Данная глава посвящена анализу роли государства в формировании институциональной среды в современной России. Для этого мы сначала попытаемся охарактеризовать те институты экономики советского типа, которые будут важны далее для анализа роли государства в трансформационном процессе. Это позволит нам учесть тот факт, что институциональная динамика носит принципиально инерционный характер и более точно понять природу инкрементного процесса институциональных изменений от одного стабильного состояния (с устойчивым набором формальных правил и неформальных ограничений) к другому.
Институты командно-административной экономики
Каковы основные черты институциональной структуры и организации функционирования советской экономики? Здесь следует обратить внимание не только на формальные "внешние" институты, но и на функционировавшую десятилетиями систему стимулов экономических агентов, стереотипов их поведения и механизмов адаптации к институциональной среде. Нет нужды говорить, что сформировавшаяся в принципиально иных условиях культура политических, правовых, экономических отношений еще долгое время будет определять характер развития экономической ситуации в России (до 80% основных фондов, которые используются сегодняшними предприятиями, созданы при советской власти, около 70% работников получили образование в старой системе, и через десять лет такие еще будут составлять почти половину).
Итак, сложившаяся уже к середине 60-х годов (и просуществовавшая без значительных изменений до 1988 года) структура советской экономики базировалась на следующих фундаментальных принципах.
Во-первых, преобладала государственная (общенародная) собственность на средства производства. Справедливости ради следует отметить, что существовала и кооперативно-колхозная форма собственности, однако реальный контроль над ней был сосредоточен в руках государства.
Во-вторых, отсутствовали механизмы рыночной конкуренции, замещаемые жестким государственным регулированием цен практически по всем видам продукции, определяемых по затратному методу. Вся экономическая система была выстроена на основе строгой иерархической структуры управления материальными потоками.
В-третьих, товарно-денежные отношения имели второстепенное значение (в основном для обслуживания населения). Деньги же играли лишь учетную функцию и, отчасти, выданные в виде заработной платы, оказывали влияние и на движение материальных ресурсов (рабочей силы), не являющихся прямым объектом натурального распределения.
В-четвертых, сам факт отсутствия равновесных цен и рыночных сигналов к их коррекции не мог не привести к возникновению товарного дефицита – этой неотъемлемой черты "социалистической" экономики – и, следовательно, колоссальных структурных диспропорций.
Ниже мы более подробно остановимся на перечисленных особенностях (недостатках) советской экономики и политике государства в этой связи, а также выявим факторы, обусловившие закономерность «российского» варианта смены институциональной среды и в какой-то степени предопределившие столь длительный переход к рыночной экономике.
В советской Конституции было записано, что субъектом государственной собственности является весь советский народ. Но мог ли он выступать в роли residual claimant, т. е. предъявлять права на остаточную собственность? Нет, ведь народ фактически был отстранен от голосования и не имел отношения к реальному выбору. Может быть, как считали Милован Джилас и Михаил Восленский, этим собственником являлась номенклатура – все руководители, входившие в административную и партийную иерархии? Однако, если внимательнее посмотреть на цели и приоритеты номенклатуры, ее возможности свободно распоряжаться объектами общенародной собственности, то оказывается, что этот "новый класс" правильнее было бы считать исполнителями с весьма специфической целевой функцией. Номенклатура не имела возможности напрямую подменить общенародные интересы своими собственными, и в этом крылось противоречие, ведущее к крайне неэффективному управлению собственностью. Чтобы разрешить это противоречие, необходимо было подавать обществу своеобразные "сигналы" того, что деятельность чиновников осуществлялась во имя и на благо процветания народа. Затевались грандиозные проекты (строительство Дворца Советов, БАМа и т.д.), на "управлении" которыми можно было сделать карьеру и нажить состояние. С экономической точки зрения, все эти "стройки коммунизма" представляли собой невиданную по масштабам растрату ресурсов, так как у советской бюрократии просто отсутствовали (в нормальном понимании) критерии эффективности таких проектов. Таким образом, в советской экономике фактически не существовало верховного собственника, то есть не было субъекта – носителя права конечного контроля и права на остаточный доход. В этом смысле "общенародность" собственности заключается в ее "ничейности". Конечно, в каждом по-советски широкомасштабном проекте можно было найти заинтересованную группу людей, однако их "заинтересованность" никак не сочеталась с эффективностью управления собственностью. Если еще можно было найти субъектов прав владения, пользования, управления и т.д., то конечными правами не был наделен НИКТО!
Проблемой размещения материальных ресурсов в масштабах всего народного хозяйства призван был заниматься Госплан. По сути, механизмы реализации общенародной собственности были осуществлены через централизованное управление этой огромной государственной монополией. На практике такая командно-административная система оказалась чрезвычайно громоздкой, негибкой и слишком грубой, чтобы быть эффективной: Госплану удавалось отследить и агрегировать только около 4% реальной номенклатуры продукции, что вело к огрублению оценок, управляющих воздействий и, в конечном итоге, вызвало отставание в системе технологических допусков на продукцию. Это не могло не сказаться и на уровне производственной культуры подавляющего числа работников советских предприятий. Тенденциям огрубления, являвшимся следствием высоких издержек измерения, а также являющимся следствием ограниченной рациональности органа центрального планирования (даже с учетом применения западной электронно-вычислительной техники у Госплана была бы возможность обработать информацию лишь о 100 тысячах из более миллиона наименований продукции), в какой-то степени противостояли институты военной приемки, потребительского спроса и Госстандарта. Роль последнего была исключительно важна, так как он не позволял предприятиям дезинформировать центр и подменять плановые задания (спускаемые по разнарядке) по номенклатуре продукции.
Такая грубая, и вместе с тем хрупкая советская система централизованного планирования не смогла бы функционировать длительное время, если бы институционализация форм адаптации экономических агентов к ней не привела бы к появлению своего рода стабилизаторов, позволявших сглаживать ее недостатки. К их числу следует отнести постоянную корректировку планов, направленную на приведение в соответствие реальных возможностей предприятия со спускаемыми сверху разнарядками. В результате план становился похожим не на закон, а лишь на систему ориентиров, что дискредитировало саму идею планирования, однако позволяло всей системе работать.
Другим таким институтом была денежная система. С одной стороны, она обеспечивала функционирование рынков конечной продукции – потребительского и колхозного, где действовали относительно независимые потребители и (пусть в ограниченном количестве) производители и где расчет осуществлялся посредством наличных денег. С другой стороны, существовали безналичные деньги в форме финансовых планов, служащих подтверждением выполнения плана по материальным поставкам и уменьшающих вероятность недобросовестного поведения директоров предприятий, так как это служило дополнительным инструментом контроля за их деятельностью.
Еще одной важной задачей финансовой системы являлось кредитование предприятий через специальные отраслевые банки по практически нулевым процентным ставкам.
Такие кредиты позволяли предприятиям привлекать дополнительные ресурсы (производственные фонды и рабочую силу) в обход Госплана, взаимодействуя на горизонтальном уровне между собой, что, несомненно, увеличивало их способность адаптироваться в меняющихся условиях. Однако это порождало и проблему "мягких бюджетных ограничений", когда предприятие распоряжалось фактически не принадлежащими им ресурсами. В свою очередь, такое поведение приводило к широкомасштабному товарному дефициту, причем в отсутствие внутренних стимулов в системе попытка заменить их жесткой бюрократической субординацией оборачивалась возникновением "бюрократического рынка". Товарный же рынок не мог удовлетворить потребительский спрос населения, в результате чего накапливался огромный инфляционный навес, лишь частично аккумулировавшийся в сберкассах. Инфляция, таким образом, грозила перейти из подавленной формы в открытую.
Одним из принципов государственной экономической политики служило также финансирование секторов, связанных с конечным потреблением (легкая и пищевая промышленность, сельское хозяйство), по остаточному принципу. Несбалансированная в натуральных потоках экономическая система выживала за счет "недофинансирования" предприятий, не принадлежащих к приоритетным секторам (таким как оборонная и тяжелая промышленность, транспорт, металлургия, энергетика). Естественно, это служило своего рода макроэкономическим стабилизатором в весьма неустойчивой системе натурального планирования, но вместе с тем порождало товарный дефицит и приводило к гигантским структурным диспропорциям в экономике, позволявшим тем не менее довольно длительное время осуществлять политику догоняющей импортозамещающей индустриализации. Доминирование крупных предприятий – монополистов в своих секторах, лишенных обратной связи с потребителем (и потому имевших крайне негибкую производственную базу) и незаинтересованных в увеличении прибыли, кроме накапливавшихся годами деформаций в относительных ценах, привело к еще одной проблеме: появление институционального инвестора требовало наличия у последнего крупного запаса денежных средств, что в условиях уже российской экономики повлияло на выбор варианта приватизации в пользу бесплатного.
Следует подчеркнуть, что устойчивость институтов отнюдь не гарантирует их эффективность, хотя и является необходимым условием для ее достижения. Искаженная природа стимулов как следствие деформированной структуры относительных цен привела к тому, что даже незначительное ослабление и так крайне низкого уровня контроля над исполнителями, а также внешних факторов стабильности (благоприятная конъюнктура экспортных цен, наличие внешнего врага и т.д.) вывело систему из равновесия. Необходимость перемен стала осознаваться практически всеми членами общества, но неясность пути реформирования и неопределенность относительно результатов преобразований, а также высокая инерционность системы не дали пойти политикам во времена перестройки дальше полумер, что окончательно разрушило традиционный уклад в экономике, но не создало эффективной замены. В этом и состоит «переходный» характер отечественной экономики, когда уже не работают старые институты, а эффективность новых снижается из-за сильнейшего влияния неформальных ограничений (по своей природе инерционных), являвшихся продолжением и конкретизацией старых, отмирающих правил поведения экономических агентов.
Модернизация системы в рамках старой структуры
В 1986 году внутренние источники советской экономики, во многом построенной по принципу импортозамещающей индустриализации, были истощены. Попыткой осуществить столь необходимые реформы (однако в рамках социалистического выбора) стала политика "ускорения". М.С. Горбачеву удавалось привлекать солидные западные кредиты под обещания демократических реформ. Внешние заимствования направлялись на реализацию грандиозных проектов, формируя огромные заделы производства. Но весь пар опять уходил в свисток, так как советская система не была способна к повышению отдачи от инвестиций.
Выбор в качестве альтернативы радикальным реформам варианта политики построения социализма "с человеческим лицом" был во многом обусловлен феноменом "исторической обусловленности" или, другими словами, зависимости текущего состояния экономики от траектории предшествующего развития. Опираясь на опыт Чехословакии, Венгрии, Югославии и Китая (кстати, не очень удачный), советское руководство планировало наделить госпредприятия значительными свободами, оставив всю систему планового распределения в целом без изменений. Выходят Законы "Об индивидуальной трудовой деятельности" и "О государственном предприятии (объединении)", предполагавшие большую самостоятельность предприятий и ростки производственной демократии (выборность директоров). В дополнение к уникальному сочетанию старых и новых институтов, регламентирующих зачастую несовпадающие типы обменов, появились Законы "О кооперации" и "Об аренде и арендных отношениях", положившие начало трансформации отношений собственности, развитию реальных рыночных отношений и частного предпринимательства. Так называемый "эффект более позднего развития" не уберег от проблем, неизбежно возникающих в силу принципиального несовершенства институтов, и результаты оказались далеки от ожидаемых. Формально государственные ресурсы стали перекачиваться в частный сектор, еще больше снижая эффективность государственного.
Изменение институциональной базы советской экономики происходило на фоне грандиозных перемен в политической жизни страны. Бурная демократизация общественной жизни, снятие железного занавеса формировали предпосылки для возникновения класса людей, готовых поддержать рыночные реформы. "Идеологические предприниматели" получили возможность накапливать политический капитал, реализуемый в виде расширения их электората. Кроме того, как указывал Д. Норт, "хотя приверженность идеологии является необходимым условием для массовой поддержки революции, эту приверженность трудно поддерживать длительное время". Здесь мы сталкиваемся с фундаментальным противоречием в объяснении выбора между политикой "шоковой терапии" и градуализма: с одной стороны, очевидно, что крупные институциональные изменения (особенно это касается традиций и стереотипов поведения, укоренившихся в повседневном поведении) происходят медленно; с другой стороны, затягивание процесса неопределенности, свойственной экономике переходного типа, увеличивает вероятность скатывания в так называемую "институциональную ловушку", в которой начинают воспроизводиться все неэффективности текущего состояния. Как же это противоречие разрешалось в России?
Реформирование реформ: "контрреволюция сверху"?
Необходимость радикализации реформ
При определении стратегии и тактики реформ необходимо учитывать неразрывную связь политики и экономики. Распад СССР стал одним из крупнейших событий мировой истории конца ХХ века. Распад СЭВ и "парад суверенитетов" союзных республик имели следствием разрыв традиционных экономических связей, что предопределило падение взаимного товарооборота и объемов производства, сокращение рынков сбыта. Центр лишился существенной доли перераспределяемых им ресурсов – главного рычага своего влияния. Попытка создать экономический союз на основе горизонтальных связей между предприятиями не увенчалась успехом во многом из-за политических разногласий. Агонией старой политико-экономической системы стало выступление ГКЧП в августе 1991, после провала которого стало ясно: восстановление прежней системы невозможно, а множество альтернатив будущего развития России фактически сократилось до двух взаимоисключающих вариантов.
Первым был путь эволюционного развития – планомерное выстраивание новых экономических и политических институтов, постепенный отказ от плановой системы в экономике при сохранении большой доли государственных закупок и одновременной поддержке механизмов рыночной конкуренции. Но осенью 1991 года такой вариант развития событий был уже нереализуем. Россия не имела необходимых институтов государственности, окончательно утратив инструменты контроля. В результате перестают заключаться обязательные хоздоговора на следующий год, фактически прекращаются поставки зерна, государство становится банкротом, а валютные резервы страны исчерпаны. В действительности эти обстоятельства предопределили и последовательность будущих институциональных преобразований, сделав невозможными воплощение в жизнь программы "500 дней" Г.А. Явлинского (проведение сначала приватизации, потом – либерализации) и директора Института народнохозяйственного прогнозирования Ю.В. Яременко (структурная перестройка экономики как необходимое условие либерализации).
В конце 1991 года в условиях полного разрушения финансовой системы времени на институциональные и структурные преобразования, призванные дополнять либерализацию экономики, не оставалось времени. В условиях инфляционного, платежного и общего системного кризисов России предстояло пойти по иному пути, а именно — решиться на радикальные меры: либерализацию цен и хозяйственных связей при резком ужесточении бюджетно-денежной политики, открытие экономики (нулевые импортные пошлины и ограничения на ввоз), затем – приватизацию, финансовую стабилизацию и структурные реформы.
Первыми результатами либерализации цен стали: уменьшение финансовой несбалансированности за счет введения НДС и существенного снижения ценовых субсидий, ликвидация денежного навеса, появление механизмов более эффективного распределения ресурсов в экономике на основе конкуренции, устранение дефицита товаров, структурный сдвиг в сторону демилитаризации экономики.
Оборотная сторона "шоковой терапии" состояла в ускорении темпов падения производства и подрыве политической базы для финансовой стабилизации. Дополнительными факторами, объясняющими феномен "отложенной" стабилизации, стали отсутствие в Конституции четкого механизма взаимодействия между тремя ветвями власти и огромная инерция бюрократического рынка, вошедшего в кровь и плоть новых начинаний. Непоследовательность денежной и бюджетной политики была обусловлена, по сути, коалиционным характером исполнительной власти, причем к традиционно мощным аграрному и военно-промышленному лобби добавились группы давления, выражающие интересы ТЭК, импортеров и банковского сектора.
В условиях слабой демократии рентоориентированное поведение групп интересов (что в принципе ничем не отличается от кланово-административной системы бюрократического рынка) и, как следствие, политика "мягкого вхождения в рынок" вызвали многочисленные популистские решения, подорвавшие систему государственных финансов и инициировавшие фискальный кризис.
Здесь уместно подробнее остановиться на особенностях реформирования банковской системы. Фактически она началась сразу после принятия Россией постановления «О государственном банке РСФСР и банках на территории республик» в июле 1990 года. В конце этого же года Верховный Совет России принял Закон «О Центральном банке России» и «О банках и банковской деятельности на территории России», что послужило основой для формирования двухуровневой банковской системы в стране. Закон обеспечил формирование коммерческих банков, которое пошло по трем основным направлениям:
преобразование филиалов и отделений бывших специализированных государственных банков (за исключением Сбербанка, который, сохранив свою филиальную сеть в регионах, практически обеспечил себе монопольное положение в сфере обслуживания физических лиц);
создание коммерческих банков по отраслевому принципу, когда министерства и ведомства контролировали деятельность предприятий отрасли через обслуживание их финансовых потоков; так были созданы Агропромбанк, Мосбизнесбанк, Промстройбанк из бывших Россельхозбанка, Жилсоцбанка и Промстройбанка соответственно;
создание банков организациями и предприятиями за счет передачи в уставной капитал собственных средств предприятия, что позволяло последним получать льготные кредиты.
На рынок были допущены иностранные и совместные банки с участием иностранного капитала, роль которых, однако, невелика.
Льготный режим при создании финансовых учреждений обеспечил их бурный рост в первые годы реформ, который не остановился даже при ужесточении требований Центрального банка по лицензированию банковской деятельности. Максимум по числу кредитных организаций был достигнут в 1996 году (8184). Причинами такого положения вещей стали высокая доходность операций с валютой, а также отрицательные реальные процентные ставки в период высокой инфляции. В результате сформировалась развитая сеть негосударственных банков, однако усложнилась задача по управлению такой системой, обеспечению ее устойчивости, к тому же возникла проблема с концентрацией банковского капитала. Суммарная капитализация банковской системы России даже до финансового кризиса была недостаточной для потребностей экономики, а особенности конкуренции в банковском секторе предопределили характер тенденций концентрации банковского капитала в России, когда доминирующую роль в этом процессе играет ЦБ, ужесточая требования по надежности и устойчивости банков, регулируя слияния и поглощения банков. В этот процесс могут включаться неформальные банковские объединения и общества, формируя холдинги и устанавливая межбанковские соглашения по взаимным гарантиям вкладов, что в будущем может благоприятно сказаться в плане выдачи синдицированных кредитов реальному сектору.
Однако эта проблема – связь коммерческих банков и реального сектора – так и не решена в России. Проводившаяся в 1992-1994 годы политика выделения централизованных кредитов в стремлении поддержать производство лишь оттягивала решение проблемы реструктуризации предприятий и самой банковской системы. Первые долгое время не испытывали проблем с привлечением внешних средств, что избавляло их от необходимости в структурной реорганизации производства. Для банковской системы такая политика обернулась потерей стимулов для кредитования реального сектора и привлечения средств со стороны населения и предприятий.
К осени 1994 года сложились необходимые институциональные условия для осуществления стабилизационной программы (повысились политическая устойчивость демократического режима в результате принятия новой Конституции и независимость Центрального банка от парламента, появилась необходимая финансовая инфраструктура для осуществления неэмиссионного кредитования дефицита государственного бюджета).
Политика макроэкономической стабилизации
После введения на валютном рынке наклонного коридора обменного курса в июле 1995 года и перехода к режиму управляемого валютного курса в мае 1996 года возможности для спекулятивной деятельности для коммерческих банков резко уменьшились, но появились новые, а именно — игры с государством в рынок ГКО. Раскручивание этого рынка и крах его в 1998 году стали платой за относительную финансовую стабилизацию, достигнутую в 1997 году.
Финансовая стабилизация, являясь необходимым условием экономического роста, не достаточна для его устойчивого поддержания. Сохранилась неопределенность в роли государства и допустимых масштабах вмешательства в экономику при откровенно слабых возможностях осуществления государством своих прямых обязанностей – защиты легальных прав собственности и формирования институциональной среды. При отказе от инфляционного финансирования бюджетного дефицита произошло резкое снижение государственных доходов и расходов. В условиях отсутствия необходимых структурных реформ в общественном секторе это негативно сказалось на системе социального обеспечения, образовании, медицине, науке и культуре. Своим следствием это имело деградацию человеческого капитала – важнейшего фактора долгосрочного высокотехнологического экономического роста.
Учитывая масштабность преобразований, либерализация цен и торговли произошла в кратчайшие с исторической точки зрения сроки. За 1992-1994 годы экономические агенты приспособились к высокой инфляции и новым ценовым соотношениям в экономике, которые, во многом благодаря искусственно поддерживаемому высокому курсу рубля, сохранились вплоть до августовского кризиса 1998 года. В условиях либерализованной экономики изменения ценовых пропорций, если они имеют эндогенный характер, отражают, в общем, результаты максимизационной деятельности экономических агентов и, тем самым, индуцируют институциональные изменения "снизу". В России в силу высокой энергоемкости производства ситуация осложняется из-за высоких цен на продукцию естественных монополий, являющихся в этом смысле экзогенными для всей промышленности. Это существенно искажает структуру производственных издержек, к тому же проблема не решается автоматически на микроуровне, а требует целенаправленной политики со стороны государства (см. параграф 14.2).
Относительно быстрое восстановление промышленности после финансового кризиса 1998 года произошло на фоне нового всплеска в изменении относительных цен в экономике, что подталкивает микроагентов к модификации способов организации бизнеса. Однако следует признать, что вызванное двукратным падением реального курса рубля оживление в экономике, практически целиком основанное на эффекте импортозамещения, а также высоких ценах на нефть, происходит в прежних институциональных рамках и, во многом именно поэтому, принципиально неустойчиво. Независимость банковского сектора от реального позволила быстро преодолеть последнему последствия финансового кризиса, но делает невозможным перспективу долгосрочного подъема промышленности, основанного на привлечении инвестиций.
Таким образом, можно утверждать, что с достижением относительной финансовой стабилизации завершился первый, самый сложный и самый важный этап геополитической и социально-экономической трансформации в России. Сформированная на этом этапе институциональная структура определяет рамки реально существующей в настоящее время экономики и возможности для ее дальнейшего реформирования.
В новое тысячелетие российская экономика вступает с уже сформировавшимся институциональным базисом, который будет определять характер дальнейшей экономической трансформации. Длительный период неопределенности в отношении политики государства в области институционального планирования предоставил возможность экономическим агентам адаптироваться к существующей "недореформированной" структуре, и это требует от правительства более решительных и последовательных действий в области институциональных реформ.
Говоря о результатах прошедших преобразований в области формирования институтов рыночной экономики, следует выделить создание, прежде всего, института национальной государственности.
Созданы независимый Центральный Банк и институты финансовой системы: рынки корпоративных ценных бумаг, региональных и муниципальных облигаций, частная депозитарная и регистраторская системы, индустрия аудита и брокерских услуг и т.д.
Предприняты попытки реформирования налоговой системы страны, однако все они могут оказаться тщетными, если не будет проведена налоговая амнистия и, как следствие, восстановлено взаимное доверие государства и бизнеса.
К началу XXI века среди большинства экономистов во всем мире практически не осталось разногласий по поводу того, каковы условия для устойчивого и самоподдерживающегося экономического роста: рынки должны быть свободными, собственность – защищенной, торговля между странами – беспрепятственной. Для достижения этих целей правительствам надо, с одной стороны, проводить политику минимального вмешательства в экономику в сфере ценообразования и управления деятельностью предприятий, с другой – служить надежным гарантом выполнения контрактных обязательств, ответственным образом подходить к проблеме регулирования, проводить сбалансированную бюджетную политику, устранять различного рода торговые барьеры. Когда государство в лице правительства выполнит данные условия, можно ожидать роста национального дохода.
После краха коммунистических режимов в Европе в конце 80-х – начале 90-х годов, новые правительства не испытывали недостатка в подобного рода рекомендациях. Некоторым странам удалось достичь большинства из поставленных целей сравнительно быстро, другим – нет. И причину следует искать не только в различных стартовых условиях и степени разбалансированности экономики к моменту начала рыночных реформ, но и в проводимой политике. Если среди стран с переходной экономикой конечные цели реформирования различались несущественно, то политические ограничения, конфигурация институциональной среды, наличие влиятельных групп интересов и т.п. варьировались весьма значительно. Успех реформ в огромной степени предопределялся способностью (возможностью) обеспечить "базу" для дальнейших преобразований.
Россия в процессе реформирования экономики столкнулась с проблемой преодоления инерции "административного рынка". В ущерб долгосрочным целям приходилось решать тактические задачи: формирование сил, способных поддержать продолжение реформ, противодействие лоббированию со стороны "заинтересованных" лиц (stakeholders), препятствующих проведению реформ.
Однако реформаторам предстояло осуществить не только трансформацию производственных отношений в рыночном направлении, но и провести кардинальную структурную перестройку, суть которой состояла в переходе от индустриальной к постиндустриальной экономике. "А формирование новых секторов экономики, когда уже действует жесткая индустриальная система со своими приоритетами и мощными группами интересов, — задача никак не более легкая, чем создание современных секторов непосредственно".
Наконец, еще одним вызовом, с которым пришлось столкнуться России 90-х годов, стала всеобщая глобализация экономической деятельности, в условиях которой возросшая мобильность мирового капитала, многократно увеличившиеся объем и скорость информационных потоков сформировали принципиально новые условия для вхождения в мировое сообщество, с которыми необходимо считаться при определении долгосрочной стратегии экономических реформ. Речь здесь идет о необходимости формирования качественно новой системы институтов, позволившей бы российской экономике полноценно использовать свои сравнительные конкурентные преимущества и стать полноправной участницей глобального рынка.
Рассмотрим причины неудач реформ в России и попытаемся, выдвинуть институциональные и политико-экономические обоснования нового подхода к теоретическому анализу процесса реформирования экономики.
Попытка реализации "Вашингтонского консенсуса"
Экономические реформы начала 90-х годов в России в целом базировались на принципах, получивших в литературе название "раннего Вашингтонского консенсуса":
Установление фискальной дисциплины. Общий бюджетный дефицит должен быть достаточно малым, чтобы быть профинансированным без использования инфляционного налога. Операционный дефицит не должен превышать 2% ВВП.
Государственные расходы должны быть перенаправлены с политически значимых статей (администрирование, оборона, субсидии) на финансирование образования, здоровья, инфраструктуры.
Налоговая реформа заключается в расширении налогооблагаемой базы и улучшении налогового администрирования.
Финансовая либерализация — достижение умеренных положительных процентных ставок.
Обменный курс должен быть унифицированным и находиться на уровне, достаточном для конкурентоспособности экономики в сфере нетрадиционного экспорта.
Торговая либерализация — квоты должны быть заменены на тарифы, которые надо постепенно снижать до уровня 10%.
Прямые иностранные инвестиции – стимулируются путем отмены барьеров для входа иностранных фирм на рынок.
Приватизация предприятий, находящихся в государственной собственности.
Дерегулирование экономической деятельности. Регулирование со стороны государства должно касаться лишь вопросов безопасности, охраны окружающей среды и надзора за финансовыми институтами.
Права собственности должны быть гарантированными и доступными для неформального сектора.
В качестве несколько модифицированной версии Вашингтонского консенсуса может служить Декларация о сотрудничестве с целью поддержания устойчивого роста мировой экономики (1996 г.). Среди 11 пунктов декларации для стран с переходной экономикой, как справедливо замечает Мария Лавинь, наиболее значимыми являются:
пункт 1 (денежная, бюджетная и структурная политики коплементарны и поддерживают друг друга),
пункт 3 (о необходимости создания благоприятного климата для частных инвестиций),
пункт 7 (целью бюджетной политики должен стать сбалансированный в среднесрочном плане бюджет и сокращение государственного дефицита),
пункт 9 (структурные реформы должны быть последовательными с акцентом на рынок труда),
пункты 10 и 11 (предостережение против коррупции в общественном секторе).
После десяти лет рыночных реформ большинству западных экономистов стало очевидно, что реформы в России оказались гораздо более сложной и неоднозначной задачей. Появился целый ряд публикаций, в которых реформаторы (а вместе с ними и международные финансовые организации, предлагавшие в разное время советы по реформированию российской экономики) обвинялись в недооценке институциональных факторов, а также критиковался сам подход "шоковой терапии" в сфере институциональных реформ. Мы уже говорили, что выстраивание нового институционального базиса требует времени. Абсолютно справедливой является критика действий правительства в сфере создания не только новых правил ведения бизнеса, но и механизмов принуждения к соблюдению этих правил. Однако следует учитывать и политическую реализуемость тех или иных шагов в этом направлении, а этот вопрос как раз менее всего затрагивается в теоретических моделях, и весьма незаслуженно.
При анализе той или иной государственной политики необходимо четко различать цели данной политики и средства их достижения. Здоровая финансовая система, низкая инфляция и бюджетный дефицит, стабильный обменный курс и т.п. являются лишь средствами для достижения устойчивого экономического роста и улучшения благосостояния граждан. Следует признать, что ни одна из этих целей не была реализована в полной мере. Такие важные изменения, как приватизация и либерализация экономики, не должны сами по себе становиться ядром политики реформ и подменять собой конечные цели реформирования. В противном случае, это может привести к искажению проводимой политики в пользу краткосрочных мер, когда стратегические цели отходят на второй план. Такого рода противоречие между целями и средствами, долгосрочными ориентирами и краткосрочными выгодами не может найти объяснение в наивности экономистов или ленивости политиков. Разрыв между теорией и практикой обусловлен не применением "правильных" или "неправильных" теорий, а является следствием политического антагонизма, наличием очень ограниченного набора реализуемых альтернатив дальнейшего развития (не всегда желательных), существующими институциональными рамками принятия решений.
Экономические реформы последнего десятилетия в странах с переходной экономикой оказались так или иначе под значительным влиянием Вашингтонского консенсуса. С другой стороны, сам процесс трансформации плановой хозяйственной системы и события, его сопровождающие, повлияли на пересмотр этой политики; тот факт, что предлагаемые и реализуемые меры экономической политики не привели к желаемому результату, вызвал интерес к поиску альтернативных подходов. После финансового кризиса в Восточной Азии рекомендации Вашингтонского консенсуса стали все чаще подвергаться критике, причем и со стороны представителей Бреттон-Вудских институтов – идеологов прежнего подхода. Так, бывший ведущий экономист Всемирного Банка Джозеф Стиглиц призывает к формированию общественного мнения в поддержку "пост-Вашингтонского консенсуса".
Институциональный подход к теории реформ
Предыдущее обсуждение показало, что при исследовании переходной экономики необходимо расширить существующие рамки теоретического анализа данной проблематики путем включения в рассмотрение институтов. Исторические, культурные, политические и социально-экономические факторы играют определяющую роль в периоды, когда экономические агенты вынуждены действовать в условиях неопределенности, как в случае переходной экономики. Далее мы попытаемся с теоретической точки зрения объяснить динамику переходной экономики, а также проанализировать возможные следствия с точки зрения экономических реформ.
Неопределенность, присущая всем экономическим системам, в переходных экономиках достигает огромных масштабов и носит принципиально структурный характер. Институты прошлого более не являются операциональными, а новые формальные институты не созданы (например, не обеспечиваются механизмы принуждения к соблюдению новых правил).
Политики сталкиваются с такого рода "структурной" неопределенностью и вынуждены с ней считаться. Однако они также являются и главными действующими лицами, способными снизить неопределенность путем создания новых формальных институтов.
Динамика переходного процесса во многом определяется тем фактом, что результаты экономических реформ влияют на действия политиков и наоборот. К примеру, "плохие" реформы могут повлиять на экономическое поведение так, что укоренятся старые привычки и стереотипы, а появляющиеся новые не возникнут из-за преступности и коррупции, вызывая (замыкая) так называемый "порочный круг".
Взаимосвязь между реформами и экономической деятельностью, степень обусловленности одного другим зависят от того, какие результаты демонстрирует экономика. Это, в свою очередь, влияет на "экономические привычки" агентов, поддержку дальнейших реформ, их направление и скорость.
Для анализа динамики развития формальных и неформальных институтов, а также взаимоотношения между ними, можно выделить два аналитических инструмента: 1) представить переходный процесс как три стадии институционального развития и 2) воспользоваться концепцией траектории развития.
Первая стадия переходного процесса (от плановой экономики к рыночной) берет начало, когда страна имеет стремление и получает возможность идти по пути реформ самостоятельно или вынуждена это делать под влиянием внешних факторов. Эта стадия – условно называемая нами "стагнацией" — может быть либо короткой, как в первом случае, либо очень длинной, когда существует давление извне, а внутри страны нет консенсуса по поводу стратегии реформ.
Вторая стадия представляет собой этап реформ формальных институтов: принятие законов о праве на частную собственность, о конкуренции, банкротстве и т.д. Нет смысла лишний раз говорить, что крайне желательно в этом случае иметь децентрализованную экономику, в которой значительная доля предприятий приватизирована, решения агентами принимаются самостоятельно и рыночные стимулы являются определяющими. Однако на практике это условие редко выполняется. Неформальные институты должны также, пусть и медленно, меняться. Однако трудно ожидать конгруэнтности формальных и неформальных институтов на этой стадии хотя бы потому, что они характеризуются разной скоростью изменения и имеют принципиально различную природу.
На протяжении второй стадии переходного процесса неопределенность достигает максимума, так как требуется время для применения и принятия новых правил и механизмов регулирования. Только при возникновении новых институтов неопределенность может начать снижаться. В идеале неопределенность должна постепенно снижаться на второй и третьей стадиях, однако, поскольку границы стадий не определены, всегда возможен откат назад, и такого снижения может не произойти. Тем не менее процесс перехода может завершиться лишь при значительном сокращении неопределенности.
К началу третьей стадии основные формальные институты уже сформированы, предельные изменения возможны, но носят лишь характер "тонких настроек", необходимых при внедрении новых правил. На этом этапе акцент смещается в сторону изменения поведенческих характеристик экономических агентов. Важным здесь является то обстоятельство, что люди принимают сложившуюся систему формальных институтов по сути. Завершением этой стадии можно считать наступление "гармонии" между формальными и неформальными институтами, иначе новые институты будут неэффективными, и переходный процесс скатится в предыдущую стадию.
Концепция траекторий развития говорит о необходимости учета специфики данной страны, начиная от географического положения региона и заканчивая культурными особенностями нации. Эффект предшествующего развития (path dependence effect) в большей степени сказывается на первой стадии, непосредственно следующей за социалистическим периодом. Далее, по мере реформирования экономики все новые события становятся важными. Хотя теория траектории предшествующего развития является полезным инструментом для объяснения особенностей переходных процессов в отдельной стране, оказывается весьма трудным точно предсказать, будут ли и в какой стране те или иные реформы успешными или нет. Об этом говорит также так называемая теорема Элстера о невозможности, которую надо иметь в виду при анализе стационарного состояния постсоциалистической экономики. В соответствии с ней невозможно предсказание долгосрочных глобальных изменений и чистых эффектов применения различных механизмов (тенденций) и контр-механизмов (контр-тенденций), то есть с учетом издержек на "внедрения" и последствий крупномасштабных изменений в экономической системе. Это утверждение очень близко по духу к мнению Хайека о неизбежности существования разрыва между объяснением и предсказанием, а также о том, что все предсказания относительно пост-социалистического развития должны носить глобальный характер. Однако сам Элстер указывал на возможность уточнения такого рода прогноза, подчеркивая необходимость использования "институциональной логики" при анализе смешанных систем, а также использования междисциплинарного подхода (истории, социологии и компаративистики).
Перед тем, как перейти к анализу возможных способов применения данного подхода к проблеме выбора оптимального вектора реформ, следует указать на некоторые ограничения данного метода. Во-первых, такой подход указывает на необходимость анализировать каждую страну в отдельности. Но это означает, что невозможно дать никаких общих рекомендаций на этот счет. Во-вторых, институциональный анализ фокусирует внимание на нескольких направлениях одновременно, значит, должны быть учтены достаточно сложные взаимодействия между агентами, и их формализация представляется крайне проблематичной.
Политическая стабильность и грамотная макроэкономическая политика до сих пор (по крайней мере, до появления критических замечаний со стороны научного сообщества в отношении "Вашингтонского консенсуса") считались единственными предпосылками для устойчивого экономического развития. Однако, как показала практика реформ, в странах с переходной экономикой они не являются достаточными. Проведенные ведущими западными экономистами исследования показали, что без существенных институциональных преобразований экономический рост, обусловленный только макроэкономическими реформами, является неустойчивым. Институциональные преобразования, направленные на повышение производительности труда, способны облегчить фискальные задачи государства и ликвидировать многие диспропорции в экономике, повышая тем самым эффективность реформ на макроуровне.
В контексте выбора стратегии и тактики реформ, более пристальное внимание институциональным факторам следует уделять еще и потому, что некоторые институциональные реформы могут принести ощутимые результаты уже в краткосрочном периоде. Это обстоятельство представляется весьма важным при составлении "пакета реформ" и определении последовательности реформирования, так как государство нуждается в поддержке своих действий в области экономической политики (даже если оно получило, казалось бы, неограниченный кредит доверия со стороны населения). Но именно это обстоятельство является сугубо специфической характеристикой отдельно взятой страны и отнюдь не является "общим местом" для стран с переходной экономикой.
В этом смысле, к примеру, антимонопольная политика государства способна расширить "базу реформ", то есть увеличить потенциальное количество "выигрывающих" от конкретных преобразований. Если население видит, что борьба с локальными естественными монополиями и картельными образованиями помогает снизить цену, которую оно платит за электричество, отопление, продукты и т.д., если население видит, что власти озабочены развитием инновационного предпринимательства и свободной торговли, то оно гораздо более склонно мириться с личными неудобствами и потерями в благосостоянии в расчете на то, что государству удастся построить более эффективную экономику. Это снижает степень недовольства проводимой политикой и уменьшает вероятность формирования антиреформистских групп давления, что увеличивает политическую желательность и общественную поддержку реальных экономических преобразований. Однако, справедливости ради, следует указать на то, что из среды "проигравших" в результате таких преобразований могут возникнуть противоположные по своему влиянию группы интересов, причем их интересы оказываются выраженными более четко, а рычагов для их лоббирования оказывается больше. Поэтому определяющим является расклад политических (и иных) сил в каждой стране.
Последовательность реформ. С точки зрения предложенного анализа представляется важным указать на тот факт, что, во-первых, некоторые, так называемые, "желательные" реформы, сформулированные как Вашингтонский консенсус, независимо от того, насколько широко они определены, могут быть вообще неприменимы в конкретно взятой стране. Во-вторых, в тех странах, где подобного рода рекомендации потенциально применимы, последовательность (в том смысле, в каком она трактуется мировыми финансовыми и экономическими институтами) осуществления практических действий не имеет значения.
Первое утверждение исходит из того, что такой пакет реформ подходит только к странам, которым не приходится слишком много внимания уделять проблемам формирования собственной государственности, новой конституции, проблемам этнических меньшинств, установлению нового языка, вводу новой валюты, поиску новых торговых партнеров, развитию новых секторов промышленности и т.д. Некоторым странам (Туркменистан, Узбекистан) приходится решать задачу не только перехода от плановой экономике к рыночной, но также, фактически, деколонизации.
Второй тезис касается релевантности рекомендаций по последовательности реформ. Дискуссия о том, что должно осуществляться в первую очередь — стабилизация, либерализация, приватизация или реструктуризация, – на практике оказывается бесполезной, так как ведется де-факто апостериори, к тому же различия между этапами весьма размыты. Более того, влияние интересов нового возникающего частного сектора на реализацию конкретных мер по реформированию всегда недооценивается, что неизбежно ведет к коррекции первоначальных планов. Все это не означает, что последовательность не имеет значения. Напротив, она важна, но ошибочно было бы рассматривать только стандартные экономические реформы и предлагать конкретные меры на основе абстрактного анализа.
Приоритеты реформ. Предыдущее рассмотрение вопросов последовательности реформ тесно связано с определением приоритетов в отношении отдельных направлений реформирования. Однако для нас в этой связи более важным представляется не вопрос выбора оптимального времени для осуществления того или иного мероприятия, а вопрос применимости его в конкретной стране.
Например, является ли приватизация необходимой составляющей для любого пакета реформ в любой стране с переходной экономикой без исключения? Или вопрос должен ставиться по-другому, а именно: каким образом на свет должен появиться частный сектор? Россия продвинулась на пути приватизации государственной собственности, пожалуй, дальше любой другой страны с переходной экономикой, но эффективность нового частного сектора остается крайне низкой (см. §8.3 и §14.1). Некоторые производства не рекомендуется закрывать по социальным соображениям, и это оказывается определяющим.
Методы реформ. Далее возникает вопрос: должны ли страны с одинаковыми экономическими условиями применять одни и те же реформы? Традиционный подход дает положительный ответ. Институциональный подход может дать аналогичный ответ тогда и только тогда, когда политические, социальные, культурные особенности, а также сама структура экономики имеют много общего. Значительное изменение вектора реформ в Чехии и Словакии после их отделения друг от друга лишний раз подтверждает справедливость данных рассуждений.
Скорость реформ. За годы реформ дискуссия между сторонниками так называемой "шоковой терапии" и градуализма приняла несколько иной оттенок, нежели десять лет назад. Выше мы уже говорили о стадиях переходной экономики и о взаимодействии формальных и неформальных институтов. Под таким углом зрения вопрос переходит в плоскость именно институционального анализа, и проблема, которую приходится решать политикам, — это уменьшение неопределенности, что может быть достигнуто путем выстраивания формальных институтов "коллинеарно" неформальным, когда для этого есть все необходимые (не только экономические) условия. Иначе приходится мириться с длительным периодом приспособления вторых к первым.
Каким же образом приведенный выше подход может помочь ответить на вопрос: почему Россия достигла гораздо более скромных результатов в процессе реформ, чем, скажем, Польша или Чехия? Дело в том, что трудности, с которыми пришлось столкнуться реформаторам в этих странах, не были так уж радикально отличными, однако их было в России больше и с ними пришлось бороться одновременно. Во-первых, страны Восточной Европы не имели проблем с национальной интеграцией и федеральным устройством. Действительно, одной из причин распада Чехословакии на два независимых государства стала фактически неспособность Праги справиться с катастрофическим спадом в тяжелой промышленности Словакии. Российское федеративное устройство с существенной децентрализацией власти обусловило длительное противодействие принятию налогового кодекса и программам макроэкономической стабилизации, которые требовали бы существенного сокращения государственных дотаций регионам или приводили бы к росту безработицы. Первому российскому президенту и его правительствам так и не удалось создать более эффективную в экономическом плане федеральную структуру.
Во-вторых, наиболее конкурентные сектора в российской экономике сконцентрированы как по отраслям, так и географически. В такой ситуации значительной политической властью обладают как отдельные губернаторы, так и широко представленные в Думе лоббистские группы давления, способные сформировать мощные коалиции, противостоящие проведению реформ, выгодных обществу в целом, но ущемляющие их «узкокорпоративные» интересы. Ни одна промышленная группа в Польше или Чехии не обладала столь сильными политическими и экономическими рычагами, воздействовавшими на государственную политику реформ.
Все это привело к тому, что одну из ключевых задач реформ – достижение сбалансированного бюджета – так и не удалось решить. И это обстоятельство, по крайней мере в настоящее время, перечеркивает многие результаты реформ последнего десятилетия XX века в России.
Действительность показала, что успехи и неудачи реформ в разных странах должны рассматриваться в контексте политических и институциональных ограничений, характерных для каждой страны, и без учета национальной специфики, на основе лишь общей теории весьма рискованно строить конкретные практические рекомендации. Сложность процесса реформирования «без карты» предопределяет и функции государства, которые доминируют в постсоветской России. Их анализу и посвящены следующие главы.