1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые вопросы теории и практики конституционного регулирования

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Эбзеева Б.С. по делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР, а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР 30 ноября 1992 года, г.Москва

Методологические подходы, содержание понятий, критерии конституционности

Современный период развития России отмечен переоценкой всей системы ранее провозглашавшихся социальных ориентиров и поставленных под охрану закона общественных

 

1. Партия и власть • правовом государстве: некоторые 175 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

ценностей. В связи с этим в ходе осуществления конституционной реформы и радикального обновления законодательства нередко возникают противоречия между новыми социальными ориентирами и выработанными ранее нормативными актами, преследующими иные цели.

Однако это не дает оснований для оправдания нарушения законов Российской Федерации политической и прочей целесообразностью, равно как и для избирательного подхода к тем или иным законам или их отдельным положениям. Прежде всего сказанное относится к Конституции Российской Федерации1, которая в последние два года претерпела значительные изменения. Она требует к себе уважительного отношения в качестве основного закона, обладающего высшей юридической силой и обязательного для соблюдения и исполнения всеми государственными и общественными органами и организациями, должностными лицами и гражданами.

Конституционный Суд – не законодатель, а правоприменитель, долженствующий при выполнении возложенных на него функций всецело руководствоваться действующей Конституцией. Он, однако, занимает особое место, и даваемое этим органом при вынесении постановлений истолкование конституционных норм является по существу обязательным для всех иных органов правоприменения.

Вместе с тем давно известно, что закон не всегда является правом, а право не всегда выражается в форме закона. В условиях стабильного развития общества это противоречие не столь заметно, но в периоды таких глубоких социальных, экономических и политических преобразований, как те, что переживает Россия, оно бросается в глаза. В связи с этим при решении конституционного спора представляется невозможным оставаться только в рамках традиционных нормативист-ских представлений о роли права.

После августа 1991 года сложилась качественно иная политическая ситуация, радикально меняется характер экономи-

ib "Особом мнении" автор ссылается на действовавшую в то время Конституцию Российской Федерации 1978 года с последующими дополнениями и изменениями, по которой проверялась конституционность указов Президента РФ, а также конституционность КПСС и КП РСФСР. При этом уместно отметить, что статья 13 Конституции Российской Федерации 1993 года в части, касающейся критериев конституционности (неконституционности) общественных объединений, с некоторыми уточнениями текстуально воспроизводит соответствующие положения статьи 7 прежней Конституции Российской Федерации. Именно поэтому материалы данного процесса имеют не только историческое, но и теоретическое и прикладное значение.

 

176 III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ/

ческих отношений, трансформируются все сферы обществен-) ной жизни, утверждается новое видение роли государства и его функций. Словом, происходят формационные изменения, по-разному оцениваемые различными социально-политическими группировками и партиями и парламентскими фракциями. Отсюда – известная противоречивость текста действующей Конституции РФ и непоследовательность ряда нормативных актов, сохраняющих прежнее видение социальной ориентации общества либо не в полной мере отражающих потребности общественного развития на современном этапе. Это требует от Конституционного Суда смелости и неординарного подхода, дозируемых, однако, самой Конституцией и Законом о Конституционном Суде РФ.

При этом есть критерий, которым Суд не может пренебрегать, – права человека. Именно права человека и гражданина образуют тот оселок, на котором должно выверяться каждое положение постановления Конституционного Суда, принимаемого в связи с проверкой конституционности Указов Президента РФ и конституционности КПСС и КП РСФСР. Причем проблема прав человека в связи с Указами Президента РФ и ходатайством о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР должна рассматриваться не применительно к будущему, а в проекции на день сегодняшний. Права человека – не дар государства своим гражданам, обязанным за это ему абсолютным послушанием, а атрибутивное свойство всякого демократически организованного общества и самой личности. Они определяют пределы государственной власти, за которые она по Конституции не вправе вторгаться без риска перерождения в тоталитарные формы организации и деятельности и потери качества легитимности.

Ответ на вопрос о конституционности или неконституционности Указов Президента РФ, а также КПСС и КП РСФСР определяет и позицию Конституционного Суда в вопросе о соотношении власти и гражданского общества. От Конституционного Суда в значительной мере зависит, возобладает ли вновь государственное начало в организации социума над общественным либо между ними сохранится равновесие, необходимое для демократического развития общества. Проблема не сводится только к компартии, она имеет общее для всего гражданского общества значение.

Политический и юридический смысл ликвидации политических партий, иных общественных организаций и массовых движений, их запрета или прекращения деятельности заклю-

 

\ 1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые вопросы теории и практики конституционного регулирования

177

чается в устранении из конституционного политического пространства антиконституционных сил. Политический плюрализм не безграничен, он опирается на юридические основы, которые определяют внешние рамки деятельности партий, общественных организаций, массовых движений, граждан. Главное – в сопряжении целей политических партий с конституционным строем. Цели, осуществление которых не тождественно конституционному строю, неконституционны или антиконституционны. Во имя охраны Конституции основной закон предусматривает возможность запрета (недопущения создания и деятельности) политических партий, организаций и массовых движений, которые преследуют цель насильственного изменения конституционного строя и целостности государства, подрыв его безопасности, разжигание социальной, национальной и религиозной розни.

Каковы масштабы нарушения Конституции, которые позволяют сделать вывод о неконституционности политической партии? Содержащаяся в статье 7 Конституции формула о цели партии, наличие которой делает ее неконституционной, свидетельствует о предупредительном характере института недопущения создания и деятельности политической партии в Российской Федерации. Запрет возможен, если имеется реальная угроза конституционному строю государства.

Основанием для запрета не являются отдельные нарушения конституционных норм. Таковые, если для этого есть причины, влекут установленную уголовным, гражданским, административным законодательством ответственность физических лиц.

Основанием для запрета могут быть лишь такие цели партии, осуществление которых лишало бы ее идентичности с конституционным строем государства. Причем упомянутую "идентичность" нельзя истолковывать как ограничение плюралистической демократии, свободы политической деятельности, в том числе по реформированию самого конституционного строя в соответствии с установленными Конституцией процедурами и в предусмотренных ею формах.

Представляется, что проблема конституционности партии может и должна рассматриваться не только в плане ее взаимоотношений с другими участниками политического процесса, нужен анализ ее внутренней организации, основных принципов организационного построения и функционирования. Однако в этом последнем случае запрет политической партии возможен лишь при нарушении демократических

 

178               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: /

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

принципов организации и деятельности, которое носит харак-t тер принципиально антидемократической позиции, выражающейся в отказе или грубом нарушении в широких масштабах прав человека, воспрепятствовании функционированию в установленном Конституцией порядке государственных институтов, суверенности государственной власти и пр. Причем антидемократическая позиция партии должна быть подтверждена совокупностью фактов, свидетельствующих о реальной угрозе существования и деятельности такой партии конституционному строю, безопасности личности, общества и государства.

В части 2 статьи 7 Конституции РФ установлено, что неконституционны партии, общественные организации и массовые движения, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя и целостности государства, подрыв его безопасности, разжигание социальной, национальной, религиозной розни. Таким образом, объектами конституционной охраны, а при необходимости и защиты со стороны Конституционного Суда (и других управомоченных на то органов) являются конституционный строй России, ее целостность и безопасность, а также социальное, национальное и религиозное согласие.

Неконституционные цели в партийных документах могут не провозглашаться вообще, но именно к ним в конечном счете может привести сама деятельность партии, общественной организации или массового движения, если она не будет пресечена в порядке, установленном Конституцией и законами. Достаточно наличия хотя бы одного из указанных в статье 7 Конституции РФ критериев, чтобы соответствующее объединение было признано неконституционным.

Однако нормативное содержание этих критериев Конституцией не раскрыто. В частности, действующая Конституция не дает ответа на вопрос о понятии и содержании конституционного строя. Нет адекватного ответа на этот вопрос и в доктрине нашего конституционного права, которая в 60 –70-е годы была занята изучением политической организации общества, а после принятия Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года – политической системы советского общества. Поэтому Конституционный Суд стоял перед необходимостью дать ответ на этот вопрос, ибо цель насильственного изменения советского конституционного строя названа в части 2 статьи 7 Конституции РФ первой в числе критериев некой-

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 179 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

ституционности политической партии, общественной организации и массового движения.

Ответ не может быть однозначным, ибо понятие конституционного строя можно рассматривать не только исходя из его содержательной характеристики, но и с точки зрения оформляющих его конституционных институтов. Содержательная характеристика конституционного строя включает демократию, правовое государство, федеративное государство, республиканскую форму правления. Это – основы конституционного строя России, тот фундамент, на котором базируются государственные и общественные институты. Они имеют определяющее значение для конституционного и в целом правового регулирования власти, суверенитета и свободы личности.

Институциональная характеристика конституционного строя включает народовластие, основные права, свободы и обязанности, разделение властей, федеральные органы власти и управления, в том числе Съезд народных депутатов, Верховный Совет РФ, Президента РФ и федеральное правительство, Конституционный Суд Российской Федерации, а также всю систему правосудия и прокурорского надзора.

Из Конституции следует, что неконституционны любая партия, организация и движение, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя. Речь идет только о насильственном изменении. Любые призывы или требования изменения конституционного строя России в соответствии с установленными Конституцией процедурами не могут признаваться неконституционными; таковыми являются только действия (или пропаганда таких действий), которые носят антиконституционный характер и несовместимы с ней.

Следует предостеречь и от излишне широкого толкования понятия насилия. Как представляется, можно говорить не о психологическом воздействии или экономическом и политическом давлении (забастовки, стачки и пр.), а о насильственном лишении конституционных органов законодательной, исполнительной и судебной властей возможности осуществлять свои функции и полномочия. Формы такого воспрепятствования могут быть различны, но для признания их антиконституционными необходимо реальное использование насилия для изменения конституционного строя Российской Федерации.

Существенное значение для адекватного истолкования данной конституционной нормы имеет Закон РФ "О защите конституционных органов власти в Российской Федерации" от 9 октября 1992 года. Статья 1 этого закона гласит: "Никто не

 

180 III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

вправе присваивать полномочия конституционных органов власти, установленные Конституцией и законами Российской Федерации и Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Приостановление или прекращение деятельности конституционных органов власти либо создание структур власти вне порядка, предусмотренного Конституциями и законами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, является незаконным, а органы, присвоившие себе полномочия конституционных органов власти, подлежат роспуску Верховным Советом Российской Федерации, Верховными Советами республике ее составе, краевыми, областными Советами народных депутатов, Советами народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга".

Этим же законом в УК РФ внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми признаны преступными "публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя или захвату власти, а равно массовое распространение материалов, содержащих такие призывы" (статья 70 УК РФ), а также "насильственные действия, направленные на воспрепятствование законной деятельности конституционных органов власти" (статья 791 УК РФ).

В Основном Законе государства речь идет не только об организационном (создание), но и функциональном (деятельность) аспектах партии. Следовательно, объектом исследования в Конституционном Суде должны быть не только акты организации (устав, программа и пр.), но и деятельность организации, то, в какой мере выраженные в учредительных актах цели проявляются в практической деятельности политической партии, общественной организации и массового движения.

Исходя из грамматического толкования данной в части 2 статьи 7 конституционной формулы о том, что "не допускается создание и деятельность..." и общих принципов Конституции РФ, можно утверждать, что для признания партии, общественной организации или массового движения неконституционными достаточно провозглашения ими в своих учредительных актах неконституционных целей. Особенно если такое общественное объединение многочисленно, сплоченно и нацелено на антиконституционное действие, а обстоятельства и факты свидетельствуют, что такое действие произойдет. При этом в качестве доказательств не могут приниматься доктринальные посылки о революции, сломе или отмирании государства и пр.

 

N 1. Партия и власть • правовом государстве: некоторые 181 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

В качестве одного из критериев неконституционности политической партии, общественной организации и массового движения Конституция РФ (часть 2 статьи 7) называет наличие у соответствующего объединения цели насильственного изменения "целостности социалистического государства". Конкретизируя настоящее положение, часть 3 статьи 1 Закона РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 года1 оперирует термином "территориальная целостность".

Иными словами, под целостностью государства следует понимать его территориальную целостность. Стало быть, политическая партия может быть признана неконституционной, если в ее учредительных актах провозглашены цели насильственного отторжения территории государства либо ее практическая политическая или иная деятельность должна быть направлена именно на насильственное отторжение территории государства или инициировать действия по насильственному отторжению государственной территории. С объективной стороны эта деятельность может также выражаться в сепаратистских устремлениях политической партии с использованием насилия или деятельности, направленной на поощрение или оказание помощи иностранному государству или международной организации в насильственном отторжении части территории России.

Согласно части 2 статьи 7 Конституции подрыв безопасности государства – один из главных критериев неконституционности любой политической партии, общественной организации и массового движения. Однако Конституция не раскрывает содержание и юридическую природу этого понятия, это сделано в текущем законодательстве, прежде всего в Законе Российской Федерации "О безопасности" 1992 года. Часть 3 статьи 1 названного закона относит государство (наряду с личностью и обществом) к основным объектам безопасности. При этом, говоря о государстве, закон имеет в виду его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. Одновременно устанавливается, что безопасность государства – это состояние защищенности жизненно важных интересов государства от внутренних и внешних угроз (часть 1 статьи 1). В свою очередь под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение кото-

icm.: Ведомости народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.

 

182               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ

рых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития государства (часть 2 статьи 1).

Таким образом, понятие "подрыв безопасности государства" носит обобщающий характер и включает насильственное изменение конституционного строя и территориальной целостности государства. В понятие безопасности государства указанный закон включает также его суверенитет.

Как видим, в Законе РФ "О безопасности" критерии также недостаточно определенны, и именно Конституционный Суд призван их конкретизировать применительно к данному делу о проверке конституционности Указов Президента РФ и конституционности КПСС и КП РСФСР.

Ясно, однако, что политическая партия, коль скоро она развивается в конституционном пространстве, не должна ставить под угрозу безопасность государства – его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. Само существование партии и ее деятельность не должны подрывать состояние защищенности жизненно важных интересов государства, ставить их под угрозу внутри государства или извне.

Самостоятельное место в ряду критериев неконституционности политической партии, общественной организации и массового движения занимает "разжигание социальной, национальной и религиозной розни". В связи с этим следует прежде всего предостеречь от смешения конституционного и уголовно-правового аспектов этой проблемы. Уголовное право касается ее лишь в контексте уголовной ответственности физических лиц за конкретные действия, которые признаются законодательством преступными и влекут установленное УК РФ наказание.

Конституционное право рассматривает эту проблему в значительно более широком социальном плане – в смысле государственно-правовой организации взаимоотношений между различными классами и социальными слоями, нациями и этническими группами, конфессиями и религиозными объединениями. И в этом смысле Конституция в качестве основы социальных отношений закрепляет социальную солидарность; межнациональных отношений – национальное равноправие, сотрудничество между нациями и народами, нацинальный суверенитет; отношения к религии – веротерпимость, отделение церкви от государства (светское государство), свободу культов и равное участие граждан в осуществлении государственной власти и управления независимо от своего отношения к религии и церкви.

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 183 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

Термин "разжигание", если исходить из этимологии этого слова, предполагает активную деятельность партии или ее членов, действующих в соответствии с учредительными актами партии или по ее поручению, направленную на достижение соответствующих целей. Эта деятельность может выражаться в форме агитации или пропаганды, массовых мероприятий, включая митинги и собрания, демонстрации и пр. Цель этой деятельности заключается в возбуждении классовой ненависти или нетерпимости, подрыве доверия и уважения к той или иной национальности, доказательстве превосходства одной нации над другой, воспитании неприязни к национальным обычаям, быту и образу жизни и пр., а также возбуждении недоверия и неприязни к той или иной религии и ее сторонникам, ущемлении законных интересов и прав определенных конфессий и групп верующих.

Речь идет не об отдельных фактах, сколь бы значимыми они ни были (эти деяния могут повлечь уголовную, административную, гражданскую ответственность), а о политике партии, общественной организации или массового движения, об их деятельности с целью достижения противостояния с использованием внеправовых форм и методов борьбы между классами и социальными слоями общества, нациями и этническими группами, различными конфессиями. Иными словами, когда мы говорим о разжигании социальной розни, то имеем в виду не абстрактные принципы социальной и национальной организации общества и взаимоотношений государства и церкви, церквей между собой, а пропаганду насилия как принципа и способа действия, направленного на разжигание социальной, национальной и религиозной розни или насильственное разрешение существующих социальных, национальных или религиозных противоречий.

Установленные Конституцией РФ критерии конституционности политической партии, общественной организации и массового движения не являются исчерпывающими. Законодательная власть сочла необходимым расширить их круг, указав, в частности, что конституционность общественного объединения определяется не только преследуемыми им целями, но и методом действий. Согласно Закону СССР "Об общественных объединениях" 1990 года1 конституционным признается только такой метод деятельности, который не связан с

1 Данный закон , за исключением статей 6, 9 (в части положений, касающихся политических партий), признан не действующим в Российской Федерации (См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930). В настоящее время в Российской Федерации действует федеральный закон "Об общественных объединениях" 1995 года (См.: там же.).

 

184               IH. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО;.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ

насилием, а сама деятельность осуществляется в формах, не противоречащих Конституции и действующему законодательству. Следовательно, неконституционно всякое общественное объединение, для которого свержение конституционного строя является не только целью, но и методом действий.

Сказанное не означает законодательного закрепления конституционного строя как некоего неизменяемого абсолюта на вечные времена. Но это означает, что любая трансформация конституционного строя, территориальные преобразования, изменения в государственно-правовом понимании государственного суверенитета и формах его конституционного закрепления и пр. должны осуществляться ненасильственными средствами и в соответствии с предусмотренными Конституцией процедурами.

Неконституционными согласно статье 3 Закона СССР "Об общественных объединениях" признаются также такие общественные объединения, которые целью или методом действий имеют пропаганду войны, насилия и жестокости. Несколько иначе, чем это сделано в части 2 статьи 7 Конституции РФ, данный Закон трактует недопустимость разжигания социальной, национальной и религиозной розни. В частности, в части 2 статьи 3 Закона говорится о недопустимости создания и деятельности общественных объединений, имеющих целью или методом действий пропаганду расовой розни, а также совершение иных уголовно наказуемых действий. В последнем случае законодательство гарантирует право на объединение лишь в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным правом, если эти цели достигаются методами, которые не являются преступными или не влекут административную и иную юридическую ответственность.

Особо оговаривается в Законе СССР "Об общественных объединениях" недопустимость создания общественными объединениями вооруженных формирований. Содержащийся в нем юридический запрет таких объединений, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военизированного характера, имеет общее значение и распространяется на все общественные объединения вне зависимости от того, распространяется ли на них указанный закон или нет. Кроме того, в соответствии с этим законом преследуется создание и деятельность общественных объединений, посягающих на здоровье и нравственность населения, права и охраняемые законом интересы граждан.

При решении вопроса о критериях конституционности общественных объединений нельзя абстрагироваться и от меж-

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 185 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

дународных обязательств РФ, в частности, предусмотренных Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 года1. Статья 4 этой Конвенции устанавливает, что государства-участники осуждают всякую пропаганду и все организации, основанные на идеях или теориях превосходства одной расы или группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения, или пытающиеся оправдать либо поощряющие расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни было форме, и обязуются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации. С этой целью они "объявляют противозаконными и запрещают организации, а также организованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней, и признают участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым законом".

Выражение "расовая дискриминация", используемое в указанной Конвенции, означает "любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни".

Из приведенных положений Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации в контексте рассматриваемого Конституционным Судом вопроса вытекают три основных положения, имеющие существенное значение для адекватного разрешения дела. Объявлению противозаконными и запрещению подлежат организации, ведущие соответствующую пропаганду, а также организации, которые хотя и не ведут такую пропаганду или деятельность, но основаны на идеях или теориях превосходства одной расы либо группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения. Участие в таких организациях признается преступлением, караемым законом. Критерием законности организации является ее отношение к правам человека без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения.

1 Подписана СССР 7 марта 1966 года, ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 22 января 1969 года. См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1969. N» 25 (1475). Ст. 219.

 

186 III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

Конституционный Суд не может согласиться с утверждением представителя стороны, издавшей указы от 23 и 25 августа и 6 ноября 1991 года, о действующем на момент издания этих актов характере Положения о добровольных обществах и их союзах от 10 июля 1932 года и необходимости его распространения на все общественные объединения, включая КПСС и КП РСФСР.

Названное Положение, как известно, было формально отменено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 18 декабря 1991 года. Однако и буква и дух Положения противоречили уже Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года, в конце пятидесятых годов оно применялось не часто и даже перестало включаться в сборники действующих законодательных актов. Попытка реанимировать акт, который, возможно, наиболее ярко символизирует подавление гражданского общества и тотальный контроль государства над любыми проявлениями социальной активности граждан и их ассоциаций, не может быть поддержана Конституционным Судом Российской Федерации, призванным служить гарантом демократического развития общества, свободы и прав человека.

Следует также учитывать, что и в период своего действия Положение от 10 июля 1932 года распространялось не на все общественные объединения, а только на добровольные общества и их союзы, но не на КПСС, профсоюзы, комсомол. Если даже допустить, что Положение распространялось на КПСС, то и в этом случае Президент не вправе на его основании своим указом распустить в административном порядке организационные структуры политической партии и прекратить ее деятельность, ибо согласно пункту "б" статьи 22 Положения ликвидация добровольного общества могла быть произведена "по распоряжению органа, утвердившего Устав общества". Между тем ни Конституция РФ, ни Закон РФ "О Президенте РСФСР" 1991 года1 не возлагают на Президента утверждение уставов каких-либо общественных объединений. Названные акты также не предусматривают право Президента Российской

icm.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 17. Ст. 512. Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" данный закон на основании пункта 2 раздела второго Конституции РФ признан не действующим и не подлежащим применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. N° 52. 24 декабря 1993 г. Ст. 5085 - 5086.

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 187 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

Федерации ликвидировать в административном порядке какие-либо общественные объединения.

Словом, согласие Конституционного Суда с тезисом о действующем характере Положения о добровольных обществах и их союзах от 10 июля 1932 года может расцениваться как отказ от воплощенной в Конституции РФ Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года и других новейших законодательных актах Российской Федерации и закрепленной в них концепции прав человека.

Из сказанного следует необходимость учета Закона СССР "Об общественных объединениях" от 9 октября 1990 года при вынесении постановления Суда по рассматриваемому делу. Такой вывод вытекает из статьи 4 Закона РФ от 24 октября 1990 года "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР", которая устанавливает: "Акты органов СССР, изданные до принятия настоящего Закона, действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР".

Закон об общественных объединениях от 9 октября 1990 года не был приостановлен Верховным Советом РФ и, следовательно, в рассматриваемый период был действующим актом, обязательным для исполнения государственными органами, органами общественных организаций, иными организациями, учреждениями и предприятиями, должностными лицами и гражданами РФ.

Не имеет принципиального значения для доказательства противоположного тезиса и статья 1 Постановления Верховного Совета РФ от 18 декабря 1991 года, в которой говорится: "Установить, что законодательство СССР об общественных объединениях (в том числе о политических партиях, профессиональных союзах и других) применяется в РСФСР постольку, поскольку оно не противоречит законодательству РСФСР и общепризнанным нормам международного права". Речь в данном случае идет о регистрации республиканских общественных объединений, между тем как КПСС выступала в качестве общесоюзного объединения и регистрировалась в соответствии с общесоюзным законодательством, действовавшим на момент издания проверяемых на предмет конституционности Указов Президента РФ.

КПСС – КП РСФСР: политическая партия или государственная структура?

Один из основных вопросов, требующих ответа при проверке конституционности Указов Президента РФ от 23 и 25

 

188

III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

августа и 6 ноября 1991 года и конституционности КПСС и КП РСФСР, – были ли организации, именовавшие себя КПСС и КП РСФСР, политическими партиями. От ответа на этот вопрос во многом зависит признание рассматриваемых Указов и самих этих организаций конституционными или неконституционными.

При этом необходимо учитывать, с одной стороны, презумпцию конституционности актов Президента РФ, а с другой стороны – презумпцию конституционности КПСС и КП РСФСР. Сообразно этому распределяется "бремя доказывания" а конституционном судопроизводстве и оцениваются доводы сторон и представленные ими доказательства.

Важно также иметь в виду, что тот или иной акт или другой объект проверки на конституционность может быть признак неконституционным лишь при явном его противоречии действующей Конституции Российской Федерации. Но "объем противоречия" различен применительно к рассматриваемым Указам Президента РФ и конституционности КПСС и КП РСФСР. В первом случае достаточно выяснить, что рассматриваемые Конституционным Судом нормативные акты изданы ненадлежащей властью или с превышением ее полномочий. Во втором – речь идет о цели насильственного изменения существующего конституционного строя и целостности государства, подрыве его безопасности, разжигании социальной, национальной и религиозной розни, то есть о реальной угрозе основным ценностям конституционного строя, включая демократические начала организации общества, федеративное и правовое государство, территориальную целостность государства и его жизненно важные интересы, а также основные начала социальной и национальной организации общества и отношений между различными церквами и группами верующих.

В связи с поставленным вопросом следует отметить, что право не знает эталонного образца политической партии, получившего нормативно-правовое закрепление, который можно было бы использовать при анализе общественной природы КПСС и КП РСФСР. Более того, даже в сфере межгосударственных отношений только вырабатываются некоторые общие подходы, которые могут использоваться в различных государствах с учетом особенностей их социального и политического развития.

Так, государства – участники Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ в принятом

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 189 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

ими 29 июня 1990 года документе "торжественно заявили", что "к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей", относится "четкое разделение между государством и политическими партиями; в частности, политические партии не будут сливаться с государством". Наряду с этим "к числу элементов справедливости" отнесена "обязанность правительства и государственных властей соблюдать конституцию и действовать совместимым с законом образом" и установлено, что "деятельность правительства и администрации, а также судебных органов осуществляется в соответствии с системой, установленной законом, Уважение такой системы должно быть обеспечено".

Как видим, в данном случае прежде всего говорится об обязательствах государств – участников СБСЕ, а не об обязанностях субъектов национального права, включая политические партии. Государство обязано формировать такие условия, которые обеспечивали бы "четкое разделение между государством и политическими партиями". Обязанность государства не сводится к принятию разового акта исполнительной или судебной властей, а заключается в создании законодательной властью такой системы, которая исключает слияние политических партий с государством.

Применительно к нашей стране из сказанного следует обязанность Съезда народных депутатов РФ, Верховного Совета РФ установить в принятом ими законе или законах соответствующие гарантии от слияния политических партий с государством и определить: конкретные юридические последствия признания политической партии, общественной организации и массового движения слившимися с государством и в силу этого неконституционными; порядок реализации предусмотренных таким законом мер; круг исполнителей и их полномочия и пр. Что касается исполнительной и судебной властей, то они могут действовать только на основании такого закона и в установленных им пределах.

Нет сомнения в том, что компартия изначально занимала особое место в политической системе общества, сложившейся после октября 1917 года. В.И.Ленин подчеркивал, что "вся юридическая и фактическая конституция Советской республики строится на том, что партия все исправляет, назначает и строит по одному принципу...". Тем самым была выражена важнейшая качественная характеристика партии "нового

 

190               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

типа", пришедшей к власти и в лице партийного руководства от имени пролетарских слоев населения осуществлявшей свою диктатуру как "ничем не ограниченную, никакими законами, никакими абсолютно правилами не стесненную, непосредственно на насилие опирающуюся власть" (В.ИЛенин).

В последующем предпринимались попытки демократизировать партию. Она эволюционировала под воздействием общественных процессов, нередко сама инициировала эти процессы. Однако подобные изменения не затрагивали фундаментальных основ организационной и политической деятельности партии. Коммунистическая партия оставалась партией "авангардной", выступала элементом социальной структуры общества не только в политической надстройке, но и в самом базисе, была своеобразным экономическим образованием, поскольку в лице своих органов непосредственно осуществляла руководство экономикой страны на всех этапах ее послеоктябрьского развития. И в этом смысле платный аппарат партии, отделенный от большинства коммунистов, был элементом государственного механизма.

Иначе говоря, компартия с момента завоевания ею власти обладала двойственной природой. С одной стороны, она в лице своих руководящих органов представляла параллельную с государственными органами структуру власти, которая обслуживалась органами государственной власти и управления, а также органами правосудия и прокурорского надзора и в свою очередь обслуживала их. С другой стороны, она воплощала общественные начала.

Взаимная интеграция государства и партии осуществлялась на уровне партийного и государственного руководства, реальная власть принадлежала не всей партии, а узкому кругу лиц, входивших в состав ее руководства и обслуживавшихся разветвленным аппаратом партии. Вскоре после октября 1917 года В.ИЛенин писал: "Партией руководит... ЦК из 19 человек... Выходит, следовательно, настоящая "олигархия..." Ни один важный политический вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний ЦК партии! Таков общий механизм пролетарской государственной власти, рассматриваемый "сверху" с точки зрения практики осуществления диктатуры..." В Конституции РСФСР 1918 года компартия не упоминалась, но она была элементом фактической конституции, фактически присутствовала во всех государственных и общественных институтах и играла в них ведущую роль.

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 191 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

Формы государственно-правового регулирования роли и места коммунистической партии не оставались, однако, неизменными на последующих этапах ее развития. К 1936 году она в полной мере оформилась в качестве организующего звена общественного и государственного строя СССР, основанного на режиме личной власти, неподконтрольной народу и избранным им конституционным органам. Произошла фактическая узурпация реальной власти узким слоем высшей партийно-государственной номенклатуры, всесильный аппарат партии и государства подчинил себе выборные органы народного представительства и саму партию.

Адекватным отражением социально-политической действительности были статья 126 Конституции СССР 1936 года и соответствующая ей статья Конституции РСФСР 1937 года, которые квалифицировали коммунистическую партию как "передовой отряд трудящихся в их борьбе за построение коммунистического общества" и "руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных".

В Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года место коммунистической партии в политической системе общества и ее роль в социально-экономической, политической и духовной сферах общественной жизни трактовались иначе. В статье 6 Конституции СССР прежде всего было закреплено реальное положение КПСС в политической системе: "Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза". В части второй данной статьи закреплялись основные направления партийного руководства, охватывавшего все сферы жизни общества: "Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный, научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма".

Наконец, в части третьей статьи 6 Основного Закона провозглашалось, что "все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР". Раскрывая содержание этого положения, авторы Политико-правового комментария Конституции СССР, подготовленного спустя несколько лет после принятия Конституции, писали: "Положения части третьей статьи 6 означают, что партийные организации, во-первых, не подменяют государственные органы, во-вторых, не нарушают

 

192               П1. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ

Конституцию и принимаемые на ее основе законодательные акты. Центральные партийные органы могут, конечно, признать необходимым внести изменения и дополнения в законодательство и дать соответствующие установки на этот счет, адресованные депутатам Верховных Советов – коммунистам, коммунистам – работникам высших государственных органов, но, пока закон не изменен и не отменен, ему должны следовать все партийные организации. Принцип социалистической законности, следовательно, в полной мере распространяется и на Коммунистическую партию".

Однако эти политике-правовые декларации не меняли существа дела, заключавшегося в глубокой интегрированности руководящих органов КПСС, особенно высшего эшелона, а также части платного партийного аппарата в систему организации государственной власти и управления. Более того, эти органы и их аппарат фактически составляли часть данной системы и занимали в ней доминирующее положение. Основания для такого вывода дают изученные Конституционным Судом документы и материалы, заключения экспертов и свидетельские показания.

Ситуация радикально не изменилась и после 14 марта 1990 года, когда из Конституции СССР, а несколько позднее из Конституции РСФСР были изъяты положения о КПСС как руководящей и направляющей силе советского общества, ядре его политической системы, государственных и общественных организаций. Коммунистическая партия, продолжавшая сохранять сложившиеся в прошлом организационные основы с характерными для нее секретностью работы и полновластием аппарата (бюро и его штатный состав), игнорированием действительного самоуправления, сохраняла способность генерировать авторитаризм.

Это требует от Суда отказа от отождествления партии в целом и ее органов и их аппаратов, поскольку оно способно существенно исказить действительную роль, которую партия играла в прежней политической системе. Многомиллионная масса рядовых коммунистов, равно как и большинство выборных членов руководящих органов, делегаты партийных съездов, члены ЦК, обкомов, райкомов были лишены возможности оказывать сколько-нибудь реальное воздействие на деятельность партии и ее аппарата.

Вместе с тем Суд не может игнорировать характер ранее существовавших государственных институтов. Конституционное государство не тождественно государству, имеющему Кон-

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 193 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

ституцию. Для конституционного государства характерны две главные особенности, которые имеют существенное значение, а именно: народовластие, участие народа непосредственно (путем референдума и в других формах) или опосредованно (через избранных им представителей) в законодательстве и контроле за его исполнением; ограничение государственной власти, мера которого устанавливается закрепленными в Конституции правами и свободами человека и гражданина.

Еще недавно в юриспруденции были широко распространены представления о том, что Конституция сама по себе является достаточной гарантией демократического развития общества и свободы и прав человека. Между тем действительная гарантия Конституции и закрепляемых ею институтов конституционного государства заключается в такой организации социума, которая могла бы противостоять всяким покушениям на защищаемый основным законом конституционный строй.

Здесь имеется в виду организация государственных и общественных институтов, собственности, социальных отношений, которые объективно служили бы утверждению и развитию демократии. Именно теперь в условиях конституционной реформы складывается понимание основных начал конституционного строя, включая народовластие как основу государства, федерализм, государственный суверенитет, права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, верховенство права, политический плюрализм, разделение властей, многообразие форм экономической деятельности, полнокровное участие России в мировом сообществе.

Однако из этого не следует "неконституционность" ранее действовавших в СССР и РСФСР Конституций и закрепленных ими государственных институтов. Представления сегодняшнего дня не могут распространяться на события более или менее отдаленного прошлого и оцениваться по существующим в настоящее время стандартам. Конституционный Суд, кроме того,связан некоторыми формально-юридическими ограничениями, которые не могут игнорироваться им при разрешении данного конституционного спора.

В частности, даже при самом критическом отношении к закрепленному в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года положению о КПСС как руководящей и направляющей силе советского общества, ядре государственных и общественных организаций, трудно ставить вопрос о неконституционности КПСС ранее того периода, когда из

 

194               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

текста Конституции СССР и Конституции Российской Федерации были изъяты соответствующие положения. Напротив, именно Конституция предусматривала присутствие КПСС во всех государственных и общественных структурах в качестве некоей постоянно действующей в политической системе доминанты, с которой должна была сопрягаться деятельность всех государственных и общественных институтов. Поэтому можно говорить лишь о том, в какой мере организационные и функциональные аспекты партии укладывались в существовавшие конституционные параметры.

Иначе говоря, независимо от возможных социальных и политических оценок на момент издания рассматриваемых Конституционным Судом Указов Президента РФ КПСС и КП РСФСР выступали в качестве политических партий. Они соответствовали тем формально-юридическим критериям, которые были установлены Законом СССР "Об общественных объединениях". Из этого исходил Президент РФ, издавая, в частности, Указ от 23 августа 1991 года. Причем Устав КПСС был зарегистрирован в установленном порядке, хотя при этом, как доказано в судебном заседании, были соблюдены не все требуемые Законом об общественных объединениях условия, а КП РСФСР готовилась к регистрации своего учредительного акта.

Разумеется, КПСС и КП РСФСР в указанный период существенно отличались от принятых на Западе представлений о политических партиях. КПСС была партией "авангардного" типа, с развитой структурой, с четко выраженной иерархией различных руководящих звеньев. Она во многом подчинила себе и даже поглотила государственные институты.

Тем не менее к оценке КПСС и КП РСФСР Суд не должен подходить с критериями, выработанными на Западе; эти партии должны рассматриваться в контексте исторического развития нашей страны, ее политических и юридических институтов и учреждений. Это необходимо для определения четкой грани между конституционно-правовой и социально-политической ответственностью партии, которые имеют различные основания, последствия и не могут отождествляться.

В настоящее время вопрос не сводится к устранению компартии от власти при сохранении сложившихся ранее форм государственности. Суть проблемы в глубокой трансформации всего государственного механизма, его качественном преобразовании. Именно теперь в Конституции РФ получил закрепление принцип разделения властей. В условиях нашей страны в данном конкретном случае он может истолковываться не только как вычленение и взаимный контроль законодатель-

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 195 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

ной, исполнительной и судебной властей или разграничение федеральных властей и властей субъектов федерации, но и как разграничение власти государственной и власти различных общественных организаций. Этот, а также другие принципы и нормы, закрепленные в Конституции, должны придать российской государственности качества конституционности.

Очевидно, что не легитимность, а конституционность должна стать качественной характеристикой государства, организованного и функционирующего в соответствии с определенными стандартами, в числе которых прежде всего – народовластие и права и свободы человека и гражданина.

Прекращение существования Союза ССР

и пределы разрешения дела о конституционности

общесоюзного общественного объединения

Весьма серьезные сомнения возникают относительно возможности рассмотрения Судом вопроса о конституционности общесоюзного общественного объединения в целом. Речь может идти о конституционности или неконституционности только той части КПСС, которая действовала на территории РФ. При этом Суду необходимо учитывать следующие обстоятельства.

Во-первых, часть 1 статьи 6 Закона СССР "Об общественных объединениях" устанавливает, что "к общесоюзным общественным объединениям относятся такие объединения, деятельность которых в соответствии с уставными задачами распространяется на территории всех или большинства союзных республик и имеющие свои организации в этих республиках. Между тем, как установлено Судом, к августу – сентябрю 1991 года КПСС фактически утратила статус общесоюзной политической партии, поскольку из нее вышло большинство компартий союзных республик.

Во-вторых, с учетом того, что СССР прекратил существование, восстановление руководящих органов КПСС, распространявших свою деятельность на территорию Союза ССР в целом, будет по существу означать легитимацию Судом вмешательства действующих на территории РФ органов во внутренние дела других суверенных государств. Возможность такой легитимации противоречит требованиям статьи 28 Конституции РФ, запрещающей вмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию других государств, а также обязательствам РФ по Уставу ООН, Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и другим

 

196               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО;.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ

международно-правовым актам. Тем более, что государства, входящие в СНГ, стали самостоятельными участниками СБСЕ, а многие из них вошли в ООН на правах членов.

Таким образом, имеет место коренное изменение ранее существовавших обстоятельств, которые не могут игнорироваться Судом. В условиях, когда бывшие союзные республики стали суверенными государствами, обладающими всеми атрибутами самостоятельных участников международного общения, существование единой для этих государств политической партии перестало отвечать требованиям Конституции РФ. Не соответствует оно и положениям Устава КПСС, согласно части 1 статьи 1 которого "членом КПСС может быть гражданин СССР...."

Наконец, существование общественного объединения или его органов, обладающих по существу надгосударственным (а не межгосударственным) характером, противоречит суверенитету и самой Российской Федерации, закрепленному в статье 1 Конституции РФ. Именно со статьей 1 Конституции РФ должна сопрягаться в данном случае статья 6 Конституции РФ, предусматривающая участие политических партий и иных общественных объединений в выработке политики государства, в управлении государственными и общественными делами, а также статья 47 Конституции РФ, согласно которой право участвовать в управлении делами общества и государства в Российской Федерации предоставлено только гражданам Российской Федерации, но не иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Из сказанного следует вывод, что деятельность руководящих органов КПСС на день вынесения Постановления Конституционного Суда (30 ноября 1992 года) не может быть признана конституционной. Такой вывод может быть распространен только на высшие и центральные органы общественного объединения, если сфера их деятельности охватывает территорию и население суверенных государств, не обладающих государственным единством. Но это не означает, что исполнительная власть вправе по собственному усмотрению предпринимать в отношении такого общественного объединения ограничительные меры, они возможны в нашей стране по решению суда.

В связи с этим полагаю также необходимым привлечь внимание к опасности часто использовавшейся участниками процесса посылки: КПСС ко времени слушаний в Конституционном Суде уже не существовала, следовательно, обсужде-

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 197 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

ние вопроса о конституционности организации, прекратившей свое существование, беспредметно.

При соответствующем истолковании, вполне возможном, когда отсутствуют прочные демократические традиции и должные гарантии гражданского общества, эта посылка может стать оправданием произвола государства. Чрезвычайно важно иметь в виду то, как общественное объединение прекратило свое существование, поскольку издревле в праве действует принцип potentia debet sequi justitiam, non antecedere – сила должна следовать за справедливостью, а не предшествовать ей. Коль скоро речь идет о способе прекращения общественного объединения, справедливость заключается либо в решении самого общественного объединения, либо в постановлении суда, основанном на законе. Суд не может подтверждать своим решением неправомерные акты, исходящие от кого бы то ни было, поскольку эти акты воплощают не справедливость закона, а силу, поставившую себя над законом. Не суд в данном случае следует за актами исполнительной власти, но исполнительная власть следует за решениями суда.

Наконец, сказанным не ставятся под сомнение возможности законодательного урегулирования сложившейся ситуации, включая вопросы правопреемства, имущества и пр. Весьма актуально нормативное урегулирование статуса общественных объединений в законе Российской Федерации.

Президент и правовое регулирование создания

и деятельности политических партий и иных

общественных объединений: пределы полномочий

Вывод о том, что деятельность руководящих органов КПСС на день вынесения Постановления Конституционного Суда (30 ноября 1992 года) не может быть признана конституционной, не влечет за собой автоматического признания неконституционности КП РСФСР в целом или ее руководящих органов.

С одной стороны, в статье 22 Устава КПСС, утвержденного XXVIII съездом КПСС, сказано, что "коммунистические партии союзных республик самостоятельны. Они разрабатывают на базе основополагающих программных и уставных принципов КПСС собственные программные и нормативные документы, решают политические, организационные, кадровые, издательские, финансово-хозяйственные и другие вопросы, проводят линию партии в сфере государственного строительства, социально-экономического и культурного развития республик. Компартии союзных республик осуществляют связи с другими, в том числе

 

198               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

зарубежными, партиями и общественными движениями". Самостоятельность КП РСФСР требует рассмотрения ее конституционности применительно именно к ней.

С другой стороны, проверяя конституционность КП РСФСР и Указов Президента РФ о ее приостановлении, прекращении деятельности и роспуске организационных структур, необходимо учитывать, что с юридической точки зрения наличие руководящих органов – такой же неотъемлемый признак организации, как и наличие учредительного акта. Отсутствие любого из этих признаков лишает организацию качества общественного объединения, а признание неконституционными руководящих органов или учредительного акта объединения означает признание неконституционным всего объединения.

Наконец, даже признание органов политической партии, общественной организации, массового движения "параллельными структурами власти" и наличие достаточных доказательств того, что они по существу присвоили полномочия конституционных органов государственной власти, не дает исполнительной власти права распускать их. Эта общая посылка, вытекающая из действующей Конституции РФ, получила конкретное выражение в Законе РФ "О защите конституционных органов власти в Российской Федерации", согласно которому такое право предоставлено Верховному Совету РФ, Верховным Советам республик в составе РФ, краевым, областным Советам народных депутатов, Советам народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Не может быть принят Конституционным Судом и часто повторявшийся в ходе слушаний аргумент в пользу неконституционности КП РСФСР и конституционности рассматриваемых Указов Президента РФ, основанный на том, что КП РСФСР не была зарегистрирована, а регистрация КПСС била осуществлена с нарушениями Закона СССР "Об общественных объединениях". В связи с этим обратим внимание на два обстоятельства.

Во-первых, Закон СССР "Об общественных объединениях" от 9 октября 1990 года предусматривает не регистрацию общественных объединений, включая политические партии, а регистрацию их уставов. Это уточнение имеет глубокий юридический смысл и означает, что создание общественного объединения осуществляется по инициативе граждан, а не с согласия государства или его органов и должностных лиц; зависит не от волеизъявления государства, а от волеизъявления

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 199 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

граждан. Действующее в России законодательство, в том числе статья 49 Конституции РФ в редакции от 1 ноября 1991 года и статья 50 Конституции в редакции от 21 апреля 1991 года, предусматривает явочный, а не разрешительный порядок образования общественных объединений. В этом и заключается одна из юридических гарантий от поглощения государством гражданского общества – гарантия их равновесия в интересах обеспечения свободы и прав человека и гражданина.

Что касается регистрации учредительных актов общественных объединений, то ее смысл заключается в контроле государства за их соответствием требованиям статей 6 и 7 Конституции и статьи 10 Закона об общественных объединениях. Государство в лице Министерства юстиции, зарегистрировав устав общественного объединения, берет на себя обязательство гарантировать ему необходимые и установленные законом условия для осуществления его деятельности, включая признание его юридическим лицом и пр. Любые ограничения этого права граждан на объединение возможны только решением суда на основании закона (статья 50 Конституции РФ).

Следовательно, толкование вопроса о регистрации устава общественного объединения как регистрации самого объединения и сопрягаемый с таким толкованием вывод о праве органа исполнительной власти ограничивать право граждан на объединение в общественные организации не соответствует Конституции Российской Федерации и ее международным обязательствам.

В частности, статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года1 предусматривает, что "каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими...". Согласно части второй этой же статьи "пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц". Стало быть, ограничение данного права может быть осуществлено только законом; это ограничение должно сопрягаться с принципами демократичес-

1Пакг подписан СССР 18 марта 1968 года, ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года и вступил в силу 23 марта 1973 года. См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17 Ст. 291.

 

200               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

кой организации общества; оно может осуществляться во имя жизненных интересов личности, общества и государства.

Во-вторых, Конституционный Суд не должен входить в обсуждение вопроса о том, в какой мере при регистрации Устава КПСС Министерством юстиции СССР были соблюдены установленные Законом об общественных объединениях требования, условия и процедуры. Сам факт регистрации учредительного акта общественного объединения является свидетельством признания государством этого объединения конституционным и вытекающей из такого признания обязанности государственных органов и их должностных лиц строить свои отношения с этим общественным объединением на основе Конституции и законов РФ. Это не означает, что незарегистрированные общественные объединения ставятся "вне закона", регистрация придает объединению качество субъекта права, способного самостоятельно осуществлять предусмотренные законом права, включая право на выдвижение кандидатов в депутаты, имущественные права и пр.

Отвечая на вопрос о конституционности или неконституционности Указов Президента РФ № 7 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", № 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и № 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", Суд не должен рассматривать их как нечто единое; перечисленные Указы являются хотя и взаимосвязанными, но самостоятельными актами и в силу этого нуждаются в самостоятельной оценке с точки зрения их конституционности.

При этом необходимо учитывать, что конституционность указанных нормативных актов (а они признаны нормативными актами Судом при заявлении ходатайства о проверке их конституционности) согласно части второй статьи 58 Закона о Конституционном Суде РФ, должна проверяться исключительно с точки зрения их соответствия установленному в РФ разделению властей, а также закрепленному Конституцией РФ разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления. Одновременно статья 1651 Конституции РФ уполномочивает Конституционный Суд разрешать дела о конституционности актов Президента с точки зрения соответствия их содержания Конституции РФ.

Указанные положения Конституции РФ и Закона о Конституционном Суде РФ носят не взаимоисключающий, а взаимодополняющий характер. Они дают Суду право и одновременно накладывают на него обязанность проверять конституционность

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 201 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

соответствующих актов как с формально-юридической точки зрения, так и с точки зрения их содержательной характеристики.

Представители стороны, издавшей рассматриваемые Указы, настаивают на том, что Президент РФ действовал в рамках своих полномочий и выполнял возложенную на него статьей 1215 Конституции РФ обязанность по обеспечению государственной и общественной безопасности.

Несомненно, что в Конституции РФ имеется в виду обеспечение государственной и общественной безопасности как вне государства, так и внутри него, если безопасность поставлена под угрозу силами, посягающими на жизненно важные интересы государства и общества. Столь же несомненно, что безопасность государства и общества может быть поставлена под угрозу деятельностью общественного объединения, и на исполнительной власти действительно лежат соответствующие обязанности. Однако в таком случае средства и способы обеспечения безопасности определяются не по личному усмотрению Президента РФ или иных должностных лиц или органов, входящих в систему исполнительной власти; они определяются действующим законодательством РФ, включая Законы "О Президенте РСФСР", "О чрезвычайном положении" и др.

Для адекватного определения конституционных полномочий и обязанностей главы исполнительной власти и высшего должностного лица РФ представляется важным выяснить юридическую природу нормы статьи 121 Конституции Российской Федерации. В частности, на эту статью многократно ссылались, отстаивая свои позиции, стороны в процессе производства по данному делу. В ней содержится текст присяги Президента РФ, приносимой им при вступлении в должность: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать ее суверенитет, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, права народов Российской Федерации и добросовестно исполнять возложенные на меня народом обязанности".

Десять раз ссылается на данное положение Конституционный Суд в резолютивной части своего постановления по делу о проверке конституционности Указов Президента РФ, а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, придав тем самым ему качество одного из краеугольных камней, на которых базируются выводы Суда о конституционности ряда положений проверяемых актов Президента РФ.

Представляется, что значение процитированного положения Конституции РФ для разрешения данного конституцией-

 

202 III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

ного спора существенно преувеличено. Оно обладает преимущественно нравственным, а не юридическим характером, неспособно предотвратить ненамеренные нарушения Конституции со стороны исполнительной власти и поэтому гарантирующая сила статьи 1214 весьма относительна. Главное, однако, заключается в том, что это конституционное положение направлено на защиту Конституции РФ от посягательств на нее со стороны главы исполнительной власти и высшего должностного лица государства. Оно возлагает на Президента обязанности, но не дает ему полномочий и в силу этого не может служить аргументом в пользу конституционности тех положений рассматриваемых Судом Указов, которые оспариваются в настоящем "Особом мнении".

Иными словами, Президент РФ не вправе действовать вопреки Конституции и законам РФ, напротив, статья 1214 устанавливает, что Президент РФ, вступая в должность, присягает при осуществлении своих полномочий соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. А статья 1218 прямо предусматривает, что указы Президента РФ не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В этой же статье предусмотрено, что в случае противоречия акта Президента Конституции, закону РФ действует норма Конституции, закона Российской Федерации.

Тем самым противоречащий Конституции, закону РФ акт Президента (указ, распоряжение) объявляется юридически ничтожным либо с момента его издания, либо с момента внесения в Конституцию или действующий закон РФ изменения или дополнения, в противоречие с которым приходит акт Президента, либо с момента принятия нового закона, которому противоречит ранее изданный акт Президента, даже если он в момент издания не противоречил действующему законодательству РФ.

Законодательство может по-разному устанавливать полномочия главы государства. В частности, в статье 1215 Конституции РФ перечислены основные полномочия Президента и одновременно установлено, что перечень этих полномочий является открытым, поскольку в пункте 16 этой статьи сказано, что Президент "осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами Российской Федерации".

Это последнее положение нельзя истолковывать таким образом, что Президент вправе самостоятельно определять правовые формы и средства при исполнении своих обязанностей по защите суверенитета РФ, охране прав и законных интересов граждан, прав народов России. Напротив, Конституция недву-

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 203 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

смысленно устанавливает, что его полномочия прямо предусмотрены Конституцией РФ и законами. На это ориентирует и Закон РФ "О Президенте РСФСР". Принцип "разрешено все, что не запрещено законом" не распространяется на государственные органы и их должностных лиц.

Против данного тезиса можно возразить, что в период издания проверяемых Указов Президента действовала старая редакция статьи 3 Конституции Российской Федерации: "Организация и деятельность Советского государства строятся в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих. Демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело".

Это означало, что в организации государственной власти и управления сохранялись некоторые принципы республики советского (в отличие от президентского и парламентского) типа с присущими этому типу жесткой соподчиненностью по вертикали и наличием на каждом уровне территориальной интеграции представительного органа, обладающего широкими полномочиями, который был вправе для осуществления власти и своих полномочий создавать различные органы и наделять их соответствующей компетенцией. Однако к этому времени Президиум Верховного Совета РФ уже утратил качества коллегиального главы государства и не обладал правом вносить дополнения и изменения в принятые Съездом народных депутатов или Верховным Советом законы или, напротив, устанавливать изъятия из них, подлежащие последующему утверждению. Иначе говоря, статья 3 Конституции не соответствовала фактической организации власти в Российской Федерации и имела скорее декларативное, нежели практически-юридическое значение; изменилась фактическая Конституция, получившая нормативное закрепление в последующем в ряде разделов, глав и статей Основного Закона.

Что касается Президента РФ, конституирование которого наряду с Конституционным Судом и явилось по существу закреплением принципа разделения властей в Основном Законе, то он не обладал в период издания соответствующих Указов и не обладает теперь правом действовать вопреки закону, вносить в него изменения и дополнения или устанавливать своими указами необходимые, на его взгляд, изъятия.

 

204               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

Такой вывод тем более справедлив в сопоставлении с настоящей редакцией статьи 3 Конституции РФ, часть первая которой гласит: "Система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей..." Это означает разграничение государственно-властных полномочий по сферам компетенции, в каждой из которых уже нет характерной для более раннего этапа конституционного строительства России жесткой иерархической соподчиненности, следовательно, всякое вторжение властей в компетенцию друг друга может и должно квалифицироваться как не соответствующее Конституции РФ.

Данный вывод не колеблет и известный рефлекс прошлого конституционно-правового мышления и конституционно-правовой практики, сохраняющийся в части второй статьи 104 Конституции РФ: "Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации". На современном этапе конституционного развития России эта норма нуждается в истолковании сквозь призму принципа разделения властей. Речь должна идти о вопросах, отнесенных к ведению законодательной власти РФ, включая полномочия Верховного Совета Российской Федерации.

Вместе с тем представляется, что в деятельности государственных органов и должностных лиц, в том числе Президента РФ, возможна категория крайней необходимости (экстраординарной ситуации). При этом конституционно-правовой аспект крайней необходимости нельзя отождествлять с содержанием, которое вкладывает в это понятие, к примеру, статья 14 УК РФ. Крайняя необходимость в конституционном праве не равнозначна возможности в определенных ситуациях действовать по личному усмотрению и вопреки законам, она раскрывается Законом РФ от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении"1, который нормирует деятельность государства, его органов и должностных лиц в условиях, когда под угрозу поставлены жизненно важные интересы государства, общества, личности.

Указы Президента от 23 и 25 августа 1991 года были приняты в условиях, которые воспринимались в качестве чрезвычайных. Однако оценка ситуации в обществе и государстве как

^См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 205 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

чрезвычайной, даже если она соответствовала представлениям более или менее значительной части населения или его большинства, не дает права органу государства или его агенту действовать в режиме, предусмотренном Законом о чрезвычайном положении. Не дает оснований для противоположного вывода и Постановление Верховного Совета РФ от 22 августа 1991 года "О политической ситуации в республике, сложившейся в результате антиконституционного государственного переворота в СССР".

Иначе говоря, избранная Президентом РФ форма чрезвычайных мер (а приостановление деятельности политической партии относится к их числу) без введения чрезвычайного положения, как бы это ни оценивалось политически и в какой бы мере ни способствовало нормализации обстановки и восстановлению конституционного правопорядка, с точки зрения законодательства России не может считаться оправданной. При этом Суд не может согласиться с утверждением представителя стороны, что приостановление деятельности общественного объединения возможно не только в условиях чрезвычайного положения, но и "в других случаях, скажем, в случае президентского правления и т.д." Принятие такого "аргумента" будет означать освящение авторитетом судебной власти произвола государства и его агентов по отношению к гражданскому обществу. Процитированный тезис означает по существу reductio ad absurdum – абсурдный вывод, который никак не согласуется с Конституцией и действующим законодательством РФ.

Аналогичное решение содержится в международных актах, которые возлагают на Российскую Федерацию соответствующие обязательства. Так, согласно статье 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, "во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется", государства-участники пакта могут "принимать меры и отступления от своих обязательств по настоящему Пакту". Причем Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ особо оговорил, что "любое отступление от обязательств, относящихся к правам человека и основным свободам, в условиях чрезвычайного положения должно оставаться строго в пределах, предусмотренных международным правом..."

Это означает, что меры, представляющие собой отступления от международных обязательств в области прав человека

 

206               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ

и основных свобод, должны приниматься в строгом соответствии с процедурными требованиями, изложенными в международно-правовых актах, участником которых является государство. В частности, пунктом 25.2 указанного Документа, принятого 29 июня 1990 года, установлено: "Введение чрезвычайного положения должно быть объявлено официально, публично и в соответствии с положениями, закрепленными законом".

Даже несовершенство национального законодательства о чрезвычайном положении не дает исполнительной власти права действовать вопреки этому законодательству. Это означает, что рамки дискреционной власти государственного органа устанавливаются не по усмотрению самого органа, а в соответствии с законом. Обязанность Президента заботиться о безопасности государства, общества, личности может и должна осуществляться не вопреки предписаниям Конституции и законов, а в полном соответствии с ними и в установленных ими формах, что само по себе является важнейшей предпосылкой такой безопасности.

Вопреки мнению некоторых участников процесса законодательству России известен институт приостановления деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений. В частности, в пункте "в" статьи 23 Закона РФ "О чрезвычайном положении" предусматривается, что в случае введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в пункте "а" статьи 4 этого закона (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов) дополнительно может вводиться такая мера, как приостановление после соответствующего предупреждения деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки.

Таким образом, Закон о чрезвычайном положении устанавливает, что:

а)  приостановление деятельности политической партии возможно только в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства;

б) приостановление возможно только после "соответствующего предупреждения", причем, как представляется, здесь имеется в виду предварительное предупреждение, и, следовательно, эта мера может использоваться только в том случае, если предупреждение не возымело действия;

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 207 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

в) наконец, приостановление возможно только в том случае, если деятельность политической партии или иного общественного объединения препятствует нормализации обстановки, то есть представляет реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства. Нельзя игнорировать и того, что эту меру Закон о чрезвычайном положении квалифицирует как дополнительную к иным мерам, которые квалифицируются как основные.

Пункт "е" статьи 10 Закона о чрезвычайном положении устанавливает, что меры, предпринимаемые в порядке осуществления чрезвычайного положения, не могут носить бессрочного характера. В частности, закон требует, чтобы Указ о введении чрезвычайного положения устанавливал "точный срок, на который вводится чрезвычайное положение". Одновременно в статье 13 этого закона указаны предельные сроки чрезвычайного положения – 30 дней, если оно вводится на всей территории РФ, и 60 дней, если оно вводится на части территории РФ. По истечении этого срока чрезвычайное положение прекращается или продлевается на такой же срок постановлением Верховного Совета РФ.

Закон устанавливает, что меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения, должны быть совместимы с обязательствами, вытекающими из действующих договоров СССР и РФ в области прав человека, и не должны влечь за собой какой-либо дискриминации, в том числе в зависимости от политических убеждений отдельных лиц или групп населения (часть 2 статьи 26).

В связи с этим уместно еще раз подчеркнуть, что действующее законодательство РФ или общие принципы права не предусматривают и не допускают права государственных органов и их должностных лиц в "чрезвычайных условиях" отступать от законов и действовать по собственному усмотрению (такое право было провозглашено в ноябре 1918 года VI Всероссийским съездом Советов, но впоследствии подобная практика была отвергнута). Предусмотренные Законом о чрезвычайном положении меры могут осуществляться только после официального и публичного объявления о введении чрезвычайного положения в соответствии с законом, как того требуют международные обязательства Российской Федерации.

По поводу последнего замечания, однако, следует оговориться, что международные стандарты в области прав человека не предусматривают общеобязательных правил приостановления или прекращения деятельности политических партий,

 

208               III- ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ

общественных организаций и массовых движений. В частности, статья 20 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года1 устанавливает: "Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций". В цитировавшейся статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах предусмотрено: "Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе для охраны государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции" (часть 2).

Эти положения нельзя толковать как установление судебного или иного порядка приостановления или прекращения деятельности общественного объединения, но этот порядок, как и форма ограничения, круг лиц, наделенных соответствующими полномочиями и пр., должен быть установлен законом. Во всяком случае названные положения нельзя толковать как дающие исполнительной власти полномочие по собственному усмотрению приостанавливать или прекращать деятельность политических партий.

Конституция Российской Федерации в статье 50 устанавливает, что "граждане Российской Федерации имеют право на объединение. Ограничение этого права может быть установлено только решением суда на основании закона". В конституционной норме предусмотрен как раз судебный порядок ограничения права на объединение, основывающийся на законе. Причем термин "закон" в данном случае, как представляется, не подлежит расширительному толкованию в смысле любого нормативного акта, это обозначение такого юридического акта, который обладает определенной правовой формой и соответствующей юридической силой, принят надлежащим органом и с соблюдением соответствующих процедур.

События августа 1991 года, особенно в случаях, когда они касаются основных прав и свобод человека и гражданина, не могут рассматриваться в качестве основания для признания конституционной деятельности государственных органов и

1См.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. С.413 – 419.

 

Г, Партия и власть в правовом государстве: некоторые 209 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

должностных лиц с отступлениями или нарушениями Конституции и действующего законодательства.

Необходимо учитывать, что в компетенцию Суда не входит оценка событий августа 1991 года, хотя, разумеется, Государственный комитет по чрезвычайному положению, в который входил ряд высших руководителей СССР, не был предусмотрен действовавшей тогда Конституцией СССР и, следовательно, являлся неконституционным органом. Но для решения вопросов, поставленных в ходатайствах, такая констатация либо ее отсутствие не имеют принципиального значения.

Представляют интерес некоторые положения, содержащиеся в Постановлении Верховного Совета СССР от 29 августа 1991 года "О ситуации, возникшей в стране в связи с имевшим место государственным переворотом". Так, во вводной части этого акта сказано, что "создание Государственного комитета по чрезвычайному положению и введение чрезвычайного положения в отдельных районах СССР было активно поддержано Секретариатом ЦК КПСС. Центральным Комитетам компартий, рескомам, крайкомам, обкомам КПСС было рекомендовано в связи с введением чрезвычайного положения принять меры по привлечению коммунистов для содействия и осуществления решений, принятых ГКЧП".

Однако в части первой пункта 7 Постановления (она в отличие от преамбулы цитируемого акта имеет нормативный характер и должна приниматься во внимание прежде всего) Верховный Совет СССР установил: "На основании имеющихся сведений об участии руководящих органов КПСС в подготовке и проведении государственного переворота 18–21 августа 1991 года приостановить деятельность КПСС на всей территории СССР, поручив органам МВД обеспечить сохранность ее материальных ценностей и архивов, а учреждениям банков прекращение всех операций с денежными фондами КПСС". А в части второй этого же пункта Верховный Совет, руководствуясь частью второй статьи 3 Закона СССР "Об общественных объединениях", поручил Прокуратуре СССР провести расследование данных об участии руководящих органов КПСС в действиях по насильственному изменению конституционного строя и при их доказанности передать материалы в Верховный Суд СССР.

Тем самым Верховный Совет СССР воздержался от оценки степени виновности КПСС в создании ГКЧП, поручив ее установление управомоченным органам. Затем этим занялись

 

210 III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ

специально на то уполномоченные Конституцией и законами Российской Федерации органы.

В данном случае установление и исследование фактических обстоятельств входит в компетенцию Верховного Суда РФ. Только после вынесения решения Верховным Судом эти обстоятельства могут считаться установленными и имеющими для Конституционного Суда РФ доказательную силу. Конституционный Суд не вправе устанавливать и исследовать фактические обстоятельства, связанные с созданием и деятельностью ГКЧП и участием в них КПСС (часть четвертая статьи 1 Закона о Конституционном Суде РФ), поскольку это не входит в круг его полномочий.

Представляется, что создание ГКЧП могло бы служить доказательством неконституционности партии и конституционности по крайней мере некоторых положений рассматриваемых Указов только в том случае, если бы ГКЧП был создан по решению партии, ее руководящих органов, управомочен-ных принимать решения, обязательные для партии и ее членов. Не соответствующая требованиям Конституции деятельность некоторых или даже многих должностных лиц партии или ее региональных органов и организаций не может служить аргументом в пользу конституционности или неконституционности партии и ограничивающих ее деятельность актов исполнительной власти.

В рассматриваемых Указах Президента Российской Федерации и ходатайстве группы народных депутатов о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР правильно отмечается, что коммунисты не могут нести ответственность за действия руководящих органов партии, противоречащие закону, если они (коммунисты) не участвовали в принятии или реализации противоправных решений. Соответственно этому и партия не может нести ответственность за правонарушения, включая самые тяжкие преступления, совершенные людьми, придерживающимися (или считающими, что они придерживаются) коммунистических убеждений и состоящими в компартии, если такие правонарушения прямо не предписывались учредительными и иными общеобязательными для ее членов актами либо не вытекали непосредственно из членства в партии в силу устойчивой традиции или сложившегося обычая внутрипартийной жизни.

Нужно принять во внимание и то, что члены партии, виновные в правонарушениях, несут ответственность в обычном порядке в соответствии с действующим законодательст-

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 211 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

вом. Это обстоятельство, как представляется, имеет универсальное значение в смысле распространения на членов любого общественного объединения, включая компартию.

Есть еще одно обстоятельство, которое обусловлено особенностями исторического развития нашей страны с присущей ей в недавнем прошлом взаимной интеграцией партийного и государственного руководства.

Высшие должностные лица партии, как утверждается в ходатайстве о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, выполняли государственно-властные функции. Коль скоро это так, то для ходатайствующей стороны возможно было бы ставить вопрос о проверке соответствия решений и действий этих должностных лиц Конституции РФ (по аналогии с частью второй статьи 32 или при наличии соответствующих условий по аналогии со статьей 74 Закона о Конституционном Суде РФ).

Несмотря на гипотетичность и даже беспредметность такой постановки вопроса в настоящее время, ходатайствующая сторона в принципиальном плане могла бы вести речь о проверке таких решений и действий высших должностных лиц партии, которые сохраняли свое значение в качестве государственно-властных велений к августу 1991 года.

Изъятие имущества КПСС и КП РСФСР сквозь призму Конституции

Рассматриваемое Конституционным Судом дело имеет важное значение для формирования уважения к собственности независимо от ее форм, утверждения свободы экономической деятельности, доверия к государству, его органам и должностным лицам участников экономического сотрудничества. В связи с этим уместно прежде всего подчеркнуть, что Конституция РФ в статье 10 устанавливает фундаментальный принцип правового регулирования отношений собственности, получивший развитие в ряде отраслей права, в том числе и прежде всего гражданского: "Право собственности в Российской Федерации признается и охраняется государством. Государство создает условия, необходимые для развития разнообразных форм собственности, и обеспечивает равную защиту всем формам собственности".

Данным конституционным положением определяются роль и место государства как носителя государственной власти в регулировании отношений собственности и на него наклады-

 

212               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

ваются определенные обязанности, осуществляемые прежде всего в процессе законодательной деятельности.

Разумеется, от имени государства могут выступать различные органы и должностные лица, в том числе Президент, поэтому для адекватного определения полномочий по регулированию отношений собственности необходимо обращение к отраслевому законодательству. В частности, частью четвертой статьи 7 Закона РФ "О собственности в РСФСР" 1990 года1 установлено, что прекращение права собственности помимо воли собственника возможно в случаях: а) обращения взыскания на имущество собственника по его обязательствам; б) принудительного отчуждения у собственника имущества, которое не может ему принадлежать в силу закона; в) реквизиции; г) конфискации.

В дополнение к перечисленным основаниям прекращения права собственности помимо воли собственника часть первая статьи 31 Закона о собственности предусматривает возможность прекращения права собственности в случае принятия соответствующих законодательных актов; при этом убытки, причиненные собственнику в результате принятия этих актов, по решению суда возмещаются собственнику в полном объеме.

Указ Президента от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и КП РСФСР" и соответствующие положения Указа Президента от 6 ноября 1991 года, касающиеся изъятия имущества, можно квалифицировать как конфискацию. Однако действующее законодательство устанавливает, что такая конфискация по общему правилу возможна только по решению суда. Что же касается конфискации в административном порядке, то она допускается только в случаях, предусмотренных законом.

В частности, Закон о собственности в РФ допускает возможность конфискации имущества собственника не только по решению суда, но и по решению правомочного органа или должностного лица в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (часть четвертая статьи 7).

1См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 34. Ст. 1966. Федеральным законом "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", подписанного Президентом РФ 30 ноября 1994 года, Закон РСФСР от 24 декабря 1990 года "О собственности в РСФСР" признан утратившим силу с 1 января 1995 года. См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Официальное издание. М., 1994. С. 214 – 219.

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 213 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

Аналогичное решение содержится и в других законодательных актах, в том числе Кодексе РФ об административных правонарушениях. Но ни этот закон, ни Закон РФ "О Президенте РФ" или иные новейшие акты законодательства не наделяют Президента РФ правом на осуществление конфискации.

Конфискация имущества общественного объединения допускается и Законом СССР "Об общественных объединениях" (часть третья статьи 22), но лишь в случае его ликвидации по решению суда.

Таким образом, имущество общественного объединения может быть изъято в собственность государства либо по решению суда о его ликвидации, либо путем принятия законодательного акта о таком изъятии, и в этом последнем случае часть первая статьи 31 Закона о собственности в РФ требует полного возмещения собственнику понесенных им убытков. Указ Президента РФ по смыслу части первой статьи 31 Закона о собственности в РФ не может быть отнесен к числу таких законодательных актов.

Не является аргументом в пользу законности Указа "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и пункта 3 Указа "О деятельности КПСС и КП РСФСР" и содержание части второй статьи 31 Закона о собственности в РФ. Согласно этой норме закона возможно прекращение права собственности в связи с решением государственного органа, направленным непосредственно на изъятие имущества у собственника. Но такое прекращение права собственности допускается лишь в случаях и порядке, установленных законодательными актами РФ, республик, входящих в состав РФ, с предоставлением собственнику равноценного имущества или возмещением ему в полном объеме убытков, причиненных прекращением права собственности.

Таким образом, Указ Президента от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и пункт 3 Указа Президента "О деятельности КПСС и КП РСФСР" в части, касающейся безвозмездного изъятия имущества общественного объединения, нельзя признать соответствующими объему и характеру полномочий Президента РФ и в силу этого конституционными.

Вместе с тем на слушаниях выявились факты, свидетельствующие о том, что КПСС владела объектами государственной собственности. Статус некоторой части имущества, находившегося во владении КПСС, имел спорный характер. Действие Указов Президента также породило неопределенность в регу-

 

214               HI. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

лировании имущественных отношений. В связи с этим представляется оправданным обращение Конституционного Суда в Верховный Совет РФ, который, согласно пункту 6 части второй статьи 109 Конституции РФ, осуществляет в пределах компетенции РФ законодательное регулирование отношений собственности с предложением о законодательном разрешении вопроса о судьбе имущества КПСС и КП РСФСР.

Политические партии, общественные организации и массовые движения в системе демократии: краткие выводы

Демократия для своего развития не нуждается в прекращении деятельности либо запрете политических партий, общественных организаций и массовых движений или роспуске их руководящих организационных структур, если они не представляют реальной угрозы для самих демократических основ общества, жизненно важных интересов личности, общества и государства. Наличие такой угрозы и формы правового реагирования на нее в демократическом обществе определяются в соответствии с законом, а установленные им меры реализуются управомоченными органами и должностными лицами с соблюдением соответствующих процедур и в пределах их компетенции.

Видение демократии и путей ее достижения, средств обеспечения, юридических форм в обществе может быть различным и в контексте общественного развития нашей страны может опираться на опыт существующих в мире демократий или на идею социального равенства и коллективизма в их марксистско-ленинском теоретическом обосновании. Содержащиеся в социально-правовой доктрине понятия и термины "социалистическая революция", "отмирание государства", "диктатура пролетариата", "экспроприация экспроприаторов", "социалистический интернационализм", "религия – опиум народа" и др. не равнозначны цели насильственного изменения конституционного строя и целостности государства, подрыву его безопасности, разжиганию социальной, национальной или религиозной розни и не могут квалифицироваться как призывы к такому насилию.

Более того, даже теоретическое оправдание насильственного изменения конституционного строя, если оно не закреплено в качестве практической цели или метода деятельности общественного объединения, не может считаться антиконституционным в смысле статьи 7 Конституции РФ и не влечет за собой

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 21S вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

вытекающие из нее последствия, включая роспуск организационных структур и запрет деятельности руководящих органов политических партий, общественных организаций и массовых движений.

Поступок или деятельность, охраняемые Конституцией РФ, не могут быть использованы в качестве доказательств виновности физического или юридического лица, политической партии, общественной организации или массового движения и положены в основу их ответственности. Пропаганда идей, даже если они не разделяются большинством общества, Конституцией РФ не запрещается. Напротив, Конституция гарантирует такую возможность, закрепляя право граждан на объединение в общественные организации, свободу слова, печати и пр., и тем самым способствует формированию механизма саморегуляции и саморазвития социума.

Новая редакция статьи о праве граждан на объединение (статья 50) внесена в Конституцию РФ законом от 21 апреля 1992 года. Следовательно, любые нормативные акты, принятые до введения в действие изменений и дополнений в Конституцию РФ и регламентирующие права и свободы граждан, применяются лишь постольку, поскольку они не противоречат новейшим постановлениям Основного Закона России. Согласно части второй статьи 1218, указы Президента РФ не могут противоречить Конституции и законам РФ, а в случае такого противоречия действует норма Конституции и Закона РФ. На это тем более важно обратить внимание, что Конституцией РФ (статья 1214) и Законом РФ о Президенте РФ (статья 4) на Президента возложена обязанность "уважать и охранять права и свободы человека и гражданина", а не регулировать эти права и свободы.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 1651 Конституции Российской Федерации, частью четвертой статьи 1, статьей 32, частями четвертой и восьмой статьи 41, пунктом 3 части первой статьи 57, статьями 58, 59, 64 и 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, полагаю возможным высказать мнение о том, что пункт 2 Указа Президента РФ от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", согласно которому до окончательного разрешения в судебном порядке вопроса о неконституционности действий компартии РСФСР деятельность ее органов и организаций приостанавливается, не соответствует статьям 3, 4, 7, пункту "в" статьи 72, пункту 11 части

 

216               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

первой статьи 109, статье 1214, пункту 11 статьи 1215 Конституции Российской Федерации.

Пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" об объявлении государственной собственностью всего движимого и недвижимого имущества КПСС и КП РСФСР также не соответствует статье 4, частям первой и второй статьи 10, статье 50, пункту 6 части первой статьи 109, статьям 1215и1218 Конституции Российской Федерации. Этим же статьям Конституции и содержащимся в них нормам не соответствует пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР", поскольку законодательное регулирование отношений собственности, как и в целом определение правового статуса республиканских общественных организаций, отнесено Конституцией к ведению Верховного Совета РФ.

При этом, однако, Конституционный Суд не может игнорировать того, что (как бесспорно установлено в ходе судебного заседания) органы КПСС в силу особого положения в политической системе общества распоряжались частью имущественного комплекса государства, в том числе для формирования собственной имущественной базы. Необходимо также учитывать, что прекращение деятельности КПСС не влечет правопреемства КП РСФСР в отношении права собственности, в результате чего складывается правовая неопределенность в отношении имущества КПСС, которая не может быть устранена постановлением Конституционного Суда. В связи с этим представляется необходимым обращение к Верховному Совету РФ с предложением о преодолении возникшей правовой неопределенности в отношении указанного имущества путем принятия специального законодательного акта (или актов) либо внесения дополнений и изменений в действующее законодательство Российской Федерации.

Нельзя квалифицировать как соответствующий Конституции РФ и пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года о прекращении на территории РСФСР деятельности КП РСФСР и роспуске ее организационных структур, поскольку данный пункт Указа противоречит статьям 4, 50, 121 , пункту 11 статьи 121 Основного Закона РФ.

Можно также отметить правовую уязвимость пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", содержащего предписание Министерству внутрен-

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 217 вопросы теории и практики конституционного регулирования______________________

них дел о проведении расследования, поскольку таким предписанием нарушаются установленные законодательством правила о подследственности; не имеют юридического значения пункты 1 и 5 данного Указа, содержащие предписание Прокуратуре РФ, поскольку соответствующая обязанность прокуратуры прямо вытекает из статей 176 и 177 Конституции Российской Федерации.

Пункт 6 Указа Президента РФ "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" о вступлении его в силу с момента подписания не соответствует Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года, части второй статьи 66 Конституции РФ и общему принципу права, согласно которым закон (и иной нормативный акт), предусматривающий ограничение прав граждан, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке. Сказанное распространяется и на пункт 7 Указа Президента РФ "Об имуществе КПСС и Коммунистической Партии РСФСР" от 25 августа 1991 года.

Не вызывает сомнения конституционность пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", который содержит поручение МВД РФ обеспечить сохранность имущества и денежных средств органов и организаций КП РСФСР до принятия окончательного решения судебными органами. Он соответствует статье 4, пункту 5 статьи 72, части первой статьи 1211, пункту 6 и абзацу первому пункта 11 статьи 1215, статье 122, пунктам 3 и 4 части второй статьи 125, частям первой и второй статьи 129 Конституции Российской Федерации. Пункт 4 Указа также соответствует статье 4, пункту 5 статьи 72, части первой статьи 1211, статье 1214, абзацу первому пункта И статьи 1215 Конституции Российской Федерации.

Конституционен пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР", поскольку он соответствует статье 4, частям первой и второй статьи 10, части первой статьи 121!, пункту 6 статьи 1215, пункту 3 части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации. Пункты 5 и 6 Указа соответствуют статьям 4, 9 и 10, части четвертой статьи 111, части первой статьи 1211, пункту 6 и абзацу первому пункта И статьи 1215, статьям 1218 и 122, пунктам 1, 2, 3 части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации.

 

218               HI. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

Полностью соответствует статьям 4, 31, 32, части второй статьи 33, статьям 34, 50 и 172 Конституции РФ пункт 2 Указа Президента РФ от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР", содержащий предписание государственным органам исполнительной власти Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органам прокуратуры исключить преследование граждан за факт принадлежности к КПСС и КП РСФСР.

Как представляется, недостаточно ограничиться изложенными специальными юридическими выводами, вытекающими из буквы действующей Конституции РФ. Проблема может и должна рассматриваться в контексте и с учетом современных процессов общественного развития, характеризуемого отказом от авторитарных форм организации государства и общества, утверждением в Конституции и законах РФ принципов плюралистической демократии, разделения властей, правового государства, неотъемлемых прав человека и гражданина и др. Это обусловливает качественные изменения всей нашей конституционно-правовой доктрины, а порой влечет даже "превращение" самой Конституции РФ, то есть изменение нормативного содержания некоторых ее положений без изменения текста Основного Закона. Такое "превращение" осуществляется в актах Верховного Совета РФ (или Съезда народных депутатов РФ) о толковании конституционных норм, а также выражается в постановлениях Конституционного Суда РФ.

При разрешении данного конституционного спора Суд должен учитывать, что в более широком социально-правовом плане речь идет о соотношении государства, власти и гражданского общества. Проблема состоит в том, что, с одной стороны, государство и его институты должны быть гарантированы от разрушения под действием политических и иных общественных сил, включая политические партии, общественные организации и массовые движения, цели которых не тождественны или не сопрягаются с конституционным строем; с другой стороны, гражданское общество должно быть гарантировано от произвола государства и его агентов. В более конкретном плане задача сводится к формированию определенной политико-правовой системы, одной из характеристик которой, как отмечается в уже цитировавшемся Копенгагенском документе СБСЕ 1990 года, является "четкое разделение между государством и политическими партиями". В частности, говорится о

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 219 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

том, что "политические партии не будут сливаться с государством".

Вместе с тем речь идет о соотношении государства, власти и человека и гражданина, коллективного и индивидуального начала в организации социума. Государство не есть простая совокупность граждан, это своеобразный социальный организм, обладающий самостоятельной ценностью; подобно этому государственно-правовое свойство личности – гражданство, принадлежность к числу граждан государства – не исчерпывает всего богатства ее содержания. Человек является высшей ценностью и главной целью политики государства. Правовое государство означает не просто формальную законность, которая обеспечивает регулярность и последовательность в достижении и поддержании демократического порядка, но и справедливость, основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемую учреждениями, образующими структуры, обеспечивающие ее наиболее полное выражение.

Неотъемлемым элементом правового государства является демократия, которая предполагает обязанность всех государственных властей и их должностных лиц соблюдать Конституцию и действовать совместимым с законом образом.

Применительно к рассматриваемой проблеме нужно говорить об обязанности государства формировать такие условия, которые обеспечивают четкое разграничение между государством и политическими партиями, что является существенно необходимым и для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и для осуществления равных и неотъемлемых прав всех людей. Обязанность государства не сводится при этом к принятию разового акта исполнительной или судебной власти, а заключается в создании законодательной властью такой системы, которая исключает слияние политических партий с государством.

В связи с этим Конституционный Суд в порядке реализации принадлежащего ему в соответствии со статьей 9 Закона о Конституционном Суде РФ полномочия имеет основание для обращения в Верховный Совет РФ с предложением о законодательном урегулировании статуса политических партий, взаимных обязательств государства и политических партий и пр. На это ориентирует использованный законодателем в части второй статьи 7 Конституции РФ термин "не допускается..." Он означает по существу запрет'и в качестве такового выступает способом воспрепятствования появлению в

 

220               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ

политическом пространстве антиконституционных сил и способом устранения из политического пространства этих сил, если таковые там уже присутствуют. Но и в том и в другом случаях запрет ("не допускается") предполагает законодательное нормирование ответственности партии, включая возможные санкции против нее.

Наиболее предпочтительным по смыслу пункта 6 части первой статьи 62 Закона о Конституционном Суде РФ представляется специальное законодательное урегулирование всего комплекса отношений, связанных с предыдущей деятельностью КП РСФСР, ее имуществом и пр.

Законодательная, исполнительная и судебная власть, все органы правоприменения должны иметь в виду, что гарантируемое Конституцией поведение не может оцениваться как противоправное и служить основанием для привлечения гражданина к ответственности. Членство в партии или участие в ее руководящих органах не может в какой-либо мере сказываться на конституционном статусе граждан или их правах и свободах в конкретных правоотношениях.

Согласно части второй статьи 33 Конституции РФ "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других лиц в демократическом обществе". Обратим внимание на следующие обстоятельства: во-первых, Конституция недвусмысленно устанавливает, что право ограничивать права и свободы человека и гражданина при соблюдении соответствующих условий принадлежит только законодательной власти; во-вторых, законодательная власть не вправе принимать закон, избирательно направленный на ограничение прав членов той или иной партии, организации или массового движения, независимо от того, какое место они занимали в партийной или иной иерархии. Нарушение законодательной, исполнительной или судебной властью предписываемого статьей 34 Конституции РФ равенства прав и свобод в зависимости от прошлой или настоящей принадлежности к конституционному общественному объединению не может квалифицироваться иначе, как дискриминация.

Нельзя закрывать глаза на то, что ограничительные или запретительные меры в отношении любой политической партии, как правило, сопровождаются ограничениями прав ее членов или функционеров. Недопустима какая-либо дискриминация в отношении членов любой конституционной пар-

 

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 221

вопросы теории и практики конституционного регулирования

тии, включая право на занятие государственных должностей, увольнение с работы, продвижение по службе, пенсионное обеспечение бывших партийных работников, зачет в трудовой стаж работы на партийных должностях, избирательные права, неприкосновенность личности, жилища и пр.

Любые акты или действия, направленные на ограничение или ущемление прав и свобод человека и гражданина в зависимости от принадлежности к любой конституционной партии, антиконституционны; антиконституционны ограничения или ущемления прав человека даже в том случае, если партия признана неконституционной. Если же лица, состоявшие в такой партии, совершили конкретные правонарушения, они несут ответственность в установленном законом порядке.

Наконец, отметим еще один принципиальный юридический вопрос, актуальность которого особенно проявилась в ходе процесса, посвященного проверке конституционности Указов Президента РФ, а также конституционности КПСС и КП РСФСР.

Как известно, статья 165 , предусматривающая полномочие Конституционного Суда РФ рассматривать дела о конституционности политических партий, была включена в действующую Конституцию Российской Федерации 21 апреля 1992 года. Основываясь на требованиях Закона о Конституционном Суде РФ об "обеспечении верховенства Конституции и ее непосредственного действия на всей территории Российской Федерации" (преамбула), "поддержания верховенства и непосредственного действия Конституции" (часть первая статьи 2) и ряда других норм указанного закона, Конституционный Суд приступил к рассмотрению ходатайства группы народных депутатов РФ о признании КПСС и КП РСФСР неконституционными.

Однако из-за отсутствия специальных процессуальных правил, регулирующих данный вид конституционного судопроизводства, Суд был вынужден использовать аналогию закона, а порой и аналогию права. В частности, в Конституции и Законе о Конституционном Суде Российской Федерации не определены поводы и основания рассмотрения дела о проверке конституционности общественного объединения, субъекты, правомочные заявлять соответствующее ходатайство и пр. В связи с этим Закон о Конституционном Суде нуждается в дополнениях, и Суд имеет основания для обращения с соответствующим предложением к Съезду народных депутатов Российской Федерации, принявшему данный закон. Самостоятельное восполнение Конституционным Судом названных и

 

222               III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

других пробелов не соответствует природе и назначению этого органа государственной власти Российской Федерации.