Анализ институциональной среды как отправной пункт институционального подхода к изучению роли государства

Институциональный подход к анализу государства — так же, как и к анализу других хозяйствующих субъектов, — отличается от неоклассического. В неоклассической теории государство требуется только в особых случаях "провалов рынка". Это такие случаи, в которых рынок не в состоянии обеспечить эффективное размещение ресурсов. Обычно выделяются четыре случая "провалов рынка": монополия; внешние эффекты; общественные блага; асимметричная информация. Во всех этих случаях вмешательство государства — соответственно, в виде регулирования деятельности монополий, устранения внешних эффектов, производства общественных благ, обеспечения равномерного распределения информации между контрагентами — позволяет добиться "улучшения по Парето", т.е. достичь оптимального размещения ресурсов.

Таким образом, из неоклассической теории следует, что рыночная экономика без государства и рыночная экономика при наличии государства отличаются только разной степенью эффективности в размещении ресурсов и, соответственно, разной величиной благосостояния их участников. Но не существует фундаментальных различий в их функционировании. Иными словами, государство не вносит ничего принципиально нового в рыночную экономику, оно лишь несколько поднимает уровень эффективности ее деятельности.

Кардинальное отличие институционального подхода от неоклассического состоит в том, что рыночная экономика без выполнения государством некоторых определенных функций вообще не может нормально существовать. Дело в том, что нормальное функционирование такой экономики основано на наличии и соблюдении определенных — моральных и правовых — норм, "правил игры" (акцент на значимости которых как раз и отличает институциональный подход от других школ экономического анализа). Эти правила игры, или институциональная среда — создают рамки, в которых осуществляются взаимодействия между хозяйствующими субъектами в рыночной экономике. И именно государство создает значительную часть таких правил игры – а именно, формальные правила игры (или формальные институты) – закрепленные законодательно или инструктивно нормы и правила, регламентирующие деятельность частных и юридических лиц. Другим элементом институциональной среды являются неформальные правила игры (или неформальные институты) – обычаи, традиции, стереотипы поведения, ценностные установки.

Согласно институциональной теории, институциональная среда играет огромную роль в функционировании и развитии экономики — роль, недооценка которой фундаментально обедняет экономический анализ (и в том числе и понимание роли государства). Можно выделить следующие аспекты этой роли (которые в определенной мере взаимосвязаны между собой).

А) Ограничение выбора. Неоклассическая теория рассматривает, по сути, два типа ограничений выбора хозяйствующих субъектов: бюджетные (доходы и цены) и натуральные ("физические" ресурсы) ограничители. Отличием институционального подхода является введение в экономический анализ третьего типа ограничений — институциональных. Этими ограничениями как раз и являются формальные и неформальные институты – правила, лимитирующие действия частных и юридических лиц (следует учитывать, что институты включают санкции юридического или социального характера, которые вступают в силу при нарушении указанных правил).

Б) Влияние на структуру стимулов. В зависимости от характера правил игры (например, четкая определенность и защищенность прав собственности или, наоборот, неопределенность отношений собственности) хозяйствующие субъекты стимулируются к эффективному использованию ресурсов для максимизации личного дохода от производственной деятельности или же к непроизводительному употреблению ресурсов в целях поиска ренты и/или непосредственного участия в криминальных видах деятельности. Известный неоинституционалист Т.Эггертссон в работе "Институциональная экономическая теория в переходных экономиках" предложил при анализе общественного выбора ввести дополнительно кривую социальных возможностей /"social frontier"/, которая расположена левее кривой производственных возможностей и сдвиг которой вправо расширяет границы выбора. Резонно предположить, что сдвиг вправо может происходить под воздействием отмены различных ограничений на права собственности, замены менее эффективных норм более эффективными, культурной эволюции общества, а также просто под влиянием времени, когда институциональный вакуум, стимулирующий оппортунистическое поведение и повышающий трансакционные издержки, заполняется неформальными институтами с собственными формами защиты.

В) Снижение степени неопределенности и выполнение координирующей функции. Наличие правил игры структурирует взаимодействия между хозяйствующими субъектами и тем самым облегчает координацию между ними. Это сужает возможный диапазон действий субъектов и, тем самым, снижает степень неопределенности.

Г) Выполнение распределительной функции. Существование институтов неизбежно означает наличие различных ограничений и прав у разных групп хозяйствующих субъектов. При этом расширение прав одних субъектов обычно невозможно без сужения прав других. Таким образом, каждой институциональной среде соответствует свое распределение политической и экономической власти среди частных и юридических лиц.

Д) Влияние на степень рациональности поведения. В отличие от неоклассической теории, институциональный подход не трактует поведение агентов как характеризующееся свойством полной рациональности (и, следовательно, как направленное на оптимизацию целевой функции). В зависимости от институциональной среды (особенно, ее неформальной составляющей) поведение людей в разных сферах хозяйственной жизни может варьироваться от полностью рационального до привычного и рутинного. Например, успешное снижение формальными институтами степени неопределенности или поощрение неформальными институтами индивидуального накопления богатства повышают степень рациональности поведения (см. также параграф 1 в главе 1).

Е) Влияние на степень следования личным интересам. В зависимости от эффективности юридических санкций и от типа неформальных правил поведение людей может варьироваться от оппортунизма до полного исключения проявления личного интереса – "послушания". Так, неэффективность юридических санкций за нарушение формальных правил стимулирует оппортунистическое поведение, а абсолютное доминирование в обществе христианской этики (в ее православном или католическом варианте) может способствовать распространению "послушания".

Ж) Формирование предпочтений. Поскольку институциональная среда влияет на структуру стимулов, степень рациональности и степень следования личным интересам, то можно говорить о ее влиянии как на характер предпочтений агентов, так и на степень зависимости предпочтений от ограничений. Например, если в экономике доминирует такой тип неформальных правил игры, который соответствует традиционному обществу, то предпочтения отдельно взятого человека будут в очень значительной мере зависеть от его реального дохода (см. в главе 2 материалы о традиционализме российской экономической культуры).

С точки зрения институционального подхода, для фундаментального понимания сущности и функций государства в экономике необходимо глубокое осознание всех указанных аспектов той роли, которую играет институциональная среда в рыночном хозяйстве. Вместе с тем трактовка институциональной среды в качестве сложного единства формальных и неформальных институтов отнюдь не предполагает отсутствия учета различий между этими двумя основными типами правил игры.

Различия формальных и неформальных правил игры заключаются в следующем.

Во-первых, формальные институты привносятся извне, создаются сознательно, государством, а неформальные возникают спонтанно, путем эволюционного отбора.

Во-вторых, формальные институты обеспечены правовыми и административными гарантиями, неформальные же имеют неправовые формы защиты (мораль, этика, психологические стереотипы, быт и пр.). Иными словами, выполнение формальных правил игры достигается юридическими санкциями, а выполнение неформальных правил – социальными санкциями (типа социального остракизма и т.д.).

В-третьих, создание формальных институтов — дело дорогостоящее, они всегда связаны с конкретными финансовыми издержками, которые, собственно, и сравниваются с будущей (предполагаемой) экономией на трансакционных издержках (в том случае, конечно, если формирование этих институтов является продуктом рационального выбора); неформальные же институты воспринимаются как бесплатные.

В-четвертых, неформальные институты гибко, перманентно подстраиваются к меняющейся среде; формальные же меняются редко, быстро, значительно — тогда, когда накоплена критическая масса несоответствия или когда правовой вакуум в функционировании неформальных институтов представляет реальную угрозу для достижения общественно значимой цели.

В-пятых, неформальные правила всегда занимают то пространство, которое остается незанятым формальными институтами, хотя они могут возникать и как субституты.

Формальные и неформальные институты находятся в сложном взаимодействии. В работе А.Е.Шаститко на основе анализа трудов Д.Норта и других неоинституционалистов выделены шесть форм взаимосвязи между формальными и неформальными институтами:

"Неформальные правила могут быть расширением, продолжением, дополнением формальных правил, поскольку последние определяют набор альтернатив без учета обстоятельств той или иной единичной сделки".

"Неформальные правила являются источником формирования и изменения формальных правил, когда система их развивается эволюционно, путем малых приращений, через отбор элементов, ее составляющих".

"Неформальные правила, являющиеся слаборазличимой или даже невидимой канвой общественной жизни, определяют набор доступных альтернатив в виде набора формальных правил".

"Неформальные правила могут быть заменителями формальных".

"Неформальные правила могут противоречить формальным, что является следствием особенностей изменения каждого вида: если неформальные правила изменяются только эволюционно, их действие и трансформация непрерывны, то формальные правила подвержены дискретным изменениям".

"Особенность их взаимодействия связана с распределением ресурсов в условиях существующих неформальных правил и существованием «асимметричности распределения силы в конфликте по поводу установления формальных правил»".

Распространяя терминологию современной экономической теории на предмет изучения институциональной экономики, следует признать, что формальные и неформальные институты могут соотноситься как субституты, комплементы, либо независимые правила. Причем в любом из перечисленных отношений они могут быть лишь частично. Например, трудно представить формальные и неформальные правила, которые могли бы быть абсолютными субститутами.

В то же время следует разграничивать свойства и механизм взаимодействия формальных и неформальных правил. Когда мы говорим о взаимозаменяемости или взаимодополняемости правил, речь идет об их свойствах. Когда же анализируется способ их взаимного влияния при одновременном использовании, речь идет о механизме взаимодействия. С нашей точки зрения, можно выделить следующие типы взаимодействия:

противоречие друг другу, в пределе — взаимоисключение;

разделение сфер влияния (мирное, либо конфликтное);

взаимное усиление (синергетический эффект);

взаимное ослабление;

нейтральное отношение, "непересечение".

Возьмем, например, случай, когда формальные и неформальные правила являются субститутами (заменителями). Они могут либо мирно сосуществовать, занимая собственные "сегменты" (скажем, институт официального и гражданского брака, институт банковского и взаимного кредита), либо государство предусматривает санкции административного и (или) правового характера против неформальных институтов (например, законы, запрещающие бартер и взаимозачеты).

Другой случай: — из жизни правил–комплементов (взаимодополняющих друг друга). Если общественная мораль и ценностные установки общества направляют сознательные действия бизнесменов на соблюдение договорной дисциплины, то наблюдается синергетический эффект: одновременно усиливается значимость закона и подкрепляется сила ценностных установок общества. Если же положение обратное, то происходит ослабление и формальных, и неформальных правил.

Перечисленные типы взаимодействия существуют и внутри самих формальных и неформальных правил, то есть различные формальные правила также могут соотноситься как субституты, комплементы, либо быть независимыми друг от друга. То же касается и неформальных правил.

Как уже было неоднократно отмечено, формальную составляющую институциональной среды – формальные правила игры – непосредственно создает государство. Но при этом в рамках институционального анализа возможно признание серьезного влияния государства и на неформальные правила игры (см. параграф 14.4). Для полного понимания всех этих аспектов деятельности государства необходимо сперва обратиться к рассмотрению его природы и отличий от других типов хозяйствующих субъектов в экономике.

Сущность и основные функции государства в рыночной экономике с точки зрения институционального подхода

В рамках институционального подхода государство можно определить как особый тип организации, который фундаментально отличается от других организаций, функционирующих в рыночной экономике.

А) Государство наделено властью, или политической волей.

Б) Для соблюдения своей политической воли государство создает особые институты принуждения и наказания – "институты применения насилия". Эти институты по характеру и механизму действия существенно отличаются от институтов рынка.

В) Государство является органом достижения общественных целей и в то же время представляет собой аппарат чиновников, принимающих решение от имени всего общества, которые преследуют свои личные цели и лоббируют групповые цели (например, олигархических союзов), поэтому самому государству присуще "раздвоение". В то время как "типовой" агент хозяйственной деятельности (фирма или домохозяйство) в рыночной экономике, как правило, руководствуется личным эгоизмом (даже тогда, когда его выбор, с точки зрения современной неоклассической теории, нельзя назвать полностью рациональным), чиновник совмещает в своем выборе общественные, групповые и личные цели таким образом, чтобы достичь максимума благосостояния в условиях особых ограничений, наложенных спецификой его деятельности. В связи с этим деятельность чиновника, принимающего решения о распределении государственных средств, отчасти напоминает нормативное действие строго по инструкции, а отчасти — торг, или рыночный обмен.

Г) Если при принятии решений негосударственный субъект, как правило, руководствуется относительными предельными полезностями, которые ему достаточно хорошо известны (хотя и здесь существуют феномены нерационального выбора, асимметричной информации, трансакционных издержек получения необходимых данных, измерения блага, принятия решения и т.д.), то для лица, принимающего решение от имени государства, система предпочтений формируется искусственно. Ее можно представить как взвешенную среднюю арифметическую индивидуальных предпочтений, в которой сами веса представляют сложное произведение различных коэффициентов: политического (социального) предпочтения, индивидуального и группового влияния, инерции, обеспеченности решения институтами реализации и пр.

Д) Решения, принимаемые государством, носят глобальный характер, касаются одновременно целой группы (или вообще всех) субъектов и действуют длительное время. Они связаны с гораздо большими "единовременными затратами" и большим "сроком окупаемости", поэтому здесь в максимальной степени требуется просчитывать и нейтрализовывать возможные риски. Возьмем, к примеру, принятие закона. Подготовка закона и проведение процедуры его принятия, согласования, утверждения требует массы времени, а также финансовых, интеллектуальных, материальных и прочих затрат. Последствия от непроработанного закона носят длительный характер и приводят к колоссальным потерям в благосостоянии в течение долгого времени. Кстати, это является одной из причин того, что в Российской Федерации до сих пор действует ряд законов, принятых еще в СССР.

Е) Ответственность государства за принимаемые решения реже и в меньшей степени персонифицирована, так как сами решения почти всегда носят коллективный характер. А значит, лица, принимающие решения, несут солидарную ответственность. Феномен солидарной ответственности, с одной стороны, порождает круговую поруку, с другой — коллективную безответственность ("не с кого спросить").

Все вышеперечисленные особенности государства позволяют определить его как набор нерыночных институтов принятия решений. Но не менее важен следующий аспект. С легкой руки Д. Норта, в современной институциональной традиции институты трактуются как "правила игры", а организации – как "игроки". Так вот, уникальное свойство государства как организации заключается в том, что оно не только, как другие организации (фирмы, домохозяйства), должно подчиняться правилам игры, но, в отличие от этих прочих организаций, само непосредственно формирует эти правила (точнее, их формальную часть). Таким образом, с точки зрения институционального подхода, сущность государства двойственна.

Какие же правила игры в рыночной экономике создаются указанным "набором нерыночных институтов принятия решений"?

Главными из этих правил являются правила, связанные со спецификацией и защитой прав собственности. Эти правила настолько важны с точки зрения институциональной теории, что в рамках этой теории с их созданием связывается генезис государства. Без них немыслимо само существование рыночного хозяйства. Чтобы уяснить это, обратимся к фундаментальному значению термина "рынок". "Рынок — это, прежде всего, место встречи продавцов и покупателей; между ними осуществляется обмен по цене, о которой удалось договориться. При этом происходит добровольное отчуждение своей собственности и присвоение чужой. Следовательно, рынок означает взаимную передачу прав собственности". Таким образом, функционирование рыночной экономики можно представить как непрерывно продолжающийся среди ее участников добровольный обмен правами собственности.

Ясно, что такой обмен не может происходить, если права собственности не специфицированы и не защищены. Права собственности, определяющие принадлежность благ участникам рыночного хозяйства, — которые в таком хозяйстве являются децентрализованными и обособленными друг от друга, — являются необходимым условием для функционирования такого хозяйства. Поэтому любой обмен (правами собственности) "... предполагает наличие того или иного гаранта — лица, группы лиц или иного социального института, который выполнял бы роль субъекта, фиксирующего, признающего и защищающего перераспределившиеся между партнерами права собственности на предмет сделки". Конечно, в принципе в качестве подобного гаранта могут выступать сами участники рыночной экономики. Однако этот путь решения проблемы спецификации и защиты прав собственности не является эффективным, так как в таком случае происходит отвлечение части ресурсов от непосредственно производственной деятельности. Кроме того, отдельные участники рыночного хозяйства не имеют стимулов самостоятельно решать данную проблему, так как выгоды от занятия такой деятельности могут, по их расчетам, быть значительно ниже издержек.

Следовательно, возникает необходимость в том, чтобы гарантом соблюдения прав собственности была некая "внешняя сила". Такой силой как раз и оказывается государство. С точки зрения Д. Норта, генезис государства следует трактовать как следствие осуществления следующего своеобразного обмена: участники рыночной экономики передают вновь возникающей организации – государству — права на совершение "насилия" (т.е. физического ограничения их спектра возможностей) для успешного осуществления спецификации и защиты прав собственности; за это они же готовы оплачивать данную деятельность государства в виде налогов. Таким образом, "природа государства определяется властными отношениями, возникающими между гражданами и государственным аппаратом". Иными словами, "... государство — особый вариант властных отношений, возникающих в результате передачи гражданами части прав по контролю за своей деятельностью...".

И главной сферой деятельности, которую граждане позволяют государству контролировать, как раз и является спецификация и защита прав собственности. Полностью специфицированное право собственности, в свою очередь, включает целый набор прав: владения, пользования, распоряжения, управления, на доход, на капитальную стоимость блага, на безопасность, на переход блага по наследству или по завещанию, бессрочность, запрещение вредного использования и ответственность в виде взыскания. В ходе обмена в рамках рыночной экономики происходит передача набора прав или его отдельных элементов одним (частным или юридическим) лицом другому. Отсюда следует также, что государство должно нести ответственность за соблюдение контрактных обязательств, поскольку контракты — не что иное, как договоренности между хозяйствующими субъектами по поводу изменения структуры распределения прав собственности. Бесперебойно функционирующая система контрактов позволяет значительно уменьшать неопределенность будущего и координировать действия экономических субъектов.

Таким образом, без четкой спецификации и защиты прав собственности и без гарантирования соблюдения контрактных обязательств (а значит, и без развитой судебно-правовой системы) рыночное хозяйство не может нормально функционировать. Низкая степень спецификации и защиты прав собственности нарушает связь между усилиями данного хозяйствующего субъекта и результатами, которых ему удается добиться. Это, в свою очередь, отбивает стимулы к легальной производственной деятельности и создает предпосылки для поиска политической ренты (см. главу 15) и/или непосредственного участия в сделках чисто криминального характера (см. пункт Б в параграфе 1 настоящей главы). Кроме того, в экономике сокращается общее количество легально заключаемых контрактов и увеличивается соблазн оппортунистического поведения, т.е. поведения, связанного с нарушением взятых обязательств и вообще правовых и моральных норм. При этом правила, регламентирующие защиту прав собственности и заключаемых контрактов, начинают создаваться криминальными структурами (см. гл. 11, посвященную роли организованной преступности как субститута государства в области защиты прав собственности и контрактов).

Не намного менее важны другие аспекты формальной составляющей институциональной среды, за которые несет ответственность государство. Один из них — денежное обращение. Без него невозможно нормальное функционирование системы контрактов, поскольку оно обеспечивает как средство всеобщего соизмерения контрактных обязательств, так и средство их выполнения. Ясно, что таким средством как раз и являются деньги (подробнее об этом см. параграф 10.1). Государство должно обеспечивать организацию денежного обращения и поддерживать его стабильность. Кроме того, оно несет ответственность за создание такого количества денег, которое соответствует потребностям в них, порожденным общественным производством. Невыполнение государством этих функций ведет к двум взаимосвязанным последствиям: инфляции и демонетизации хозяйства. Последнее представляет собой вытеснение из обращения денег бартером и прочими денежными заменителями. При этом важно отметить, что такое вытеснение происходит не только при избыточном количестве денег, но и при их недостатке. Не следует также забывать, что одна из важнейших функций денег, как известно, — единица счета (мера ценности). Благодаря этой функции через ценовую систему удается обеспечивать информацию о обращающихся на рынках товарах, а следовательно, эффективность функционирования экономики. Таким образом, инфляция и демонетизация, – являющиеся следствием невыполнения государством указанной функции организации денежного обращения, — приводят к искажениям в ценовой и контрактной системах и к общеэкономическому и технологическому упадку хозяйства (а не просто к несколько более низкому уровню его эффективности).

Еще один аспект – правила, регламентирующие доступ агентов хозяйственной деятельности на те или иные рынки (в том числе и доступ нерезидентов на отечественные рынки, т.е. внешнеторговая политика). Эти правила являются основным фактором, влияющим на степень монополизированности или конкурентности национальной экономики. Чем в большей степени государство стремится к обеспечению равных возможностей доступа для всех субъектов экономики, тем более конкурентны рыночные структуры такой экономики. С другой стороны, предвзятость государства в распределении прав доступа на рынки среди хозяйствующих субъектов и благоприятствование тем субъектам, которые находятся в более выгодном положении вследствие "естественного" хода вещей, — т.е. благоприятствование естественным монополиям (о прямом государственном регулировании естественных монополий см. параграф 14.2), — лимитирует возможности свободной конкуренции. Сущность же конкуренции с точки зрения институционального подхода в том, что она представляет собой процесс, через который осуществляется эволюционный отбор наиболее эффективных инноваций, не только в области технологий, но и в организационной сфере (подробнее см. параграф 16.3). Поэтому чрезмерная монополизация хозяйства обрекает его не упадок, причем не только технологический. В то же время государство должно защищать определенный круг монополистов, а именно тех из них, чья монополия образована вследствие создания нового продукта или технологии. Деятельность таких новаторов должна быть защищена государственной системой патентов и лицензий (что является частным случаем самой первой из рассмотренных функций государства). Отсутствие такой системы снижает стимулы к техническому развитию.

В общем, "монополия возможна без государственной поддержки, монополия может быть установлена с помощью государства, государство само может создать монополию, но свобода и конкуренция недостижимы без вмешательства государства".

Не меньшую роль играет политика государства, связанная с определением и изменением прав хозяйствующих субъектов на остаточный доход от производственной деятельности, и следовательно, также с распределением экономической власти среди разных групп этих субъектов. Этот аспект затрагивается в различных элементах социальной политики государства (см. параграф 14.4). Чрезмерная "зарегулированность" в виде больших налогов и социальных трансфертов отбивает стимулы к труду и инвестициям, к легальной производственной деятельности, нацеленной на эффективное использование имеющих ресурсов и на обновление способов такого использования (т. е. на технический прогресс). С другой стороны, отсутствие какой-либо продуманной социальной политики может привести к чрезмерно неравномерному распределению экономической власти среди субъектов (т. е. к чрезмерно неравномерному распределению дохода и богатства среди них), что может отбить стимулы у самых незащищенных групп агентов к честной производительной деятельности и побудить их к уклонению от соблюдения формальных правил игры и/или к организованным действиям по их изменению. Ясно, что и несоблюдение правил, и их нестабильность не благоприятствуют эффективной экономической деятельности.

 

Государство в переходной экономике как генератор институциональной среды

В переходных системах государство выполняет особые функции, так что требуется создание особой институциональной теории государства для таких систем. Во-первых, в переходных системах государство формирует само себя как набор институтов новой системы. Во-вторых, в переходных системах государство участвует в формировании институтов рынка, создает институциональную среду. Рассмотрим сначала первый аспект.

С точки зрения институционального подхода, государство, характерное для плановой экономики, существенным образом отличается от государства, "подходящего" для рыночной экономики. Хотя бы потому, что в плановом хозяйстве оно не отделено от экономики. Или потому, что государственные организации представляют единое целое — скажем, нет разделения фискальных и монетарных властей, являющегося столь важным фактором макроэкономической стабильности в рыночной экономике. Более того, государство в рыночной экономике в значительной мере ориентируется на неформальные институты, за которыми остается примат даже при формировании формальных институтов. В этом особая цель, миссия рыночной экономики, основанной на принципах политической демократии, свободы индивидуального выбора. Государство же, характерное для планового хозяйства, напротив, подчиняет всю систему неформальных институтов системе формальных институтов. Неформальные институты здесь имеют соподчиненный характер, и в этом суть административно-командной системы. Эти идеи согласуются с приведенной М. Вебером классификацией основных ("идеальных") типов правления, которые имеют свои собственные, особенные институциональные основы. Так, "рационально-легальный" тип правления (соответствующий рыночному хозяйству) основан на формальном праве, имеющем рациональные предпосылки, "традиционный" тип правления — на исторически, традиционно сложившихся нормах, обычаях, а "харизматический" — на преданности личности лидера, вере в его "уникальные способности, геройство, силу духа и ораторский талант" (последние два типа характерны для планового хозяйства).

Что же касается роли государства по формированию институциональной среды в переходных системах, то эта роль в рамках институционального подхода может быть рассмотрена с нескольких точек зрения.

А) Если придерживаться общепризнанного тезиса о том, что для естественного формирования институтов в процессе отбора требуется длительное время, 300-400 лет, то роль государства в переходных системах сводится к тому, что для ускорения этого процесса оно призвано выступать в качестве инициатора изменений институциональной среды. По сути, должно произойти обратное тому, что имело место в эволюционирующих системах (в Нидерландах, Великобритании и других странах Запада), где формальные институты зачастую лишь закрепляли уже действовавшие неформальные нормы и правила и давали им юридические гарантии. Однако формальные институты недостаточно просто создать, они начинают реально работать лишь тогда, когда дополняются и подкрепляются неформальными нормами и отношениями. В противоположной ситуации мы имеем конфликт институтов и неработающие законы.

Б) Одновременно государство призвано фиксировать и давать правовые гарантии нарождающимся уже на базе существующих законов и норм, а также расцветающим в институциональном вакууме неформальным отношениям. В переходных системах процесс конкуренции неформальных институтов (удачно названный В.Л.Тамбовцевым метаконкуренцией) значительно ускоряется, нередко срок их жизни исчисляется несколькими годами, институциональная и организационная структуры меняются динамично, чему в немалой степени способствует отсутствие внутренних жесткостей, присущих архаичным системам. Поэтому в переходных системах государство неизбежно сталкивается с проблемой существования и необходимого закрепления временных, переходных институтов, регламентирующих поведение организаций "переходного типа". Например, еще в первой половине 1990-х годов были популярны такие финансовые учреждения, как чековые и пенсионные инвестиционные фонды и компании, торговые дома, товарные и фондовые биржи. Во второй половине 1990-х годов на смену традиционной бирже пришли Российская Торговая Система, телефонные торги, а инвестиционные фонды и компании уступили место финансовым компаниям и финансово-промышленным группам. Не случайно в принятом законодательстве "О рынке ценных бумаг" (1996) появляются статьи, регламентирующие деятельность так называемых "саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг" (ПАРТАД, НАУФОР, НФА, АУВЕР). В целом недолговечность действующих норм является причиной огромных расходов на законодательную деятельность и ее низкой эффективности.

В) Институты старой системы также обладают некоторой живучестью, инерционностью. Это может быть связано как с безвозвратными издержками, так и с косностью мышления. Они существуют в виде маргинальных, остаточных норм, правил и отношений, адаптирующихся к новой среде. Из плеяды такого рода мутантов наиболее интересен институт бартера, который можно рассматривать как деформированный вариант прямых хозяйственных отношений между предприятиями социалистической системы хозяйствования (см. параграф 10.2). А практикуемые сегодня взаимозачеты очень сильно напоминают те номинальные расчетные отношения, которые имели место при плановом распределении ресурсов и продуктов. Не случайно такие системы получили название "институциональных ловушек": достаточно один раз включиться в игру с их правилами, чтобы втянуться и завязнуть "по уши". Функция государства в переходных системах, таким образом, сводится к созданию мощной конкурентной альтернативы "институциональным ловушкам" (например, поддержанию вексельных форм расчетов). Важную роль здесь также мог бы сыграть реально действующий закон о банкротстве (который сегодня невозможно запустить именно в силу высоких трансакционных издержек получения истинной информации о финансовом положении предприятий, практикующих неденежные формы взаимоотношений). В сложившихся условиях скорее практикуется не экономическое, а политическое банкротство. Случаев реального банкротства, в том числе введения внешнего управления, немного, но все они похожи как близнецы-братья. Везде особый интерес проявляет администрация, которая обычно либо решает свои собственные политические проблемы, либо лоббирует интересы какой-нибудь бизнес-группировки.

Следует отметить, что, выступая в качестве генератора институциональной среды, государство в переходной экономике неизбежно сталкивается с рядом существенных проблем.

А) Отсутствие практического национального опыта и преемственности институтов рынка. Хотя следует отметить, что последнее утверждение нельзя принимать абсолютно, потому что, например, в нашей стране в условиях плановой системы отдельные островки рынка, функционирующие в условиях особого риска и дополнительных ограничений, представляла теневая экономика, зародившаяся внутри этой системы. Как это ни странно, именно она представляла первоначальную основу для формирования новой институциональной среды. Именно бывшие фарцовщики, цеховики, нелегальные торговцы "черного рынка" и подпольной, "домашней" сферы услуг составили первые ряды российских предпринимателей, именно у них был опыт неформальных рыночных взаимоотношений.

Б) Дискретность институционального пространства, т. е. отсутствие внутреннего единства институциональной среды, позволяющего рассматривать ее как качественно целое и непрерывное образование. Это создает дополнительные трансакционные издержки функционирования переходных систем.

В) Необходимость решать в переходных экономиках множество проблем, несвойственных стабильно функционирующим системам. Общая макроэкономическая нестабильность и постоянная борьба с разного рода кризисами сужают так называемые "горизонты планирования", переключая внимание властей с разработки стратегических программ долгосрочного характера на решение сиюминутных задач (снижение дефицита бюджета, выбивание кредита МВФ, реструктуризация внешнего долга, спасение банковской системы, обеспечение топливом, борьба с утечкой капиталов, долларизацией экономики, обналичиванием, толлингом и пр.). Эти сиюминутные задачи требуют создания адекватных рабочих норм, правил и организаций, которые можно назвать "институтами антикризисного управления". Для приведения таких институтов в действие нередко требуется преобразование всего институционального пространства, изменение формальных норм. Примеров тому в России 1990-х годов достаточно. Например, учреждение Ассоциации реструктуризации кредитных организаций (АРКО) потребовало внесения изменения даже в Гражданский кодекс РФ. Введенная в него поправка о возможности преобразования акционерных обществ в некоммерческие организации стерла грань между указанными типами учреждений, имевшими до этого разные права в управлении, получении доходов и распределении имущества в случае ликвидации.

Нередко указанные сиюминутные задачи требуют особых жестких мер, которые часто имеют побочные эффекты, воздействуя на функционирование других секторов экономики. Например, в разгар августовского финансового кризиса ЦБ РФ ввел жесткий контроль за перечислением валюты за рубеж с целью предотвращения массового оттока капитала, катастрофического обвала рубля и истощения столь необходимых для выплаты внешних долгов валютных резервов государства. Незамедлительно дал себя знать побочный эффект этого решения: новые правила перечисления валюты значительно усложнили работу импортеров, нарушили нормальные взаимоотношения с иностранными партнерами, что привело к росту у них трансакционных издержек и снижению и без того подорванной кризисом эффективности импорта.

В общем, экономика с пораженными воспроизводственными процессами, постоянно высвечивающимися "узкими местами", функционирующая, в буквальном смысле слова, в полуаварийном состоянии (то атомная лодка затонет, то загорится телебашня, то взорвется система газоснабжения...), на грани фола, требует особого управления. И тогда меняются общественные приоритеты и "первой скрипкой правительства" становится Министерство по чрезвычайным ситуациям, на обеспечение деятельности которого отвлекается все больше ресурсов общества.

Проблема "институциональной неадекватности" российского государства

Изложенный выше материал наводит на мысль о необоснованности и неправильности лозунгов большинства российских реформаторов, призывающих полностью устранить государство из сферы управления экономикой в целях быстрейшего и эффективного "перехода к рынку". Неудачи российской экономики в 1990-е годы в очень значительной мере были обусловлены подобными антиэтатистскими настроениями.

Конечно, рыночная экономика не совместима с директивным планированием, государственным регулированием большинства цен или государственной собственностью на большую часть средств производства в стране. Но ведь, как уже стало ясно, этим не исчерпываются возможные способы участия государства в хозяйственной жизни. Оно может участвовать в ней, не только распределяя или используя имеющиеся ресурсы, но и обеспечивая взаимодействие частных владельцев этих ресурсов, на что и указывает институциональный подход. Поэтому можно в значительной мере согласиться с известным петербургским профессором Н.В. Расковым, утверждающим, что "рыночная экономика начинается с государства, оно должно найти свое место в этой системе хозяйства. Оно не должно ни самоустраняться, ни брать на себя не свойственные ему функции".

Представляется, что российское государство в 1990-е годы в целом не справилось с выполнением большинства своих институциональных функций (а возможно, нередко даже и не пыталось это сделать). Его "институциональная неадекватность" характеризовалась следующими (в значительной мере взаимосвязанными) аспектами.

Прежде всего, российская экономика, особенно на старте "перехода к рынку", отличалась чрезвычайно плохой спецификацией прав собственности. В начале 1990-х годов государство отказалось от управления государственными предприятиями, создав условия для так называемой "номенклатурной приватизации", т. е. для частного присвоения бывшей государственной собственности руководящим составом госпредприятий (детальный анализ природы государственной собственности и аспектов, связанных с ее управлением, дан в параграфе 14.1).

При этом в нашей экономике очень низка степень государственной защиты прав собственности и заключаемых контрактов (см., например, материал о правовой незащищенности инвесторов в России в §16.1). Во многом это следствие неразвитости судебно-правовой системы и традиционного для России доминирования исполнительной власти над другими ветвями власти. Например, такие явления, как отсутствие в законах определения механизмов их реализации, неисполняемость законов, аморфность формулировок, содержащихся в их текстах, несоответствие различных законов друг другу и "юридические пустоты" (типа наличия в одном законе отсылки на другой закон, который пока еще не принят), представляли собой общее место в России 1990-х годов. Более того, российское государство нередко само нарушало собственные обязательства по тем контрактам, в рамках которых оно являлось одной из сторон.

Кроме того, российское государство не обеспечивало стабильного и эффективно функционирующего денежного обращения. За 1990-е годы резко сократился коэффициент монетизации (отношение денежного агрегата М2 к ВВП), и "живые" деньги оказались вытесненными бартером, неплатежами и прочими "суррогатами". Эти негативные процессы многие эксперты считают следствием недостаточности денежной массы относительно потребностей в деньгах реального сектора, "денежным голодом" промышленности. Сталкиваясь с нехваткой денег, российские предприятия зачастую вынужденно переходили на бартер, что не способствовало частому заключению долгосрочных контрактных обязательств (без которых немыслима эффективная рыночная экономика). Впрочем, наиболее фундаментальные причины бартеризации российской экономики были связаны с общей правовой незащищенностью формировавшейся в 1990-е годы экономической системы (см. параграф 10.1).

Очень важен был также тот факт, что система формальных институтов России 1990-х годов (особенно, в первой половине этого периода) характеризовалась чрезвычайно высокой нестабильностью. Содержание законодательных и нормативных актов непрерывно подвергалось бесконечным ревизиям. В результате многие законы, а также постановления и распоряжения исполнительной власти, "проживали" чрезвычайно короткую "жизнь" (не сопоставимую со стандартами промышленно развитых стран), при этом отличаясь очень большим количеством. Для иллюстрации приведем следующие данные (см. таблицу 12.1).

 

Таблица 12.1

Сроки действия нормативных актов по экономическим проблемам (дней)

	Постановлений и распоряжений правительства				Указов и распоряжений президента
Год	Кол-во	Средний срок действия	Максимальный срок действия	Минима-льный срок действия	Кол-во	Средний срок действия	Максимальный срок действия	Минима-льный срок действия
1992	272	777	1649	18	70	881	1758	54
1993	272	645	1345	13	84	640	1377	2
1994	235	431	1090	11	25	477	927	78
1995	125	291	686	21	9	339	621	63
1996	73	164	374	17	24	155	342	12

 

В. Мау и А. Волосатов объясняют неустойчивость вновь принимаемых нормативных актов двумя основными причинами: во-первых, техническими и политическими ошибками при разработке и принятии документов; во-вторых, противостоянием социально-экономических сил, групп интересов, оказывающих влияние на ход принятия политических решений и выработки документов. "...Прибыль на «инвестиции» в лоббирование нормативного акта окупается гораздо быстрее любых других форм инвестиций". Это еще один аспект "институциональной неадекватности" российского государства: оно создало условия, максимально благоприятные для поиска ренты агентами хозяйственной деятельности в постсоветской России. Более того, оно само (в лице своих чиновников) стало одним из самых активных "рентоискателей", постоянно вводя такие формальные правила игры, которые позволяли ему перераспределять доходы и богатство в свою пользу. Одним из наиболее вопиющих примеров может служить Постановление Правительства РФ N 601 от 17.05.97 г., которое вменило в обязанность соответствующим субъектам маркирование аудио-, видео- и компьютерной техники голографическими марками.

Все эти аспекты касались "неадекватности" государства в области обеспечения формальных институтов, соответствующих эффективной рыночной экономике. Однако не следует забывать об уже упомянутом косвенном влиянии государства на неформальные институты. Это влияние, как правило, недооценивается даже большинством представителей институционального подхода (не говоря уже о неоклассиках) и заслуживает особого рассмотрения. Дело в том, что государство своими действиями – прежде всего через средства массовой информации — явно или неявно способствует формированию и изменению общественной идеологии, т.е. системы общественных целей и предпочтений, в значительной мере влияющей на цели и предпочтения отдельных хозяйствующих субъектов. Сама же общественная идеология находится в сложных отношениях взаимной зависимости с неформальными правилами игры и оказывает огромное влияние на человеческое поведение, начиная от степени следования личным интересам и заканчивая макроэкономическими решениями (типа склонности к сбережению).

В экономической истории в качестве иллюстрации экономической роли общественной идеологии, например, можно выделить период развития капитализма в XVII-XIX веках в ряде протестантских стран — прежде всего, в США и Швейцарии, — где доминировала этика крайних протестантских сект — "пуританская этика". Сутью этой этики являлась идеология "мирского аскетизма": сочетание максимальной отдачи в производственной сфере (интенсивные затраты труда во всех видах, включая предпринимательство, быстрое накопление капитала) и жестких ограничений в потребительской сфере (сравнительно малые объемы потребления и небольшое количество времени, расходуемое на отдых). При этом данная этика стимулировала абсолютно честное поведение в хозяйственной жизни и максимальную ответственность при соблюдении контрактных обязательств. Таким образом, пуританская этика обеспечила очень большие стимулы к труду, предпринимательству, сбережениям и инвестициям, что оказало положительное влияние на экономический рост, в частности, и на становление западного капитализма как эффективной экономической системы, в целом.

Другим примером мощного влияния общественной идеологии на экономическое поведение служит коммунистическая идеология в СССР и некоторых других тоталитарных государствах двадцатого века. Несомненно, что одной из причин быстрого экономического развития СССР в 1920-1950-е годы — наряду с жесточайшими методами государственного принуждения и изобилием ресурсов — была сталинская идеология, рассматривавшая труд как "дело чести, доблести и геройства". Таким образом, советская экономика в указанный период времени отличалась очень высоким значением "отношением труда к отдыху" (work/leisure ratio) и отсутствием аспектов "отлынивания", что, безусловно, стимулировало хозяйственное развитие. С другой стороны, замедление роста в 1970-1980-е годы в определенной мере было вызвано неявным проникновением в советскую идеологию мотивов иждивенчества и уклонения от интенсивного труда — это воплотилось в известной сентенции: "Они делают вид, что нам платят за то, что мы делаем вид, что работаем".

На наш взгляд, драматические события, происходившие в 1990-е годы в экономике основной части бывшего СССР — России, также во многом можно объяснить особенностями группового поведения, связанными с общественной идеологией. Дело в том, что на рубеже 1980-1990-х годов, в период развала СССР и становления России как государства с рыночной экономикой, в стране произошла радикальная смена общественной идеологии. Коммунистические ценности были резко "демонтированы".

Возник огромный идеологический вакуум. Он стал быстро заполняться оголтелой пропагандой в государственных средствах массовой информации "буржуазных ценностей", а точнее, пропагандой быстрого, немедленного обогащения любой ценой, потребления дорогих, престижных товаров и в целом "красивой жизни". Активно внедрявшаяся через все СМИ новая общественная идеология – идеология "красивой жизни" — оказала мощное влияние на цели и предпочтения большинства хозяйствующих субъектов российской экономики. Самым общим следствием насаждения такой общественной идеологии стало всеобщее пренебрежение к честному созидательному труду. "Трудяги" были поставлены в положение изгоев. Создалась уникальная ситуация, при которой общественное признание стали получать те субъекты, которые в рамках своей хозяйственной деятельности открыто нарушали формальные правила игры, т.е. представители теневой экономики, особенно ее криминальной составляющей. "Героями дня" стали проститутки, финансовые спекулянты, а то и просто отъявленные бандиты. Те же, кто прямо не становился "криминальным элементом", получили большие стимулы к оппортунистическому поведению.

Таким образом, насаждение в государственных средствах массовой информации общественной идеологии "красивой жизни" привело к тому, что неформальные правила игры, структурирующие рамки поведения между российскими хозяйствующими субъектами, пожалуй, еще больше отклонились от тех, что соответствуют эффективной рыночной экономике, по сравнению с дореформенным периодом. "Прыжок" из "традиционного (советского) общества" в постсоветское "общество массового потребления" обернулся ломкой тех жалких остатков честности, ответственности, альтруизма, которые еще присутствовали в поведении "гомо советикуса". Государство через внедрение новой общественной идеологии "красивой жизни" привело к чрезвычайно высокой степени оппортунизма в поведении, создало угрозу постепенной ликвидации грани между легальными н нелегальными формами хозяйственной деятельности (см. Заключение настоящей книги).

Отсюда следует, что для перехода российской экономики на путь подлинного развития, а не упадк,) необходимо не только правовое обеспечение государством хозяйственной жизни и связанное с этим создание эффективных правил игры, но и радикальная смена общественной идеологии, предполагающая резкий социальный остракизм в отношении теневых видов деятельности и поощряющей честный и созидательный труд с элементами аскетизма и альтруизма. Представляется, что все эти перемены возможны лишь в случае такой реформы системы государственной власти, при которой резко повысится степень разделения трех ветвей власти (что предполагает, в частности, достижение подлинной независимости судов), а особенно степень ответственности исполнительных органов перед представительными органами и населением в целом.

Ключевая проблема российской государственности заключается в том, что само государство в лице своих чиновников отнюдь не желает подчиняться каким-либо "правилам игры", которые оно устанавливает для других "игроков" (организаций). При этом указанные "правила игры" постоянно изменяются таким образом, чтобы поставить в благоприятное положение те группы хозяйствующих субъектов, которые в наибольшей степени приближены к государственным чиновникам. "Когда министры не ответственны перед парламентом и народом, когда они сами никак не защищены законом, то в правовом смысле слова нет и правительства, есть некий аппарат при авторитарной личности, который служит ей и меняется по ее прихоти… В этом и состоит главная парадигма российской исполнительной власти, и нет смысла гадать, придерживается ли она монетаризма, кейнсианства или либерализма. На самом деле она руководствуется лишь авторитаризмом". Вот эту "парадигму авторитаризма" российской власти и необходимо сменить для преодоления ее "институциональной неадекватности" и для будущего успешного формирования в России институциональной среды, соответствующей эффективной рыночной экономике.