2 ст. 46 Конституции) идет речь о воз­можности судебного оспаривания решений и действий лишь органов госу­дарственной власти, но не органов государственного управления. Между тем необходимость в оспаривании ненормативных актов органов государ­ственной   власти   встречается   сравнительно   редко.   В   качестве   одного из случаев такого рода можно указать на решение Верховного Суда РФ от 25 марта 1997г., которым ненормативный акт органа государственной власти - постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ, приостановившем аккредитацию при Государственной Думе ряда кор­респондентов телекомпании «ОРТ» — был признан незаконным и недейст­вующим1. И напротив, анализ судебной практики показывает, что объек­тами судебного обжалования, как правило, являются ненормативные акты органов государственного управления.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об оспарива­нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» допускалось обжалование в суд неправомерных действий не только госу­дарственных органов и органов местного самоуправления, но и учрежде­ний, предприятий и их объединений, если такими действиями были нару­шены права и свободы гражданина. Ныне возможность оспаривания таких действий не исключается, однако дело должно рассматриваться не в каче­стве возникшего из публичных правоотношений, а обычного искового.

При сравнении формулировок Конституции и ГПК обращает на себя внимание следующее. Если в ч. 2 ст. 46 Конституции говорится об обжало­вании, то в гл. 25 ГПК - об оспаривании действий перечисленных там субъ­ектов. Кроме того, Конституция предусматривает возможность обжалова­ния в суд решений и действий (или бездействия) общественных объедине­ний, а в ГПК об этом речи не идет. Напротив, Кодекс допускает возможность оспаривания действий (бездействия) не только должностного

1  См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений                   331

лица, но и государственного или муниципального служащего, а в Консти­туции об этих субъектах прямого упоминания нет.

Вместе с тем приведенные «разночтения» не носят сколько-нибудь принципиального характера. Термины «обжалование» и «оспаривание» яв­ляются словами-синонимами.

Действующее гражданское процессуальное законодательство в прин­ципе не запрещает возбуждения спора о праве в отношении любых субъек­тов, в том числе и общественных объединений. В то же время обществен­ные объединения лишь в сравнительно редких случаях в силу прямого nft^ ручения государства наделяются властными полномочиями в той или иной" сфере.

Например, одним из своеобразных общественных объединений в РФ является судейское сообщество. В частности, по поручению государства органы судейского сообщества в лице квалификационных коллегий судей субъектов РФ и Высшей квалификационной коллегии судей РФ налагают на судей дисциплинарные взыскания, а также прекращают их полномочия. В подобных случаях решения, принятые органами общественного объеди­нения, могут быть оспорены в суде в порядке производства по делам, воз­никающим из публичных правоотношений1. Во всех же остальных случаях спор гражданина или организации с общественным объединением может быть разрешен в рамках искового производства.

И напротив, по действующему законодательству властными полномо­чиями в ряде случаев наделены государственные или муниципальные слу­жащие, которые в силу их правового статуса не могут быть отнесены к ка­тегории должностных лиц. Однако действия указанных субъектов на осно­вании ч. 1 ст. 254 также могут быть оспорены в суде.

В рамках производства по одному делу можно одновременно обжало­вать в суд действия нескольких государственных органов, должностных лиц или государственных служащих, а также действия органа местного са­моуправления и муниципального служащего (служащих).

3. В соответствии с нормами гл. 25 ГПК могут быть оспорены реше­ния, действия (бездействие) лишь индивидуального характера, т. е. ненор­мативные правовые акты, поскольку процессуальные особенности рас­смотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов регулируются гл. 24 ГПК.

Под ненормативными правовыми актами следует понимать любые юридически значимые действия как оформленные документально, так и никак не оформленные и носящие чисто фактический характер. Ненор­мативный правовой акт характеризуют два момента. Такой акт содержит в себе определенные властные веления - распоряжения, предписания и т. д. Эти веления влекут юридические последствия для прямо указанных в них субъектов.

Значение ненормативного правового акта имеет и противозаконное бездействие властной структуры. В подобных случаях, ссылаясь на соот­ветствующее нормативное правовое предписание, заявитель указывает, что властный орган должен был совершить определенное действие, вынести решение, однако не сделал этого. В результате были нарушены права

1 См.: ст. 17, 19 и 26 ФЗ от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.

332

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

и свободы гражданина или организации. Другими словами, термин «не­нормативный правовой акт» является обобщенным понятием, под которое подпадают любые порождающие правовые последствия решения и дейст­вия (бездействие) государственных или муниципальных органов, должно­стных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Большая часть такого рода актов оформляется документально. Являясь по своей сущности решениями, на практике они облекаются в различные правовые или фактические формы - собственно решения, постановления, приказа, распоряжения, письма, в котором гражданину или организации предлагается совершить определенные действия. Ненормативным право­вым актом будет и резолюция должностного лица на заявлении граждани­на или организации при условии, что она порождает соответствующие правовые последствия (например, резолюция должностного лица органов внутренних дел об отказе в регистрации гражданина на соответствующей жилой площади).

4. В ст. 255 ГПК содержится нормативное толкование понятия нару­шения прав и свобод гражданина. Из нее следует, что под нарушением по­нимаются не только нарушения прав и свобод гражданина в собственном, узком смысле этого слова. К нарушениям прав и свобод гражданина ст. 255 ГПК относит также создание препятствий к осуществлению прав и свобод, а равно незаконное возложение на гражданина какой-либо обя­занности или незаконное привлечение к юридической ответственности.

Для того чтобы иметь возможность возбудить производство по делу, заинтересованному лицу достаточно указать, что оспариваемый ненорма­тивный правовой акт нарушает его права и свободы, создаст препятствия для осуществления прав и свобод либо незаконно возлагает на него какие-либо обязанности. В качестве примера незаконного возложения на гражданина обязанности по обстоятельствам конкретного дела суд может признать возложенную на лицо вопреки закону обязанность уплачивать налоги. А примером создания препятствий для осуществления граждани­ном его прав и свобод можно указать на создание соответствующими орга­нами государственного управления и должностными лицами препятствий в свободном выезде из РФ либо в свободном въезде в РФ (ч. 1 ст. 27 Кон­ституции, абз. 2 ч. 2 ст. 254).

Мнение заинтересованного лица о существовании названных в ст. 255 ГПК обстоятельств носит характер предположения. При рассмотрении дела суд может установить, что высказанные гражданином или организа­цией предположения о нарушении их прав и свобод соответствуют дейст­вительности, в связи с чем заявленное требование подлежит удовлетворе­нию. Не исключен и другой вариант, когда наличие названных в ст. 255 ГПК обстоятельств в результате рассмотрения дела судом отвергается. Со­ответственно отклоняется и требование заявителя.

Разница в правовом интересе, заставляющем в соответствующих слу­чаях перечисленных и иных субъектов обращаться в суд, заключается в следующем. В большинстве случаев указанные лица полагают, что дейст­виями (решениями) государственных органов или должностных лиц, госу­дарственных служащих нарушены их субъективные права или свободы. В то же время в отдельных случаях может идти речь о нарушении тем или иным органом или должностным лицом пределов своей родовой или тер­риториальной компетенции, ущемлении прерогатив или компетенции иного субъекта права, который вынужден в связи с этим обращаться в суд.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений                    333

Что же касается круга прав и свобод гражданина, подлежащих судеб­ной защите, то здесь прежде всего нужно исходить из такого основопола­гающего законодательного акта, как Декларация прав и свобод человека и гражданина, которая была принята Верховным Советом РСФСР 22 нояб­ря 1991 г. Ныне практически все положения Декларации вошли в действую­щую Конституцию РФ. В частности, в ст. 17 Конституции провозглашено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. А в ее ст. 18 подчеркивается, что права и свободы человека и гражданина являются.,,»,, непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Перечень прав и свобод, закрепленных Конституцией, не является ис­черпывающим и не умаляет других прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституцион­ного строя, нравственности, здоровья и интересов других людей в демо­кратическом обществе. Осуществление человеком своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.

В соответствующих случаях могут быть обжалованы в суд действия го­сударственных или иных органов и должностных лиц, ущемляющие госу­дарственные, административные, финансовые, гражданские, брачно-се-мейные, трудовые и иные субъективные права граждан. Имеются в виду ситуации, когда субъективные права граждан могут быть реализованы не иначе как путем принятия административного акта, вынесенного соответ­ствующим компетентным государственным или муниципальным органом, либо должностным лицом, государственным или муниципальным служа­щим. Рассматривая жалобу на действия государственного органа или должностного лица, суд исследует сложный комплекс административных и иных взаимосвязанных и взаимообусловленных правоотношений. Кроме того, возможно обращение в суд в связи с нарушением прав, предусмот­ренных общепризнанными международными нормами, относящимися к правам человека (ст. 32 Конституции РФ).

Соответственно в законе не может быть предусмотрено каких-либо ис­ключений из судебной компетенции: заявления об оспаривании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, не могут быть отнесе­ны к исключительному ведению несудебных органов и т. п.

С положениями ст. 46 Конституции РФ и ст. 255 ГПК как бы перекли­каются, развивая и конкретизируя их, и некоторые нормы ряда иных зако­нодательных актов. Имеются в виду, например, соответствующие положе­ния Законов РФ «О гражданстве», «Об основах градостроительства», «О психиатрический помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»1 и многих других законов РФ, а также действующих в пределах, не проти­воречащих республиканскому законодательству, законов бывшего СССР, в которых содержатся прямые указания о возможности оспаривания тех или иных неправомерных действий в суд. В частности, в силу прямого

1  См.: СЗ РФ. 2002. №22. Ст. 2031;  ВВС РФ.  1992. №32.  Ст 1877- №33 Ст. 1913.

334

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых огношений

335

указания закона в суде можно оспорить отказ в государственной регистра­ции предприятия, устава религиозного общества или религиозной органи­зации, а также решение о прекращении деятельности перечисленных субъ­ектов, обжаловать действия государственных налоговых инспекций и мно­гое другое.

Однако отсутствие прямого указания в законе на возможность судеб­ного оспаривания того или иного акта не свидетельствует о том, что по поводу соответствующего акта нельзя подать заявление в суд. Каких-либо ограничений судебной компетенции по проверке законности и обоснован­ности действий государственных органов, органов местного самоуправле­ния, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в настоящее время практически не существует.

Судебная практика рассмотрения жалоб на неправомерные действия государственных органов и должностных лиц в последние годы достаточно богата. Предметом судебного обжалования по конкретным делам, напри­мер, являлись следующие действия и решения:

- об оспаривании действий Управления пенсионного фонда, отказав­шего в назначении пенсии по выслуге лет в связи с педагогической дея­тельностью;

— по заявлению муниципального совета муниципального образования «город Ломоносов» о признании недействительным распоряжения губер­натора Санкт-Петербурга «О возвращении исторических названий проез­дов в г. Лом'оносове»;

-об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 15 октября 1998 г. № 1483-р о приеме на переработку ограниченного количества отра­ботанного ядерного топлива из Венгерской Республики;

- по заявлению военнослужащих, которые после реорганизации части, в которой они проходили службу, были переведены на воинские должно­сти с меньшими месячными окладами без сохранения окладов по ранее занимаемым должностям;

- об оспаривании действий начальника учреждения Государственной службы медико-социальной экспертизы управления социальной защиты населения субъекта РФ, отказавшего в освидетельствовании гражданина для установления инвалидности в связи с имеющимся заболеванием1.

В то же время оспорить бездействие должностного лица в судебном порядке можно лишь в том случае, если соответствующая властная струк­тура обязана вынести соответствующий ненормативный правовой акт и в связи с ее бездействием нарушаются субъективные права или свободы гражданина. В тех же случаях, когда у органа государственной власти или должностного лица правовая обязанность отсутствует, нет возможности вести речь и о нарушении субъективного права заявителя.

X. обратился в Верховный Суд РФ с требованием обязать Президента РФ назна­чить его судьей федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа. Рассматри­вая данное дело, Президиум Верховного суда РФ указал следующее.

Сформулированное заявителем требование предполагает наличие у него субъек­тивного права быть назначенным судьей и соответствующую этому праву обязанность

1 См.: ВВС РФ. 2001. № 12. С. 17-18; 2002. №9. С. 4-5; 2003. № 1.С. 13-14; №3. С. 19-20; №5. С. 10-11, и др.; см. также: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР (Научно-практический) / Под ред. М. С. Шака-рян. М., 2001. С. 530-533.

должностного лица произвести такое назначение. Между тем действующим законода­тельством такого правомочия гражданину не предоставлено. Законом предусмотрено лишь право гражданина РФ, отвечающего требованиям, предъявляемым к кандидату на должность судьи, обратиться в квалификационную коллегию судей с заявлением о рекомендации на эту должность и соответствующая обязанность квалификационной коллегии рассмотреть такое заявление. Возможное нарушение такого права граждани­на может быть предметом судебного обжалования.

Равным образом законом не предусмотрено и обязанности Президента РФ назна­чить гражданина на должность судьи. В соответствии с п. 5 ст. 13 Федерального кон­ституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» Президент РФ назначает судей федеральных арбитражных судов округов с соблюдением установлен­ного порядка. Следовательно, заявленное требование не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства1.

Таким образом, в суде в порядке гл. 25 ГПК можно обжаловать любые ненормативные правовые акты, принятые органами государственной вла­сти, государственного управления, местного самоуправления, должност­ными лицами, государственными и муниципальными служащими в силу утверждения заявителя о том, что указанные правовые акты не соответст­вуют закону и нарушают права и свободы гражданина или организации. Так ли это на самом деле, решит суд после рассмотрения дела по существу.

5. Процессуальные особенности рассмотрения данной категории дел за­ключаются в следующем. Закон устанавливает определенные особенности подсудности как родовой, так и территориальной. В зависимости от харак­тера нарушений прав и свобод граждан дела по таким жалобам могут быть подсудны районному (городскому) суду, военному суду, суду субъекта РФ либо Верховному Суду РФ (ст. 24-27, ч. 2 ст. 254 ГПК).

Большинство жалоб на нарушение прав и свобод граждан подсудны районным (городским) судам. Вместе с тем жалобы военнослужащих на действия органов военного управления и воинских должностных лиц под­судны военным судам.

Если же гражданин утратил статус военнослужащего, то по своему ус­мотрению он вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц в суд общей юрисдикции или военный суд.

В соответствии со ст. 27 ГПК Верховный Суд РФ, в частности, рас­сматривает по первой инстанции дела:

- об оспаривании ненормативных актов Президента, палат Федераль­ного Собрания и Правительства РФ;

— об оспариваний постановлений о прекращении полномочий судей;

- о приостановлении деятельности или (и) ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих ме­стные религиозные организации на территории двух и более субъектов РФ.

А на основании ст. 26 ГПК судам субъектов РФ подсудны дела:

— об оспаривании нормативных правовых актов органов государствен­ной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные ин­тересы граждан и организаций;

— о приостановлении деятельности или ликвидации регионального от­деления либо иного структурного подразделения политической партии,

1  См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

336

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

337

межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвида­ции местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находя­щихся в пределах одного субъекта РФ; о запрете деятельности не являю­щихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общест­венных объединений и местных религиозных организаций, централизо­ванных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта РФ; о приостанов­лении или прекращении деятельности средств массовой информации, рас­пространяемых преимущественно на территории одного субъекта РФ.

Частью 2 ст. 254 ГПК по делам об оспаривании ненормативных право­вых актов установлена альтернативная территориальная подсудность. По своему усмотрению заявитель может обратиться в суд по своему месту жи­тельства или месту нахождения (для организаций). Исключение составля­ют лишь дела об оспаривании отказа в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государствен­ную тайну. Такие заявления рассматриваются судами субъектов РФ по месту принятия решения об отказе в удовлетворении просьбы о выезде (п. 1 ч. 1 ст. 26 ГПК).

В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК заинтересованное лицо вправе по­дать заявление об оспаривании ненормативного правового акта непосредст­венно в суд. Однако оно не лишено возможности обратиться с такого рода заявлением и к вышестоящему в порядке подчиненности органу или к вы­шестоящему должностному лицу. Таким образом, подача заявления в по­рядке подчиненности не является обязательным условием возбуждения дела в суде. Жизнь показывает, что в отдельных, сравнительно редких случаях такого рода обращение ведет к удовлетворению заявления заинтересованно­го лица и к устранению нарушений его прав и свобод. В большинстве же случаев это приводит лишь к затяжке разрешения вопроса по существу. На основании п. «б» ст. 2 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. «О государственной пошлине» заявление подданной категории дел должно быть оплачено пошлиной в размере 15% МРОТ.

По аналогии с положениями, сформулированными в ч. 6 ст. 251 ГПК и ч. 2 ст. 199 АПК, к заявлению в суд целесообразно приложить текст ос­париваемого ненормативного правового акта, если он имеет какое-либо документарное закрепление. В случаях, когда в силу тех или иных объек­тивных причин такого акта у заявителя нет, ему достаточно указать извест­ные ему сведения об оспариваемом ненормативном правовом акте (назва­ние, номер, дату принятия, а также, насколько это известно заявителю, содержание документа). В такой ситуации на основании ст. 249 ГПК суд истребует соответствующий акт от органа или должностного лица, кото­рые его вынесли.

В гл. 25 ГПК не содержится норм, посвященных процессуальным осо­бенностям подготовки этих дел к судебному разбирательству. Следователь­но, здесь в полной мере должны применяться общие правила искового производства (ст. 147—153 ГПК). В частности, по ходатайству заявителя суд может приостановить действие оспариваемого решения (ч. 4 ст. 254 ГПК). По своей юридической природе эта мера весьма близка к обеспече­нию иска. Поскольку в нормах гл. 25 ГПК не предусмотрено иного, ука­занное процессуальное действие должно совершаться в порядке, преду­смотренном гл. 13 Кодекса для обеспечения иска. Эти срочные временные

I I

меры могут быть приняты судом, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение решения. В некоторых случаях приостановление исполнения оспариваемого решения по существу являет­ся просто необходимым. Так, в порядке подготовки к судебному разбира­тельству дела по заявлению мэра г. Ставрополя, оспаривавшего законность приказа начальника УВД Ставропольского края о ликвидации городского отдела внутренних дел, судом было вынесено определение о приостанов­лении действия этого приказа и начальнику краевого УВД было запреще­но совершать какие-либо действия по реализации данного акта1.

Установленный ч. 1 ст. 256 ГПК трехмесячный срок для обрашения с заявлением в суд является излишне жестким. Нет оснований сомневать­ся в том, он определен таким образом с единственной целью - по возмож­ности ограничить поток заявлений в суды об оспаривании неправомерных действий государственных и муниципальных органов и должностных лиц. Между тем российскому менталитету не свойственна оперативность в реа­лизации гражданами и организациями права на судебную защиту. Кроме того, не такими уж редкими бывают ситуации, когда негативные правовые последствия подлежащего судебному обжалованию акта становятся очевид­ными лишь спустя относительно длительное время со дня, когда граждани­ну или организации стало известно о нарушении их права или свободы.

Вряд ли существование подобного сжатого срока соответствует общему смыслу демократического института судебного контроля за законностью в управлении, а также содержанию ст. 46 Конституции РФ. В будущем за­конодательстве установленный ч. 1 ст. 256 срок следовало бы сделать более разумным в плане продолжительности. Таким сроком могли бы стать шесть месяцев со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их права.

Названный в ч. 1 ст. 256 ГПК срок носит не процессуальный, а материально-правовой характер. Его пропуск не является основанием для отказа в принятии заявления. Однако со ссылкой на пропуск заявите­лем без уважительных причин трехмесячного срока суд может отказать в удовлетворении заявления. Причины пропуска срока должны быть выяс­нены в предварительном судебном заседании или судебном заседании. В соответствии со ст. 5 ФЗ от 27 апреля 1993 г. уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях.

Интересное разъяснение по вопросу о правовых последствиях пропус­ка сроков для обращения в суд содержатся в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. «О некоторых вопросах приме­нения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих». Там записано следующее:

«Жалобы военнослужащих на неправомерные действия воинских должностных лиц и органов военного управления, содержащие требования о защите нарушенного права, должны приниматься судом к рассмотрению независимо от истечения указанных сроков. Истечение срока на обраще­ние в суд, о котором заявлено лицом, действия (бездействие) которого об­жалуются, является основанием к вынесению судом решения об отказе в удовлетворении жалобы, если отсутствуют уважительные причины про-

1  См    Щелкунова Ж. Судились мэр с генералом   .. // РГ. 1998. 6 февр.

I

338

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

пуска этого срока»1. Другими словами, если органом или лицом, действия (бездействие) которого оспариваются, не было заявлено о пропуске срока, предусмотренного ст. 256 ГПК, то оснований для отклонения жалобы по мотиву пропуска срока на обжалование не имеется. И с такой постановкой вопроса нельзя не согласиться.

Статья 257 ГПК называется «Рассмотрение заявления об оспаривании ре­шения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа мест­ного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципаль­ного служащего». Однако эта статья весьма лаконична, в ней сформулирова­ны лишь некоторые процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов. Следовательно, поскольку не предусмотрено иного, во всем остальном при рассмотрении этих дел долж­ны применяться общие правила искового производства (ч. 1 ст. 246 ГПК)2.

В виде исключения из общих правил искового производства дела об ос­паривании ненормативных правовых актов должны быть рассмотрены более оперативно по сравнению с исковыми делами. Часть 1 ст. 257 ГПК устанав­ливает, что срок рассмотрения дела не должен превышать десяти дней со дня поступления соответствующего заявления в суд. По смыслу закона в этот срок должен быть включен срок на подготовку дела к судебному разбиратель­ству, а также принятие и изготовление решения по делу в полном объеме. Вряд ли столь жестко сформулированный срок на самом деле соответствует процессуальным особенностям этих дел и является сколько-нибудь реальным.

Суд должен известить о времени и месте судебного заседания заявите­ля, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Неяв­ка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, и их представителей не является препятствием для рассмотрения дела. Однако на основании ч. 4 ст. 246 ГПК суд может при­знать обязательной явку в судебное заседание представителя органа госу­дарственной власти, местного самоуправления или должностного лица.

Предмет доказывания по данной категории дел обладает определенной спецификой. Прежде всего, суд должен проверить, соответствует ли оспа­риваемый ненормативный правовой акт, решение или действие (бездейст­вие) закону или иному нормативному правовому акту. Проверяется нали­чие у органа или лица, которые приняли оспариваемый ненормативный правовой акт, полномочий на издание акта или совершение соответствую­щего действия, выясняются обстоятельства, послужившие основанием для их принятия или совершения, а также устанавливается, нарушают ли оспа­риваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные инте­ресы заявителя.

От участвующих в деле лиц, и в первую очередь от органа, чьи дейст­вия оспариваются, суд истребует все относящиеся к делу доказательства. Если гражданин обращался к вышестоящему в порядке подчиненности ор­гану или должностному лицу и его заявление было рассмотрено по суще­ству, то суд должен истребовать и исследовать в судебном заседании и ма­териалы, на основании которых оспариваемые действия были признаны законными.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

339

1   ВВС РФ. 2000. №4. С. 13.

2   См., например: ВВС РФ. 2002. № 11. С. 16-17.

При рассмотрении и разрешении данной, как и иных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, суд ие связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246).

Удовлетворяя заявление, суд признает действия (бездействие) государ­ственных или иных органов, должностных лиц незаконными. Одновре­менно суд обязывает соответствующий орган государственной власти, ме­стного самоуправления, государственного или муниципального чиновника в полном объеме устранить допущенное ими нарушение прав и свобод заявителя либо созданное ими препятствие к осуществлению этих прав и свобод.                                                                                       ^^

В решении суда должны быть сформулированы конкретные действия, подлежащие совершению для устранения допущенного нарушения. На­пример, суд вправе обязать соответствующий орган, должностное лицо вынести решение определенного содержания: зарегистрировать граждани­на на конкретной жилой площади, зарегистрировать за ним подлежащий обязательной государственной регистрации объект права собственности, выдать требуемый в конкретной ситуации документ и т. п.

На основании ч. 2 ст. 258 ГПК копия судебного решения в трехднев­ный срок со дня его вступления в законную силу направляется органу или должностному лицу, которые приняли оспариваемый акт, решение или со­вершили оспариваемые действия (бездействие). В целях реализации задач гражданского судопроизводства (ст. 2 ГПК) суд может также направить ко­пию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или выше­стоящему в порядке подчиненности лицу, которые могут содействовать пре­творению этого решения в жизнь. Не противоречит смыслу закона и на­правление копии судебного решения обоим вышеуказанным адресатам.

В резолютивной части решения суд должен указать на необходимость сообщения об исполнении вынесенного решения в течение месяца со дня получения этого документа суду и заявителю и на возможность примене­ния в случае неисполнения решения мер, предусмотренных федеральным законом.

6. Из ст. 245, как и всего подраздела III раздела II ГПК, ныне исчезло упоминание о делах об оспаривании действий органов и должностных лиц, связанных с наложением административных взысканий. Однако в жизни эти дела существуют. В АПК же порядок рассмотрения данной категории дел регулируется § 2 гл. 25.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 7 постановления от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введе­нием в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Фе­дерации» разъяснил, что порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, с 1 июля 2002 г. «устанавливает Кодекс Российской Федерации об административ­ных правонарушениях». Другими словами, Пленум Верховного Суда при­шел к выводу, что к рассмотрению такого рода жалоб применимы лишь правила гл. 30 КоАП, но не гл. 25 ГПК, а также ГПК РФ в целом.

Между тем правила гл. 30 КоАП одновременно рассчитаны на приме­нение их органами управления, должностными лицами, а также судом. Причем законченного процессуального регламента рассмотрения дел суда­ми гл. 30 КоАП не содержит.

В период действия ГПК РСФСР порядок рассмотрения жалоб на нало­жение административных взысканий определялся общими правилами граж-

340

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

данского судопроизводства и исключениями из них, предусмотренными гл. 24 ГПК, а также гл. 22 КоАП РСФСР «Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении». И каких-либо негативных последствий данное обстоятельство не создавало.

Разъяснение, содержащееся в п. 7 постановления Пленума Верховно­го Суда РФ от 20 января 2003 г., неизбежно порождает вопросы, каким же образом совершить то или иное процессуальное действия при рас­смотрении дел по жалобам на наложение административных взысканий? Вот только один из них. В соответствии с ч. 2 ст. 30.9 КоАП решение су­дьи по жалобе на постановление но делу об административном правона­рушении может быть обжаловано в вышестоящий суд. При этом сроки подачи этой жалобы и порядок ее рассмотрения КоАП не предусмотре­ны. Вполне естественно, что здесь нужно обращаться к нормам гл. 40 ГПК «Производство в суде кассационной инстанции». Вряд ли стоит со­мневаться в том, что в большей или меньшей степени при рассмотрении жалоб на постановления о наложении административных взысканий жизнь заставит суды обращаться и к другим нормам ГПК, в том числе за­крепленным в его гл. 25'.

§ 4.    Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

1. Конституционное и гражданское процессуальное законодательство гарантирует гражданам право на судебную защиту как активного (права избирать), так и пассивного избирательного права (право быть избран­ным). Принятые в последние годы федеральные законы подробнейшим образом регулируют порядок проведения выборов, основания для призна­ния действий и решений, нарушающих избирательные права граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, референдумах, не­законными, подведомственность и процессуальный порядок рассмотрения такого рода дел. Речь идет о следующих законах: от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправле­ния» (с изменениями и дополнениями)2; от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3; от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О вы­борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации»4 и от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Россий­ской Федерации»5.

1   Сходная точка зрения в юридической литературе уже высказан (см.: Граж­данский   процесс.   Учебник   /   Под  ред.   М. А. Треушникова.   М.,   2003.   С. 422, 438-441).

2  СЗ РФ. 1996. №49   Ст. 5497; 1998. №26. Ст. 3005.

3   СЗ РФ. 2002   № 24. Ст. 2253.

4   СЗ РФ. 2002. № 2002. Ст 4982

5   СЗ РФ. 2003. №2   Ст. 171.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

341

Существенным недостатком перечисленных законодательных актов яв­ляется громоздкость их структуры, многословие, повторы одних и тех же нормативных положений в разных законах и т. п. В то же время основные, хотя и не все положения этих законов, определяющие процессуальные осо­бенности рассмотрения данной категории дел, ныне инкорпорированы в гл. 26 ГПК «Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 259-261).

2. Подведомственность судам этих дел определена п. 1 ст. 75 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» и ст. 259 ГПК. На основа­нии указанных норм в суд могут быть обжалованы решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного само­управления, общественных объединений и должностных лиц, а также реше­ния и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий референ­дума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме. Приведенная формулировка настолько широка и универсальна, что по существу исключает какие-либо практические проблемы с подведомственностью судам названной катего­рии дел. По существу любые заявления, в которых ставится вопрос о нару­шении избирательных прав гражданина либо объединения граждан, подве­домственны судам, поскольку каких-либо исключений законом не преду­смотрено. Под эту формулировку подпадают и ситуации, которые были предусмотрены ст. 233 ГПК РСФСР (невключение в список избирателей, исключение из списка, искажение фамилии, имени, отчества, неправиль­ное включение в список). Частично она воспроизведена в п. 3 ст. 27 ФЗ от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Рос­сийской Федерации», предусматривающем возможность обжалования в суд решения участковой избирательной комиссии о включении или невключении гражданина в список избирателей.

В соответствии со ст. 3 ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в соответствующих случаях суд рассматривает дела о назначении даты выборов депутатов представительных органов ме­стного самоуправления и выборных должностных лиц местного само­управления и устанавливает порядок их проведения.

Возможность возникновения оригинальной категории дел предусмот­рена подп. «д» п. 8 ст. 29 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». На основании указанной нормы соответствующая избирательная комиссия может обратиться в суд с заявлением о признании члена избирательной комиссии с правом решающего голоса систематически не выполняющим свои обязанности. Если вступившим в законную силу решением суда дан­ное обстоятельство будет установлено, то полномочия такого члена изби­рательной комиссии немедленно прекращаются.

В соответствии со ст. 31 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» суды могут рассматривать дела о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума. Такого рода расформирование стано­вится возможным в случае нарушения избирательной комиссией права граждан на участие в референдуме, повлекшего признание Центральной избирательной комиссией РФ1, избирательной комиссией субъекта РФ в установленном законом порядке недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума.

342

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

В соответствии с ч. 3 ст. 260 дело о расформировании избирательной ко­миссии, комиссии референдума рассматривается судом коллегиально в со­ставе трех профессиональных судей. Именно в таком порядке судебная коллегия по гражданским делам Красноярского краевою суда рассмотрела и удовлетворила заявление ЦИК РФ о расформировании краевой избира­тельной комиссии1.

Как уже отмечалось, дел по жалобам на неправильности в списках из­бирателей, т. е. связанных с реализацией активного избирательного права, в судах РФ практически не было. Но в последние годы появилась доволь­но обширная судебная практика, связанная с реализацией пассивного из­бирательного права гражданами и объединениями граждан, причем число этих дел в судах неуклонно растет. Например, за первое полугодие 2000 г. в суды поступило 1418 дел, или на 87,1% больше по сравнению с тем же периодом 1999 г.2

Если обратиться к материалам судебной практики, то по конкретным делам суды, например, признавали себя компетентными и разрешали по существу требования:

- о признании незаконным решения городской Думы о продлении полномочий ее депутатов на два года и о назначении новых выборов в го­родскую Думу;

- о назначении даты выборов выборных должностных лиц местного самоуправления;-

— об оспаривании решения территориальной избирательной комиссии об избрании депутатом Законодательного Собрания субъекта РФ и др.3

3. Подсудность дел о защите избирательных прав районным, судам субъектов Федерации либо Верховному Суду РФ определяется ст. 24, 26 и 27 ГПК. В соответствии с указанными нормами дела об оспаривании ре­шений (уклонении от принятия решений) Центральной избирательной ко­миссии РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения ни­жестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий ре­ферендума, подсудны по первой инстанции Верховному Суду РФ. Еще одна категория дел о защите избирательных прав подсудна Верховному суду РФ на основании п. 1 ст. 79 ФЗ «Об основных гарантиях избиратель­ных прав» и ч. 1 ст. 259 ГПК. В названных нормах подчеркивается, что в случае, если нарушения избирательных прав касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело осо­бое общественное значение, ЦИК РФ вправе обратиться в Верховный Суд РФ, который обязан рассмотреть жалобу по существу.

Если предметом судебного разбирательства является оспаривание ре­шений (уклонение от принятия решений) избирательных комиссий субъ­ектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума, за исключением решений,

1   См.: Владимиров Д. Избирком не прав. В Красноярске принято решение о расформировании местной избирательной комиссии // РГ. 2003. 28 янв.

2   См.: РЮ. 2000. № 12. С. 54-57.

3   ВВС   РФ. 2001.   №2.   С. 22-23;   2002.   №11.   С. 4-5;   2003.   №4.   С. 7-8. См. также   2000. №1. С. 4,  17-18, 20, 23-24; №2. С. 5-6; №3. С. 11-12; №7. С. 2-7; №11. С. 7-9; 2001. №2. С. 22-23; 2002. №8. С 7.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

343

оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума, то такие дела на основании п. 4 ст. 26 ГПК подсудны по первой инстанции судам соответствующих субъ­ектов РФ. Дела же об оспаривании решений (уклонении от принятия ре­шений) иных избирательных комиссий, а также комиссий референдума подсудны районным судам.

4. Субъекты, имеющие право на обращение в суд по данной категории дел, перечислены в ГПК, а также в нормах законодательства о выборах. Их круг весьма широк. Чисть 1 ст. 259 ГПК в качестве таковых называет изби­рателей, кандидатов, их доверенных лиц, избирательные объединениятв¥Гз-бирательные блоки и их доверенных лиц, политические партии, их регио­нальные объединения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и наблюдателей, а также прокурора.

Перечисленные субъекты наделены правом обращения в суд, если они считают, что решением или действиями (бездействием) органа государст­венной власти, органа местного самоуправления, общественных объедине­ний, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностною лица нарушаются избирательные права и право на участие в референдуме граж­дан РФ.

А в ч. 2 ст. 259 закреплено право ЦИК РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий, соответствующих комиссий референдума обратиться с заявле­нием в суд в связи с нарушением избирательного законодательства, зако­нодательства о референдуме органом государственной власти, органом ме­стного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избиратель­ным объединением, избирательным блоком, политической партией, ее региональным объединением, а также иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, избирательной ко­миссией, комиссией по проведению референдума.

Другими словами, в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 259 ГПК избирательные комиссии разного уровня (от участковой до ЦИК РФ включительно) могут занять при рассмотрении дел в суде разное процессуальное положение. На основании ч. 1 ст. 259 ГПК они привлекаются к участию в деле в каче­стве органа, решения которого оспариваются в суде. А в ч. 2 той же статьи предусматривается право самой избирательной комиссии обращаться с за­явлением в суд в связи с нарушением избирательного законодательства, законодательства о референдуме органом государственной власти, органом местного самоуправления, общественным объединением, должностным лицом и иными перечисленными в данной норме субъектами.

Дела о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного само­управления, предусмотренных в уставе муниципального образования, в со­ответствии с п. 6 ст. ФЗ от 26 ноября 1996 г. суд рассматривает по заявле­нию прокурора, гражданина, проживающего на территории муниципаль­ного образования, общественных объединений либо их региональных и местных отделений.

Специальные, прямо названные в законах о выборах субъекты наделе­ны правом обращения в суд с заявлениями о расформировании избира­тельных комиссий. В частности, с заявлением о расформировании избира­тельной комиссии субъекта РФ вправе обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации Федераль­ного Собрания РФ или депутатов Государственной Думы Федерального

344

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

345

Собрания РФ, либо не менее одной трети от общего числа депутатов зако­нодательного (представительного) органа данного субъекта РФ, либо груп­па депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети общего числа депутатов этой палаты, а также Цен­тральная избирательная комиссия РФ.

С заявлением же о расформировании окружной, территориальной, участковой избирательной комиссии в суд вправе обратиться либо группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта РФ, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой пала­ты, либо группа депутатов соответствующего представительного органа ме­стного самоуправления численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этого органа, а также ЦИК РФ, избирательная комиссия субъекта РФ.

5.   В соответствии с ч. 3 ст. 260 ГПК дела о защите избирательных прав рассматриваются судом с участием заявителя, представителей соот­ветствующих органа государственной власти, органа местного самоуправ­ления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, прокурора. Неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела. В то же время на основании ч. 4 ст. 246 ГПК суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти уста­новленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Многие дела о защите избирательных прав возбуждаются в чужих ин­тересах (ст. 259, 46 ГПК). Соответственно применительно к положениям ч. 2 ст. 38 ГПК лицо, в интересах которого начато дело по заявлению дру­гого лица, должно быть извещено судом о времени и месте рассмотрения дела и участвовать в нем в качестве заявителя.

По желанию заявителя до обращения в суд он может предварительно обратиться в вышестоящую избирательную комиссию, комиссию референ­дума.

Однако заявитель вправе непосредственно обратиться в суд (п. 8 ст. 75 ФЗ от 12 июня 2002г.).

6.   Сроки обращения в суд и рассмотрения в суде заявления или жало­бы закреплены в ст. 260 ГПК и законодательстве о выборах. По общему правилу, заявление или жалоба могут быть поданы в суд в течение трех ме­сяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать из­вестным о нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме или избирательных прав и права на участие в референдуме заявителя.

В то же время заявление, касающееся решения избирательной комис­сии, комиссии референдума о регистрации либо об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению ре­ферендума, отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) могут быть поданы в суд в течение десяти дней с момента принятия соответствующего решения избирательной комиссией, комиссией референдума.

Для рассмотрения заявлений или жалоб на решение избирательной ко­миссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах вы­боров, референдума установлен двухмесячный срок со дня их подачи.

Пунктом 11 ст. 63 этого же Федерального закона установлены сокра­щенные сроки рассмотрения судами дел по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании или подготовки референдума. Как правило, на это отведен 5-дневный срок, с тем, однако, чтобы решение было принято не позднее дня, предшествующего дню голосования. Если же жалоба по­ступила в суд в день голосования или на следующий день, решение долж­но быть принято судом немедленно.

В случае, если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнитель­ной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-днев­ный срок.

По жалобе на решение избирательной комиссии, комиссии референ­дума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума суд обя­зан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы.

Для рассмотрения дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума установлен четырнадцатидневный срок со дня по­ступления соответствующих заявления или жалобы (п. 6 ст 31 ФЗ от 12 июня 2002 г.).

Как подчеркивается в п. 11 ст. 75 ФЗ «Об основных гарантиях избира­тельных прав», суды обязаны организовать свою работу (в том числе в вы­ходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотре­ние жалоб в соответствии со сроками, установленными законом.

Интересное правило, направленное на оперативное рассмотрение жало­бы судом в условиях сжатых сроков проведения избирательной кампании, установлено п. 9 ст. 75 ФЗ от 12 июня 2002 г. В случае принятия заявления к рассмотрению судом и обращения гражданина с аналогичным заявлени­ем в избирательную комиссию, комиссию референдума соответствующая комиссия приостанавливает рассмотрение до вступления решения суда в законную силу. Суд извещает избирательную комиссию о поступлении жалобы.

Полномочия суда, рассматривающего дело, сформулированы в ст. 261 ГПК и в законодательстве о выборах. Установив обоснованность заявле­ния, суд признает оспариваемые решение или действия (бездействие) не­законными. Одновременно он обязывает удовлетворить требование заяви­теля либо иным путем восстанавливает его нарушенные избирательные права и право на участие в референдуме в полном объеме.

Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспари­ваемые решение или действия (бездействие) являются законными. Толкуя ст. 261 ГПК в системе с положениями ст. 76-77 ФЗ от 12 июня 2002 г., необ­ходимо прийти к выводу о том, что своим решением суд может, в частности, аннулировать, отменить регистрацию кандидата, списка кандидатов, отме­нить регистрацию инициативной группы по проведению референдума, а так­же решения об итогах голосования, о результатах выборов референдума.

Основанием для принятия решения об удовлетворении заявления мо­жет явиться нарушение правил составления списков участников выборов или референдума, порядка формирования избирательных комиссий (ко­миссии референдума), нарушения правил ведения агитации и финансиро­вания подготовки и проведения выборов, референдума, использования членами инициативных групп по проведению выборов (референдума),

346

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

кандидатами, их доверенными лицами, руководителями общественных объединений должностного положения в интересах получения желаемого результата выборов либо ответа на вопрос референдума, установления фактов подкупа участников референдума этими лицами и общественными организациями в тех же целях, нарушения порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), других нарушений законодательства о выборах, если эти действия (бездей­ствие) не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявле­ния избирателей. Причем отмена решений участковых избирательных ко­миссий, комиссии референдума об итогах голосования более чем на одной четверти избирательных участков влечет за собой признание недействи­тельными выборов, референдума в избирательном округе, на территории референдума, в субъекте РФ либо в РФ в целом.

В соответствии с п. 9 ст. 3 ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в решении суда о назначении выборов должно быть указано:

а)   основания для назначения даты выборов, дача выборов;

б)   нормативный правовой акт, на основании которого будут прово­диться выборы;

в)   в случае назначения даты выборов депутатов представительного ор­гана местного самоуправления — определенные в соответствии с этим Федеральным Законом срок полномочий и численность депутатов предста­вительного органа местного самоуправления;

г)   в случае назначения даты выборов должностного лица местного са­моуправления — наименование выборной должности местного самоуправ­ления,  предусмотренной уставом муниципального образования,  и срок полномочий  занимающего  эту должность лица,  который  определяется в соответствии с настоящим Федеральным законом;

д)   орган местного самоуправления или глава муниципального образо­вания либо в соответствии с уставом муниципального образования иное должностное лицо местного самоуправления, на которых возлагается ис­полнение решения суда в части обеспечения проведения выборов в соот­ветствии с нормативным правовым актом, определенным судом. В случае отсутствия правомочных органов местного самоуправления или должност­ных лиц местного самоуправления исполнение решения суда в части обес­печения проведения выборов в соответствии с нормативным правовым ак­том, указанным судом, возлагается на исполнительный орган государст­венной власти субъекта РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 261 ГПК решение суда по делам о защите изби­рательных прав, вступившее в законную силу, направляется руководителю соответствующих органа государственной власти, органа местного само­управления, общественного объединения, председателю соответствующих избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу и подлежит реализации по правилам, установленным ч. 2 ст. 206 ГПК.

На основании п. 9 ст. 3 ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» решение суда о назначении даты выборов под­лежит немедленному исполнению. Аналогичный порядок исполнения ус­тановлен и ст. 211 ГПК и в отношении решения суда о включении гражда­нина РФ в список.