1. Правовое государство и судебная власть в системе конституционных гарантий
Еще недавно в юриспруденции широко были распространены представления о том, что конституция самодостаточна и сама по себе гарантирует демократическое развитие общества, свободу и права человека. Между тем подлинная гарантия писаной конституции и закрепляемых ею институтов конституционного государства при условии, что она соответствует потребностям общества и отвечает уровню его развития, заключается в такой организации социума, которая могла бы противостоять всяким покушениям на защищаемый основным законом конституционный строй. Речь идет о такой организации государственных и общественных институтов, собственности, социальных отношений, которая объективно способствовала бы утверждению и развитию демократии.
Иными словами, прочность демократии определяется не только созданием конституции, даже отвечающей самым высоким стандартам, или существующими в обществе умонастроениями, а фактическим достижением и юридическим закреплением действительного баланса интересов различных социальных слоев и общественных классов, наций и народов, групп населения, результатом которого и является уважение и доверие граждан к институтам конституционного строя.
Вместе с тем общество нуждается в формировании надежного механизма охраны и защиты конституции. Прежде всего необходимо устранить из политического пространства антиконституционные силы. Главное – в сопряжении целей и деятельности различных социальных структур, включая политические партии и другие общественные объединения, массовые движения и пр., с конституционным строем. Во имя охраны и защиты конституции основные законы различных
1. Правовое государство и судебная власть 89 в системе конституционных гарантий
государств предусматривают, например, возможность признания неконституционными политических партий и иных общественных объединений и даже прямого их запрета, если они преследуют цель насильственного изменения конституционного строя и целостности государства, подрыва его безопасности и т.п. При этом подобный запрет не может пониматься излишне широко и толковаться в ущерб плюралистическому характеру демократии и свободе оппозиционной политической деятельности, осуществляемой в рамках конституции и в предусмотренных ею формах.
Не менее важно обеспечить соответствие деятельности государственных институтов требованиям основного закона. В связи с этим Конституция Российской Федерации, в частности, предусматривает возможность отрешения главы государства от должности в случае государственной измены или совершения иного тяжкого преступления, отрешения от должности других федеральных должностных лиц, должностных лиц республик, краев, областей, автономной области и автономных округов, наделяет Конституционный Суд широкими полномочиями по защите конституционного строя, свободы и прав человека и гражданина и пр. Правовое государство означает не просто формальную законность, которая обеспечивает регулярность и последовательность в достижении и поддержании демократического порядка, но и справедливость, основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемую учреждениями и структурами, обеспечивающими ее наиболее полное выражение.
Общество неоднородно, поскольку в силу различных обстоятельств экономического, социального, политического характера, в зависимости от пола, возраста, направленности личных интересов и пр. делится на различные классы, слои и группы населения, объединенные единством интересов их членов и осознанно или неосознанно преследующие общие цели. В силу этого демократия кончается там, где интересы одних классов, социальных слоев или групп удовлетворяются за счет подавления интересов других классов, социальных слоев или групп, разумеется, при условии, что реализация этих интересов и целей не ведет к разрушению самого социума, ибо они по природе своей не являются антиобщественными.
Именно множественность составных элементов, заключенных в обществе, образует основу плюрализма в политике, экономической и духовной сферах общественной жизни. Монистическое видение общества и реализация этого видения в его политической системе изначально содержат семена отри-
90 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
цания и будущего разрушения, поскольку ориентируются на внешний по отношению к самому обществу регулятор, способный работать без ошибок и сбоев.
"Дело КПСС" убеждает, что внешний регулятор общественного развития не способен работать без сбоев. Если при этом учесть, что монопартийность составляет несущую конструкцию всей политической системы, всякий такой сбой порождает реальную угрозу разрушения данной политической системы и ее центрального элемента – государства. Многообразной действительности больше соответствует плюрализм, составляющий часть внутреннего механизма саморегуляции и саморазвития общества. По словам Томаса Джефферсона, "в каждом свободном и мыслящем обществе должны быть – такова природа человека – противостоящие партии, горячие споры и несогласия; и одна из сторон в большинстве случаев должна одерживать верх на более или менее длительный промежуток времени. Может быть, такое разделение на партии необходимо, чтобы одна сторона бдительно наблюдала и сообщала народу о действиях другой"1.
Необходимо иметь в виду, что общество не есть простая совокупность индивидов, это нечто новое, развивающееся по своим законам, своеобразный социальный организм, в котором имеются два начала – индивидуальное и коллективное. Однако существующие в социальной науке доктрины, как правило, отдают предпочтение какому-то одному из этих начал общественной жизни. Так, индивидуалистическая теория права, получившая наиболее полное выражение в естественно-правовой доктрине, игнорирует присущую праву социальную функцию охраны общего интереса. Правовые доктрины, основанные на признании приоритета коллективного начала, напротив, не замечают личность с присущими ей в силу ее биосоциальной природы правами и свободами человека и гражданина. Стремление построить свое видение общества на каком-то одном из этих начал приводит к искусственному обеднению жизни, поскольку отвергает многообразие социальной действительности.
Индивидуализм понимает общество как простую совокупность, некое сложение индивидов, которое можно выразить арифметически; при этом сумма индивидов развивается в соответствии только с теми законами, что и каждый отдельный индивид. Тем самым формулируется основной постулат механической теории общества, отражением которой в юриспруденции довольно долгое время была естественно-правовая
!Томас Джефферсон о демократии / Сост.: Сол К.Падовер. – СПб. 1992. С.77.
1. Правовое государство и судебная власть 91 в системе конституционных гарантий
доктрина, позднее претерпевшая существенную трансформацию.
Между тем индивид не может отделить свое становление и саму жизнь от общества. Только в обществе, в системе социальных связей человек становится личностью. Однако общество не поглощает личность целиком. Индивидуальное бытие сохраняет свои особенности, поэтому гипертрофия коллективизма, преувеличение общественного начала неизбежно ведет к тому, что интересы и благо индивида не имеют самостоятельной ценности, они вполне подчиняются благу и интересам общества. Отсюда один только шаг до признания индивида простым винтиком огромного социального механизма, которым государство вправе распоряжаться по своему усмотрению и в соответствии с собственным произволом. Отсюда же аргументы в пользу права государства издавать любые правовые акты, не считаясь с некоторыми социальными ценностями, выкристаллизовавшимися в процессе исторического развития и составляющими нравственную основу деятельности государства и формируемой им системы законодательства.
Иными словами, общество не есть простая сумма индивидов, это своеобразный социальный организм, в котором взаимодействуют некоторые родовые и индивидуальные начала. При этом личность в свою очередь является не пассивным продуктом общества, а творческим фактором общественного развития. Подобное понимание взаимоотношений общества и личности, индивидуального и коллективного начал общественной жизни в конституционно-правовой доктрине получило выражение в концепции конституционного государства.
Неотъемлемым элементом основанного на конституции и праве государства является демократия, которая предполагает обязанность всех государственных властей и их должностных лиц соблюдать конституцию и действовать совместимым с законом образом1. Необходимо иметь в виду, что полное уважение государством прав человека и основных свобод и
*В науке конституционного права понятия "конституционное государство" и "правовое государство" часто используют как синонимические. См.: Алексеев А.А. Министерская власть в конституционном государстве. Ее основы, роль и современное положение. Харьков, 1910. С.90; Гессен В.М. Теория правового государства // Политический строй современных государств. СПб, 1905. С.135.
Напротив, Г.Ф.Шершеневич, СА.Котляревский возражали против подобного отождествления. См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1911. С.247; Котняревский СЛ. Власть и право. Проблемы правового государства. М. 1915. С.113–114. А по мнению Б.А.Кистяковского, "правовое государство есть вполне и последовательно развитое конституционное государство". См.: Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. Очерки по методологии социальных наук и общей теории права. М., 1916. С.559.
92 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
развитие общества, основанного на демократии и верховенстве закона, – непременное условие обеспечения прогресса в деле создания стабильной обстановки прочного мира, безопасности и сотрудничества.
Таким образом, проблемы конституционного государства, демократии, свободы и прав личности связаны со всей совокупностью общественных отношений и всей системой конституционного права, выступающего одной из гарантий развития цивилизационного процесса.
Один из основных признаков конституционного государства заключается в том, что государственная власть в нем ограничена. Речь идет не об объективной ограниченности любого государства экономическими, социальными или геополитическими факторами, а об установлении конституцией и действующим законодательством пределов государственной власти, которые последней не могут быть преодолены правовым образом. Ограничение государственного вторжения в сферу индивидуальной автономии личности осуществляется посредством признаваемых за человеком и гражданином неотъемлемых прав и свобод, которые не могут быть нарушены или ограничены государством.
Права человека и гражданина – не дар государства, они – неотъемлемое свойство человеческой личности. Именно благодаря этим правам – экономическим, социальным и культурным, а также гражданским и политическим – государственная власть не только ограничивается по сферам своего проявления и способам воздействия, но и становится подзаконной.
Бесправие человека и гражданина – благодатная почва для произрастания административного произвола и полицейского насилия. Наличие у индивида гарантированных прав и свобод превращает его в "равноправного партнера" государства, способного предъявлять к последнему правовые притязания, обоснованность которых устанавливает суд, и тем самым способствует утверждению законности в деятельности государства. Известный русский правовед Б.А.Кистяковский писал, что "последовательное осуществление законности требует как своего дополнения свобод и прав личности и в свою очередь естественно вытекает из них как их необходимое следствие"1.
^Кистяковский БЛ. Социальные науки и право. Очерки по методологии социальных наук и общей теории права. М., 1916. С.563. Характерно, что изложенная позиция вполне соответствовала общему гуманистическому видению правового государства, которое сложилось в государственно-правовой мысли России и, как представляется, не утратило свое значение по настоящее время. См.: Гессен В. О правовом государстве // Правовое государство и народное голосование. СПб, 1908; Гумпловт Л. Общее учение о государстве. СПб, 1910; Кокошин Ф.Ф. Лекции по
1. Правовое государство и судебная власть 93 в системе конституционных, гарантий
Основные принципы конституционного государства оказывают решающее влияние на его организацию. Конституционному государству присуща определенная организация власти. Не подавление властью отдельной личности и народа, а участие их в осуществлении государственной власти – в этом заключается основа организации власти в конституционном государстве. Отдельная личность, а также ассоциации индивидов, народ в целом выступают в конституционном государстве не только объектами, но и субъектами власти и участвуют в ее осуществлении в различных формах, включая выборы и народное представительство, референдум, народную инициативу, петиции и институт конституционной жалобы, собрания и сходы граждан, институты народных и присяжных заседателей и пр.
В основе демократической организации общества лежит принцип суверенитета народа, его верховенства в решении наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни. Народоправство составляет основу конституционного государства. В зависимости от форм участия народа в осуществлении государственной власти обычно различают непосредственную демократию и демократию представительную.
Непосредственная демократия отличается тем, что сам народ, а не его представители, осуществляет важнейшие государственные функции законодательства и управления, в частности, посредством референдума. Для представительной демократии, напротив, характерно участие народа в осуществлении важнейших функций законодательства и управления не непосредственно, а через своих представителей. Представительная демократия может выступать в форме демократии с разделением властей, согласно которому органы законодательной и исполнительной власти самостоятельны и независимы друг от друга, правительство не ответственно перед парламентом, а зависит от главы исполнительной власти, и в форме парламентской демократии, в условиях которой разделение властей не проведено, правительство формируется парламентом и находится в полной от него зависимости.
общему государственному праву. М., 1912; Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб, 1984; Коркунов Н.М. История философии права. СПб, 1918; Новгородцев П.И. Кант и Гегель в их учениях о государстве и праве. М., 1901; Новгородцев П.И. Об общественном идеале. СПб, 1911; Палиенко Н.И. Учение о существе права и Правовой связанности государства. Харьков, 1908; Понтович Э.Э. Философия права. Часть 1. Общее учение о праве. Кинешма, 1920; Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1917; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1911; Шершене-вич Г.Ф. Общая теория права. Вып. I–IV. М., 1911–1912 и др.
94 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
Народное представительство является самой важной организационной формой конституционного государства. Это, однако, не означает слияния государственной власти и народа. Передавая право на законодательную власть парламенту, народ сохраняет за собой контроль за деятельностью парламента и иные формы реализации государственной власти. Поэтому покушение на институт народного представительства есть покушение на народный суверенитет, полноту власти народа и его верховенство. Обновление организационных форм представительной системы и персонального состава народных представителей – право самого народа, осуществляемое им посредством свободных выборов.
В характеристике конституционного государства главной чертой является народовластие. Народовластие означает, что государство как в статике, так и в динамике, в процессе осуществления возложенных на него функций руководствуется волей народа. Опыт конституционно-правового развития различных государств свидетельствует о том, что воля народа может двояко проявляться в организации государственной власти и ее функционировании.
Во-первых, как некое руководящее начало, основополагающий, фундаментальный принцип организации государства, который выражается в форме народного представительства. В этом случае народная воля осуществляется не самим народом, а избранными им представителями, которые формируют и выражают ее.
Во-вторых, воля народа в практике современного конституционализма выступает как некая положительная сила, не просто лежащая в основе государственной жизни, но регулирующая ее. Здесь мы говорим о непосредственной демократии, формы которой различны, и включают референдум, народную инициативу и др. Именно в этих формах идея народоправства, минуя опосредующее звено в виде представительных органов, непосредственно проявляется в политико-правовой действительности.
Могут ли, однако, народное представительство или формы непосредственной демократии служить достаточной гарантией действительного народовластия во всех сферах государственной жизни? Современная конституционно-правовая доктрина исходит из того вывода, что в сфере законодательной деятельности народное представительство и непосредственные формы народоправства нуждаются в дополнении "органом, который вносил .бы принципы общественного самоопределения и в
1. Правовое государство и судебная власть 95 в системе конституционных гарантий
область государственного управления, согласовывал бы его как е законами, так и с теми политическими директивами, которые исходят от народных представителей и поддерживаются общественным мнением страны"1. Речь идет о правительстве.
Законодательная власть определяет меру возможного и необходимого, исполнительная власть служит тому, чтобы эти возможность и необходимость стали действительностью. Управление основывается на законе, и в силу этого исполнительная власть имеет своим назначением направление государственной жизни в определенное законом русло.
Для конституционного государства характерно, что управление осуществляется в тех пределах, которые установлены для него законом, и в этом смысле исполнительная власть является подзаконной.
Однако сводится ли роль правительства, всей системы исполнительной власти к пассивному исполнению закона, к осуществлению юридических норм, продиктованных законодателем? В период ломки абсолютистского государства политико-правовая доктрина отвечает на этот вопрос обычно утвердительно. В основе такого ответа – стремление возвысить народное представительство и расширить возможности его воздействия на процессы общественного развития. Конституционное законодательство устраняет зависимость народного представительства от исполнительной власти.
Этим во многом объясняется запрет на совмещение депутатского мандата с должностью в системе исполнительной власти, поскольку в противном случае должностные лица исполнительной власти были бы также представителями народа и, обладая его доверием, могли быть выведены из-под контроля законодательной власти. Политическая история убедительно свидетельствует, что основания для подобных опасений и поиска надежных гарантий народного представительства имеются. Рецидивы абсолютизма были обычным явлением для истории становления едва ли не всех конституционных государств. Не об этом ли свидетельствует закрепленный в Конституции России порядок формирования Совета Федерации?!
Однако по мере утверждения конституционного государства подобные представления о правительстве как простом исполнителе законов и не более постепенно уступают свое место иным взглядам: об исполнительной власти, действующей в
^Алексеев АЛ. Министерская власть в конституционном государстве. Ее основы, роль и современное положение. Харьков, 1910. С.9.
96 II- КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
соответствии с законом, но обладающей широкими полномочиями и самостоятельно отстаивающей интересы государства в предоставленной ей сфере государственной жизни. Если сказанное представить в схематическом виде, можно утверждать, что в процессе становления конституционного государства самодержавие монарха или бюрократической элиты (если иметь в виду опыт нашей страны) сменяется самодержавием органов народного представительства и только затем в результате ряда политических кризисов, протекающих по-разному в различных странах, происходит оптимальное распределение полномочий между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, удовлетворяющее основные социально-политические силы общества и сопрягающееся с потребностями организации власти и управления. Словом, исполнительная власть теперь – это такая государственная деятельность, которая, осуществляясь в соответствии с законами и оставаясь в их пределах, не определяется только ими, но обладает значительной самостоятельностью в решении стоящих перед государством задач.
Гарантией соблюдения установленных законодательной властью границ служит суд. Коль скоро, однако, принцип законности относится ко всем сферам государственной жизни, судебный контроль распространяется на акты не только исполнительной, но и законодательной власти. В целом ряде случаев контроль за законностью актов в сфере государственного управления осуществляется судами общей юрисдикции, а контроль за актами законодательства – специальными органами конституционного правосудия, оценки которых основываются только и исключительно на конституции. Контроль за конституционностью законов и иных актов законодательной власти не есть посягательство на функции законодателя, а контроль за актами исполнительной власти не вторгается в сферу государственного управления. Суд не может и не должен входить в оценку целесообразности проверяемых на оселке конституционности актов или их соответствия общественным чаяниям и ожиданиям; его роль ограничена обеспечением соответствия закона конституции и актов исполнительной власти – закону и конституции.
Таким образом, проблема правового обеспечения имеет едва ли не доминирующее значение в теории и практике конституционного государства. Социальное назначение гарантий – обеспечить фактическое функционирование институтов и учреждений государства в соответствии с принципами наро-
1. Правовое государство и судебная власть 97 в системе конституционных гарантий
довластия и свободы личности. Недостаточно только провозгласить государство конституционным, необходимо создать надежные механизмы защиты общества в целом и каждого человека от административного произвола и полицейского насилия. В противном случае декларация о конституционном государстве, являющемся этапом в развитии правового государства, – лишь способ легализации борьбы граждан и их ассоциаций, общества в целом против абсолютного государства с характерным для него самовластием государственных органов и административным произволом.
Проблема гарантий конституционного государства имеет ряд аспектов, каждый из которых может быть самостоятельной темой исследования. В связи с этим и с учетом темы настоящего исследования возможно привлечь внимание читателей только по одному вопросу – о соотношении гарантий конституции и конституционных гарантий и месте в их системе судебного конституционного контроля.
Итак, прежде всего следует различать гарантии конституции, под которыми понимаются средства и способы, обеспечивающие стабильность основного закона. Основной Закон поддерживается, в частности, установлением особого порядка внесения в него изменений и дополненний или пересмотра в целом. В зависимости от этого порядка обычно выделяют "жесткие" и "гибкие" конституции: если в первом случае существует особая форма пересмотра конституции, внесения в нее дополнений и изменений, то для ревизии "гибких" конституций никаких особых форм и правил не предусматривается. Гарантии стабильности "гибких" конституций носят преимущественно политический и нравственный характер, поскольку порядок их пересмотра, изменения или дополнения обычного закона не охраняется какими-либо особыми средствами.
В отличие от гарантий конституции конституционные гарантии в собственном смысле слова представляют собой средства и способы охраны и защиты конституции от всяких посягательств на нее, от кого бы такие посягательства ни исходили. Главное назначение конституционных гарантий (это особенно важно иметь в виду на начальных этапах развития демократии) заключается в том, чтобы обезопасить субъектов конституционного права, носителей различных индивидуальных и коллективных прав от тех решений и действий государственных органов и должностных лиц (государства, власти), которые являются антиконституционными по существу или не соответствуют конституции по форме. Конституционные гарантии служат также средством, позволяющим оградить кон-
98 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
ституцию от посягательств различных социальных структур, включая общественные объединения и отдельных лиц.
Следует предостеречь от преувеличения роли и значения конституционных гарантий. Они имеют относительное значение и едва ли могут оказаться достаточно действенными в условиях, когда общество и государство переживают серьезные потрясения (о чем свидетельствует, в частности, опыт Комитета конституционного надзора СССР), но в условиях стабильного развития и при обычном течении политических и социальных процессов эти гарантии способны играть серьезную роль в обеспечении конституционной законности. От того, насколько соответствуют эти гарантии потребностям государства и общества, в большой мере зависит правильное разрешение конституционных споров и конфликтов, а следовательно, и нормальное течение конституционных процессов, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина.
Конституция Российской Федерации предусматривает широкий круг конституционных гарантий, к числу которых могут быть отнесены, к примеру, присяга Президента Российской Федерации, конституционная ответственность высших должностных лиц государства, порядок реализации законодательной инициативы, право и обязанность Президента подписывать и обнародовать законы Российской Федерации в течение 14 дней с момента направления ему принятого парламентом закона и право Президента возвратить до истечения этого срока для повторного рассмотрения закон, принятый парламентом Российской Федерации, и пр.
Перечисленные и некоторые иные конституционные гарантии выполняют превентивную роль, они являются средством предупреждения появления законов, не соответствующих Конституции Российской Федерации. Однако современная конституционно-правовая практика страны с учетом мирового опыта конституционно-правового развития использует еще один способ охраны и защиты Конституции – проверку конституционности уже принятых и вступивших в силу законов и иных нормативных актов Конституционным Судом Российской Федерации.
В основе судебного конституционного контроля лежит принцип разделения властей1. Следует, однако, оговориться, что данный принцип организации государства и разграничения функций и полномочий его органов не может быть абсо-
^Ж.И.Овсепян пишет, что "принцип разделения властей является не только причиной, вызывающей к жизни судебный конституционный контроль, но и основой его сущностной характеристики". // Правовая защита конституций. Судебный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону, 1992. С.21.
1. Правовое государств и судебная власть 99 в системе конституционных гарантий
лютизирован. Нужно учитывать, что современное понимание доктрины разделения властей, первоначально признававшейся основой конституционного государства, существенно отличается от представлений ее основателя Монтескье1. Если Монтескье под разделением властей понимал расчленение государственной власти на три различные и самостоятельные власти, которые действовали совершенно изолированно друг от друга, то теперь под разделением властей имеется в виду разграничение функций – законодательства, управления и правосудия, которые осуществляются различными органами2. В современных условиях эти власти не рассматриваются как параллельно существующие и абсолютно независимые, напротив, господствующей является идея их сотрудничества и даже единства, в рамках которого сохраняется и конституционно обеспечивается различие органов, осуществляющих законодательство, управление, правосудие.
Иными словами, в настоящее время понятие разделения властей равнозначно понятию обособления властей. Государственная власть едина, но функции ее – законодательство, управление и правосудие – осуществляются различными органами. Каждый из них может иметь (и в практике конституционализма различных государств действительно имеет) отдельные полномочия, которые в рамках классических для прошлого представлений о разделении властей входили бы в
*На взглядах Ш.Л.Монтескье, как представляется, отчетливо сказались социально-исторические условия, в которых формулировалась, а также развивалась доктрина разделения властей. Стоял вопрос о преодолении феодального абсолютизма. Главное в згой доктрине – ее гуманистический аспект. Для французского мыслителя проблема заключалась прежде всего не в рационализации государственной власти, а в обеспечении через рациональную организацию власти свободы и прав личности и возможности ее эффективного противостояния абсолютистскому государству и его агентам. "Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем". Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955. С.290.
^См.: Барнашов A.M. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988; Четвернин ВА. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993; Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом. Пер. с англ. / Под общ. ред. Дж. Тарбера. М., 1994; Энтин JI.M. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995; Радченко В.И. и др. Президент Российской Федерации в системе разделения властей. Саратов, 1996.
100 П. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
компетенцию других органов. Словом, юриспруденция должна учитывать трансформацию содержания разделения властей в процессе исторического развития этой доктрины и практики ее конституционного воплощения, а также особенности ее отражения в ткани конституционного законодательства различных государств. Во всяком случае нигде в мире теория разделения властей в том виде, в каком она была сформулирована Монтескье, не нашла более или менее последовательного закрепления в действовавших в прошлом или действующих в настоящее время конституциях. Абстрактная формула разделения властей немедленно подвергалась ревизии всякий раз, как только она соприкасалась с реальной действительностью, не укладывающейся в теоретические построения, даже если они соответствовали самой строгой логике.
Статус исполнительной и судебной властей таков, что они юридически подчинены власти законодательной. Доминирующее положение законодательной власти обусловливается тем, что органы исполнительной и судебной власти, будучи самостоятельными в осуществлении своей компетенции, могут функционировать в пределах действующего права, их деятельность является подзаконной.
Сказанное не означает, что законодатель сам свободен от соблюдения собственных законов. Деятельность законодателя также подчинена конституции и законам, однако он вправе вносить изменения в установленные конституцией правила и процедуры, по-новому урегулировать те или иные общественные отношения, расширить или, напротив, сузить сферу правового регулирования, направив тем самым деятельность исполнительной и судебной власти в новое русло.
В условиях конституционного государства закон обязателен не только для подвластных, но и для самого государства в лице его органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их должностных лиц. Односторонние обязательства государства, возлагаемые на подвластных, трансформируются в нормы, содержащие не только взаимные обязательства, но и права. Индивид не только является обязанной стороной, но и обладает правами, которым соответствуют обязанности государства в лице его органов и должностных лиц.
Таким образом, для конституционного государства характерно прежде всего народовластие, осуществляемое в форме народного представительства или непосредственно. Оно отличается также разделением властей в смысле разграничения государственных функций, реализация которых не сливается в
1. Правовое государство и судебная власть 101 в системе конституционных гарантий
одном лице или органе. Эти функции осуществляются вполне самостоятельными органами, действующими в соответствии с предписаниями закона (а не по личному усмотрению или произволу) и связанными юридическими обязательствами по отношению к индивидам в виде неотъемлемых прав человека и гражданина.
Не существует универсальной модели разделения властей, которая могла бы быть перенесена на национальную почву различных государств без учета их особенностей и своеобразия политического менталитета. В различных государствах конституционное нормирование принципа разделения властей отличается существенным своеобразием. Так, законодательные органы Российской Федерации, коль скоро мы говорим о нашей стране, не только осуществляют функцию законодательства, но в соответствии с Конституцией выполняют и некоторые задачи управления и даже правосудия.
В частности, это касается таких полномочий, как определение внутренней и внешней политики, ратификация и денонсация международных договоров, принятие решений по вопросам национально-государственного устройства, отрешение от должности Президента Российской Федерации. Располагая полномочиями по проверке результатов выборов, законодательная власть и вся представительная система в целом затрагивают сферу правосудия.
Исполнительная власть в свою очередь осуществляет некоторые функции законодательства в виде полномочий по изданию указов, имеющих нормативное значение, а также по заключению международных договоров, вступающих, однако, в силу после их ратификации парламентом Российской Федерации. Охрана и защита прав граждан, осуществляемая исполнительными органами при разрешении поступающих в эти органы жалоб на нарушение конституционных и иных прав граждан, близка к правосудию.
Наконец, судебная власть также в состоянии оказывать влияние на законодательство, в частности в процессе осуществления Конституционным Судом, Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации принадлежащей им законодательной инициативы. Судебные органы осуществляют и некоторые исполнительные функции, в частности при осуществлении надзора за деятельностью нижестоящих судов, в финансовых вопросах работы судов, организации учета и пр.
Иными словами, конституционный принцип разделения властей не препятствует распределению некоторых прав, в силу их юридической природы присущих одной из властей,
102 И. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
между органами другой власти. Напротив, подобное распределение служит гарантией от разрыва между властями, способствует формированию действительного равновесия, баланса властей, является частью механизма их взаимодействия. Этот принцип имеет определяющее значение при установлении компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации. Он препятствует такому истолкованию полномочий того или иного органа государственной власти, которое может привести к утверждению самодовлеющего характера одной из властей.
К примеру, часть вторая статьи 104 прежней Конституции Российской Федерации гласила: "Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации". Очевидно, это положение не могло истолковываться без учета нормы статьи 3 Конституции, закреплявшей построение системы государственной власти в Российской Федерации на основе принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.
Небезынтересно отметить, что приведенная редакция статьи 104 была принята значительно раньше, чем указанная редакция статьи 3. Вследствие интеграции в Конституцию Российской Федерации принципа разделения властей изменилось содержание ранее провозглашенной нормы о полномочиях Съезда народных депутатов; произошло "превращение" конституционной нормы. Конституционная норма изменилась без изменения ее текста, ее нормативное содержание под воздействием принципа разделения властей стало существенно иным. Данный принцип стал оселком, на котором должно было выверяться распределение полномочий между законодательной, исполнительной и судебной властью. Фундаментальный конституционный принцип и конкретная норма о полномочиях Съезда народных депутатов вошли в противоречие. Возобладал принцип.
Представляется, однако, необходимым предостеречь от излишнего увлечения "общими принципами права". Старый научный спор о соотношении закона и права, перенесенный в практику деятельности правоприменительных органов, способен стать источником многих потрясений, если не учитывать, что "общие принципы права" действительно занимают доминирующее положение и должны учитываться при разрешении любого конституционного спора в той мере, в какой они получили признание и закрепление в конституции государства.
1. Правовое государство и судебная власть 103 в системе конституционных гарантий
В связи с проблемой закона и права и практикой их соотношения в процессе реализации исследователи часто ссылаются на абзац 3 статьи 20 Основного Закона ФРГ: "Законодательство связано конституционным строем, исполнительная и судебная власть – законом и правом". Из анализа этого положения авторы учебника ''Конституционное (государственное) право зарубежных стран" делают следующий типичный для нашей юриспруденции вывод: "Не случайно цитированный абз.З ст. 20 Основного Закона говорит о законе и праве. Это не плеоназм(повторение разными словами одного и того же), недопустимый в законодательном тексте, а обоснованное различение формы и содержания. Право не исчерпывается законом, не сводится к нему. Оно существует и помимо закона. Более того, закон, даже конституционный, может оказаться неправовым, противоправным; такое случается, когда закон нарушает общепризнанные принципы права"1.
С этим утверждением трудно не согласиться в той мере, в какой оно не служит аргументом в пользу отказа от исполнения закона или обхода его со ссылкой на право. На это обращает внимание один из ведущих юристов ФРГ. Формула, содержащаяся в абзаце 3 статьи 20, "не дает оснований обходить закон со ссылкой на право, поскольку это привело бы к размыванию конституционных функций и лишало бы писаный закон рационализирующего и стабилизирующего действия, предусмотренного конституцией"2. Важно иметь в виду, что этот вывод основывается на конкретной практике Конституционного суда Германии и доминирующей в этой стране правовой доктрине. Он не является результатом абстрактных теоретических рассуждений, не продиктован политической целесообразностью или интересами какой-то группы политической элиты (что, к сожалению, столь характерно для нашей юриспруденции).
Высказанная позиция особенно актуальна для государств романс-германской системы права, к числу которых относится и Российская Федерация. Руководствуясь некими правовыми идеалами, можно дойти до оправдания любых актов и действий государства, его органов и должностных лиц в соответствии с постулатом: цель оправдывает средства, некогда общепризнанным, но впоследствии отвергнутым социально-политической практикой человечества.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4-хтомах. Т.1. Отв. ред. Б.А.Страшун. М., 1993. С.175.
^•Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981; С.112–113.
104 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
Впрочем, статья 104 прежней Конституции Российской Федерации представляет интерес только в историко-познава-тельном плане как иллюстрация развития представлений о содержании принципа народовластия и их конституционного воплощения. Действующая Конституция Российской Федерации радикально обновила организацию государственной власти, декларировала правовое государство и закрепила его основные начала. Разумеется, между сущим и должным – дистанция немалая. Тем более, что правовое государство – не конечный пункт, а непрерывный и долговременный процесс, в развитии которого честная и энергичная воля главы государства, парламента, правительства имеет огромное значение. В статье 1 (часть 1) Конституции Российская Федерация провозглашена демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Рассматриваемый принцип имеет основополагающее значение для характеристики правовой государственности не только федерации в целом, но и ее составных частей, включая республики, края и области, автономную область и автономные округа в составе Российской Федерации.
Конституция не содержит определения правового государства. Что же касается конституционно-правовой доктрины России, то в ней имеется согласие относительно существенных элементов правового государства, однако нормативное содержание этих элементов, их юридическая, а нередко и политическая природа объясняются неоднозначно, и поэтому целостная картина правовой государственности в Российской Федерации выглядит по-разному в зависимости от исходных посылок исследователей.
Во многом это связано с тем, что понятие правового государства в России интерпретируется в отрыве от Конституции. Да и сама Конституция нередко интерпретируется сквозь призму априорных теоретических представлений о правовом государстве, сложившихся до или вне Конституции Российской Федерации: в случае несоответствия между ними корректируется не доктрина, а под сомнение ставится "конституционность" самой Конституции. Именно это наблюдалось в процессе разрушительной критики прежней Конституции Российской Федерации, павшей жертвой оторванных от реальной практики представлений об идеальной организации власти в Российской Федерации, которой она не соответствовала и потому была объявлена "нелегитимной". Между тем объяснение правовой государственности в России не должно основы-
1. Правовое государство и судебная власть 105 в системе конституционных гарантий
ваться на абстрактных представлениях, сложившихся вне Конституции Российской Федерации. Нужно сосредоточить внимание на воплощении принципов правового государства в основном законе и практике их реализации в деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти.
Общее определение правового государства не выработано и в практике судебного конституционного контроля в Российской Федерации. Конституционный Суд давал и дает ответы на возникающие в связи с проблемой утверждения правовой государственности вопросы в процессе разрешения конституционных споров, имея при этом в виду конкретные формы воплощения правовой государственности в тексте Конституции и исходя из традиционных теоретических воззрений. Нельзя забывать, что страна длительное время жила в условиях примата политики перед законом и правом, игнорирования индивидуальной автономии и неотъемлемых прав личности, концентрации и жесткой централизации власти. Поэтому Конституционный Суд на первом этапе своей деятельности уделял особое внимание утверждению в социальной и правовой практике России, общественном сознании принципов верховенства Конституции и закона, свободы и прав человека, разделения властей, а также формированию гарантий от режима личной власти, неподконтрольной народу и создаваемым им органам, принуждению государства к выполнению его социальных и юридических обязательств перед гражданами.
Правовое государство в Конституции Российской Федерации закрепляется в положениях, устанавливающих фундаментальные принципы конституционного строя. В частности, статья 2 Конституции Российской Федерации гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства".
В данной конституционной формуле обратим внимание по меньшей мере на следующее: Конституция устанавливает, что в иерархии ценностей человек, его права и свободы являются высшей ценностью и, следовательно, главной целью политики государства. Демократическое обновление, вызывающее глубокую ценностную переориентацию общества, возвращает тем самым проблеме человека принадлежащее ей место не только в теории, но и в общественной практике; данная конституционная норма закрепляет главный критерий право-установительной и правоохранительной деятельности государства, его органов и должностных лиц; конституционно
106 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
выражается и закрепляется идея юридической связанности государства, ограниченности его власти, поскольку на него возложены юридические обязанности перед человеком, права и свободы которого обязательны для законодателя, органов исполнительной и судебной власти; поскольку государство не предоставляет, а лишь признает, соблюдает и защищает права и свободы человека, в данной конституционной формуле находит выражение идея естественных, неотъемлемых и неотчуждаемых прав человека, которые существуют независимо от государственного их признания, в силу чего конституционные права и свободы не откорректированы государством, не дарованы им, а являются атрибутивными свойствами личности и вытекают из присущего каждому человеку достоинства. Из этой конституционной нормы вытекает также необходимость проводить различие между правами человека и правами гражданина: права человека суть общесоциальная категория, они представляют собой социальные возможности и необходимости, существующие еще до государственного их признания, а права гражданина – это такие права человека, которые находятся под охраной и защитой государства, следовательно, основные права гражданина есть юридическая форма прав человека, включенного в определенную социальную систему. В статье 3 Конституции Российской Федерации закреплен принцип народовластия. Раскрывая нормативное содержание данного конституционного положения, прежде всего нужно подчеркнуть, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Конституция устанавливает две формы осуществления власти народа – непосредственно, а также опосредованно, через органы государственной власти и местное самоуправление. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум, под которым традиционно понимается всенародное голосование, и свободные выборы. Опосредованное народовластие осуществляется не только через народное представительство, но и через все другие органы государственной власти. Воплощением и выражением народовластия являются как высшие федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, так и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Конституция содержит запрет присвоения власти в Российской Федерации, из которого следует, что органы и должностные лица государства получают не саму власть, а право на власть, причем это право приобретается при условии соблюдения установленных Кон-
1. Правовое государство и судебная власть 107
в системе конституционных гарантий___________
ституцией и законом процедур. Законная власть – всегда временная власть, право на осуществление которой приобретается в процессе демократического соперничества за осуществление власти. Узурпация власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.
Существенное место в характеристике правового государства в Российской Федерации занимает разделение властей. В статье 10 Конституции Российской Федерации установлено: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Нормативное содержание данного положения также многозначно: Конституция закрепляет единство государственной власти в Российской Федерации; она фиксирует разграничение властных полномочий между различными органами; устанавливается самостоятельность этих органов в осуществлении возложенных на них полномочий и недопустимость их вторжения в сферу ведения и компетенцию друг друга. Вместе с тем это положение не препятствует рационализации осуществления власти, когда это необходимо. Приведем примеры. Президент Российской Федерации, обладающий правом издавать нормативные указы, тем самым выполняет некоторые функции законодателя; будучи гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, выступая арбитром в споре между органами государственной власти, он выполняет некоторые судебные функции. Парламент, утверждая государственный бюджет или ратифицируя международные договоры Российской Федерации, выполняет отдельные функции исполнительной власти. Универсальной модели разделения властей, общей для всех государств независимо от особенностей исторического развития, как отмечалось, не существует. Подобное распределение некоторых полномочий служит обеспечению взаимодействия властей и является гарантией от их разрыва.
Правовая государственность в России воплощается и в принципе верховенства Конституции. Согласно статье 15 (часть 1) Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и другие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Тем самым фиксируется место Конституции в системе российского законодательства, ее непосредственно и прямо действующий
108 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
характер и сфера распространения. Обладая высшей юридической силой, она не нуждается в конкретизации в федеральных законах, а также в ратификации или подтверждении в иной форме органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Закрепляется интегративная роль Конституции: действуя на территории всей Российской Федерации, она подлежит повышенной правовой защите всеми субъектами Российской Федерации; федеральные законы и иные правовые акты, а также акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному Основному Закону. Если такое противоречие все же возникло, то действует Конституция Российской Федерации.
Правовое государство – это государство, власть которого имеет пределы. Государственная власть ограничена не только обязанностью признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, но и обязанностью соблюдать Конституцию и законы. В статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации записано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. В качестве иллюстрации можно сослаться на то, что в Конституции в общем плане определены некоторые функции главы государства, выступающего, например, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (статья 80). А в статье 114 говорится о том, что правительство осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики. Согласно норме части 2 статьи 15 государственные органы и должностные лица реализуют свои функции и полномочия только в рамках, установленых законом, а не по своему усмотрению.
Основной закон Российской Федерации исходит из того, что в основе правовой государственности лежат не только принципы, закрепленные законодательством, но и правила, принятые в международном сообществе. Правовое государство обеспечивает взаимодействие сообщества правовых государств на основе получивших общее признание принципов и норм, служит преодолению во многом искусственной изоляции страны от международного сообщества. Конституция Российской Федерации идет значительно дальше в признании приоритета общепризнанных принципов и норм перед нормами национального законодательства, чем это делалось
1. Правовое государство и судебная власть 109 в системе конституционных гарантий
прежде в законодательстве СССР или Российской Федерации да и конституций многих других государств. Согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В связи с этим последним замечанием возможны две оговорки. Во-первых, органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции Российской Федерации. Если такой договор тем не менее заключен, то действуют конституционные нормы, поскольку иное было бы равнозначно отказу от государственного суверенитета. Во-вторых, противоречие между международным договором и внутренним законодательным актом не влечет автоматического признания ничтожности последнего. Этот акт лишь не применяется, хотя и продолжает действовать. Следовательно, для его преодоления необходимо соблюдение обычной конституционной процедуры: нужно отменить этот акт решением управомоченного органа или признать его неконституционным по решению Конституционного Суда Российской Федерации, что также влечет утрату этим актом юридической силы.
Строй правового государства, устанавливаемый Конституцией Российской Федерации, принятой на референдуме 1993 года, является строем социального правового государства. Статья 7 Конституции Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Чтобы составить представление о строе социального правового государства в Российской Федерации, нужно проанализировать гарантии конституционных прав и свобод, которые содержатся в главе 2 Конституции Российской Федерации. Прежде всего отметим, что гарантирующая роль государства существенно различается в зависимости от того, о каких правах и свободах идет речь – о гражданских и политических или экономических, социальных и культурных. Это обусловлено тем, что в отличие от гражданских и политических прав социально-экономические права и свободы содержат в себе достаточно обширную социальную программу, требующую для
110 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
своей реализации положительных усилий государства в социально-экономической и культурной жизни общества в целом и отдельного индивида. Гарантии гражданских и политических прав человека и гражданина, напротив, очерчивают сферу индивидуальной автономии личности и содержат запреты на вмешательство в области, предоставленные свободному усмотрению индивида.
Как писал некогда известный французский государствовед А.Эсмен, имея в виду традиционные для прошлого и ставшие теперь универсальной конституционной практикой гражданские и политические права, "индивидуальные права представляют все одну общую черту: они ограничивают права государства, но не требуют от него никаких положительных услуг, никаких жертв в пользу граждан. Государство должно воздерживаться от вмешательства в известные области, предоставляя свободный простор личной деятельности, но индивидуум больше ничего не может требовать на этой почве"1. Иными словами, государство не несет юридических обязанностей по отношению к гражданам за исключением одной: предусмотреть правовые механизмы защиты этих прав от покушений со стороны государственных органов и их должностных лиц, общественных объединений, других граждан.
В самом деле, согласно статье 20 Конституции каждый имеет право на жизнь. Это право гарантируется тем, что смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Еще более определенно характер государственных гарантий данного вида выражен в конституционном нормировании права на свободу и личную неприкосновенность (статья 22), на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (статья 23), неприкосновенность жилища (статья 25), других гражданских и политических прав и свобод(ста-тьи 29, 30, 31 и др.Конституции Российской Федерации).
Иную структуру имеют гарантии социальных, экономических и культурных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Так же, как и гражданские и политические права, право на труд и на отдых, защита семьи, материнства и детства, право на социальное обеспечение, право на жили-
^Эсмен А. Общие основания конституционного права. СПб, 1909. С.398.
1. Правовое государство и судебная власть 111 в системе конституционных гарантий __
ще, на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду или право на образование, закрепленные в Конституции Российской Федерации, требуют от государства признания, соблюдения и защиты. Но в отличие от гражданских и политических прав эти права содержат обширную социальную программу, которая может быть реализована лишь при положительной деятельности государства, основные направления которой отражены в общей конституционной формуле социального государства.
Конкретизируя формулу социального государства, статья 7 (часть 2) Конституции Российской Федерации устанавливает: "В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты". Тем самым определяются основные направления государственной деятельности в социальной сфере, которая требует не только законодательного обеспечения, но и постоянных усилий органов исполнительной власти. По существу это конституционные обязанности государства по социальной защите граждан. Они носят не разовый, а постоянный характер и требуют высокой степени активности государства в обеспечении материального производства и распределения, государственного программирования развития экономики и в установленных законом формах управления ею для обеспечения индивидуальной и социальной жизни.
Конституционные обязанности в социальной сфере отличаются меньшей степенью формальной определенности, чем обязанности по обеспечению гражданских и политических прав и свобод. Здесь значительно более широк диапазон самостоятельного усмотрения законодателя и органов исполнительной власти, границы которого обусловлены состоянием экономики, уровнем безработицы, состоянием материальной базы медицинского обслуживания и прочих условий. Но эта самостоятельность также имеет юридические пределы, она может и должна осуществляться в правовых формах, предусмотренных законом и с соблюдением установленных им границ. Статья 7 Конституции Российской Федерации содержит императивное требование, обращенное к законодателю. Но способы и направления реализации этого общего конституционного предписания в Основном Законе не определены, эта
112 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
задача возложена на законодателя и в значительной мере на органы исполнительной власти.
При этом имеет место опасность излишне широкого истолкования формулы социального государства. Попытка вложить в это понятие все желаемое и выдать его за конституционное требование не соответствует реальному содержанию конституционной формулы социального государства. Как пишет исследователь из ФРГ К.Хессе, "принцип социального государства ограничивается рамками материальной правовой государственности: широкое социальное обеспечение, осуществляемое государством и стремящееся превратить сообщество в государство всеобщего благоденствия и социального обеспечения и упраздняющее тем самым ответственность за собственную свободу, не соответствует принципам социального правового государства"1.
Эта опасность велика для нашей страны с учетом ее прежней конституционной практики по обеспечению социально-экономических прав граждан и чрезвычайной подверженности парламента влияниям извне. Нельзя игнорировать и опасность сужения социальной функции государства, попытки свести роль государства в социальной сфере к роли "ночного сторожа". В связи с этим существенно возрастает значение Конституционного Суда: от него во многом зависит адекватное Конституции истолкование формулы социального государства, которым должны руководствоваться и законодатель (при формировании социальных программ), и исполнительная власть (в процессе реализации этих программ), и, разумеется, сам Суд (в процессе защиты конституционного строя Российской Федерации, являющегося строем социального правового государства).