4. Компетенция Конституционного Суда и формы ее реализации
Закон о Конституционном Суде Российской Федерации определяет основные пути осуществления им судебной власти, его полномочия и главные направления деятельности.
Современное видение компетенции Конституционного Суда сложилось не сразу. Согласно прежнему закону Суд осуществлял судебную власть путем рассмотрения на своих заседаниях дел о конституционности международных договоров и нормативных актов; рассмотрения дел о конституционности правоприменительной практики; дачи заключений в предусмотренных законом случаях (часть вторая статьи 1).
В апреле 1992 года VI Съездом народных депутатов РФ в Конституцию Российской Федерации 1978 года были внесены существенные изменения и дополнения, в том числе касающиеся компетенции Конституционного Суда. Согласно статье 1651 Конституции РФ Конституционный Суд:
разрешал дела о конституционности федеральных законов и иных актов Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации и Президиума Верховного Совета Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации, Совета Министров (Правительства) Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти; конституций республик, уставов краев и областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, иных актов представительных и исполнительных органов республик, краев и областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; договоров между республиками, краями, областями, автономными областями, автономными округами, городами Москвой и Санкт-Петербургом; международных договоров Российской Федерации; политических партий и иных общественных объединений; правоприменительной практики;
148 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
разрешал споры о компетенции между федеральными государственными органами; между государственными органами Российской Федерации и государственными органами республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; между государственными органами различных республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов;
давал заключение о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия – по представлению государственной медицинской комиссии; о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица республики, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения; о конституционности подписанных международных договоров Российской Федерации до их ратификации или утверждения;
рассматривал иные дела, если это предусмотрено законами и не противоречит его юридической природе.
Как видим, компетенция Конституционного Суда РФ была существенно расширена. При этом обратим внимание лишь на то, что абзац четвертый статьи 1651 не был достаточно определенным и нуждался в дополнительной конкретизации. Представляется, что Суд поступил правильно, рассматривая и истолковывая это положение в сопоставлении и согласовании со статьей 80 прежнего Закона о Конституционном Суде РФ. Часть первая названной статьи давала Съезду народных депутатов РФ право передавать в ведение Конституционного Суда с согласия республик в составе Российской Федерации рассмотрение разногласий и споров между указанными республиками, а также иные вопросы.
Спрашивается, должна ли такая передача осуществляться только законом или возможна какая-либо иная ее форма? Конституционному Суду пришлось давать ответ на этот вопрос в процессе разрешения спора, переросшего в конфликт между исполнительной и законодательной властями, на VII Съезде народных депутатов РФ. В своем выступлении на Съезде 1 декабря 1992 года Председатель Конституционного Суда отметил: "Основная угроза конституционному строю в том, что чрезвычайно слаба власть. Власть на Руси тем более всегда ассоциировалась с правовой силой, с правдой. Но когда власть "валялась на тротуаре", тогда и наступали те моменты, о которых справедливо предупреждали и Президент, и Пред-
4. Компетенция Конституционного Суда 149 и формы ее реализации
седатель Верховного Совета. И признак этой слабости Конституционный Суд видит как раз в начавшейся и усиливающейся сейчас конфронтации двух властей"1.
Пик конфронтации властей в 1992 году пришелся на 10 декабря, когда Президент РФ и по его призыву группа народных депутатов покинули Съезд. Для определения формы своего участия в преодолении противостояния властей Конституционный Суд провел совещание и уполномочил Председателя Суда потребовать разрешения спора на основе Конституции и предупредить высших должностных лиц Российской Федерации об их конституционной ответственности. В тот же день Съезд народных депутатов РФ принял постановление № 4067-1 "О предложениях Конституционного Суда Российской Федерации", в котором установил: "1. Согласиться с предложениями Конституционного Суда Российской Федерации о мерах по разрешению сложившейся ситуации. 2. Считать необходимым участие Председателя Верховного Совета Российской Федерации в консультациях с Президентом Российской Федерации при участии Председателя Конституционного Суда Российской Федерации. 3. Предложить Президенту Российской Федерации принять участие в этих консультациях"2.
Конституционный Суд истолковал данное постановление в смысле части первой статьи 80 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации и поручил Председателю принять участие в разрешении конституционного конфликта между
1Выступление Председателя Конституционного Суда Российской ФедерацииВ.Д.Зорькина // Седьмой Съезд народных депутатов Российской Федерации. Выступления Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина, Председателя Верховного Совета Российской Федерации Р.И.Хасбулатова, Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д.Зорькина 10 декабря 1991 года. М.: Известия, 1992. С.37.
2Консультации, в которых принимали участие представители законодательной и исполнительной властей, завершились 12 декабря 1992 года выработкой согласованного проекта постановления VII Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации". Под данным документом наряду с подписями Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ была поставлена подпись Председателя Конституционного Суда РФ как свидетельство того, что представители законодательной и исполнительной власти в процессе переговоров пришли именно к такому соглашению.
Оценивая инициативу Конституционного Суда и сложившуюся в ее результате правовую ситуацию в более широком плане, можно высказать предположение, что она представляет пример использования института "добрых услуг" для разрешения конституционного спора, переросшего затем в посредничество. Одновременно следует подчеркнуть необходимость большой осторожности при участии Суда в разрешении подобных споров, поскольку в данном случае грань между "юридическим" и "политическим" особенно тонка и опасность политизации деятельности Суда особенно велика.
150 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
исполнительной и законодательной властями, поскольку продолжение этого конфликта, на взгляд Суда, означало серьезную угрозу конституционному строю Российской Федерации. Суд не нашел, что переданное ему Съездом народных депутатов полномочие противоречит его юридической природе, задачам и предназначению в качестве высшего органа судебной власти, осуществляющего конституционный контроль в Российской Федерации (часть вторая статьи 80 прежнего Закона о Конституционном Суде Российской Федерации).
При этом Суд исходил из необходимости защитить фундаментальные принципы конституционного строя, предотвратить разрыв властей и добиться эффективного их взаимодействия на основе Конституции Российской Федерации. Хорошо сознавая опасность противостояния государственных институтов, Конституционный Суд в своем послании Верховному Совету Российской Федерации "О состоянии конституционной законности в Российской Федерации" в марте 1993 года еще раз высказал свое мнение: "Основная угроза конституционному строю России заключается в усиливающейся конфронтации законодательной и исполнительной властей, в стремлении каждой из них получить односторонние преимущества, занять главенствующее положение относительно другой ветви власти"1. Голос Суда, однако, не был услышан.
В иной интерпретации нуждалась часть третья статьи 80 Закона, в которой было сказано о том, что Конституционный Суд может пользоваться правами, предоставленными ему нормативными актами государственных органов Российской Федерации и республик в ее составе, если они не противоречат его юридической природе, задачам и предназначению в качестве высшего органа судебной власти, осуществляющего конституционный контроль в Российской Федерации. Представляется, что данное положение могло и должно было быть истолковано несколько уже его буквального смысла, поскольку в абзаце четвертом статьи 1651 Конституции говорилось о рассмотрении Конституционным Судом иных дел, если это предусмотрено законами и не противоречит его юридической природе. В Конституции речь шла, во-первых, о рассмотрении дел, а не о пользовании правами; во-вторых, – о законах, а не о любых нормативных актах. И в данном случае Суд считал неосновательным расширительное толкование термина "закон" в смысле всякого нормативного акта. По существу налицо коллизия нормы Закона о Конституционном Суде и нормы Конституции Российской Федерации, которая должна
^Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С.2.
4. Компетенция Конституционного Суда 151 и формы ее реализации
была разрешаться на основе статьи 184 действовавшего в тот период Основного Закона: " Все законы и иные акты государственных органов Российской Федерации издаются на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации".
Существенную новацию претерпела компетенция Конституционного Суда Российской Федерации в Конституции Российской Федерации 1993 года. В частности, ее статья 125 устанавливает:
1. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей.
2. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или Депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
3. Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) между высшими государственными органами государственной власти Российской Федерации.
4. Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение прав и свобод граждан и по запросам судов
152 И. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
5. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.
6. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
7. Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
В развитие Конституции Российской Федерации 1993 года Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" в числе его полномочий указывает на право Суда выступать с законодательной инициативой по вопросам своего ведения, а также на осуществление иных полномочий, предоставленных ему Конституцией, Федеративным договором и федеральными конституционными законами. В данной связи круг полномочий Суда должен быть дополнен его правом направлять палатам Федерального Собрания Российской Федерации послания, принимать свой регламент , в соответствии со статьей 12 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 года проверять соблюдение предусмотренных Конституцией требований к референдуму Российской Федерации.
Суд может также пользоваться правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.
1 Регламент Конституционного Суда Российской Федерации принят Конституционным Судом 1 марта 1995 года.
^См.: Собрание законодательства Российской федерации. 1995. № 42. Ст. 3921
4. Компетенция Конституционного Суда 153 и формы ее реализации
Сравнение положений Закона о Конституционном Суде 1991 года, статьи 1651 прежней и статьи 125 новой Конституции Российской Федерации, а также действующего Закона о Конституционном Суде позволяет, пожалуй, говорить об определенной тенденции. Статья 1651 прежней Конституции существенно расширила полномочия Суда по сравнению с Законом о Конституционном Суде Российской Федерации, тем самым создав некоторые легальные возможности вмешательства этого органа в сферу деятельности законодательной и особенно исполнительной власти, а также некоторой политизации деятельности Суда. Статья 125 новой Конституции ликвидировала эти легальные основания, а также учла новые реалии Российской Федерации и то разграничение предметов ведения и полномочий, которое сложилось в судебной системе, и вернула Конституционному Суду право толкования Конституции Российской Федерации, которое традиционно принадлежит именно органам судебного конституционного контроля.
В этой связи обращают на себя внимание следующие особенности конституционного регулирования статуса Конституционного Суда:
1. Из числа субъектов, обладающих правом обращения с запросами в Конституционный Суд, изъяты:
— Федеральное Собрание в целом (таким правом обладают палаты парламента);
— отдельные депутаты, которые лишены возможности возбудить дело в Суде (это право принадлежит теперь одной пятой членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы);
— Генеральный прокурор Российской Федерации1;
1 Изъятие Генерального прокурора РФ из числа субъектов, обладающих правом обращения с запросами в Конституционный Суд, представляется нелогичным. Фундаментальные основы правового статуса Генерального прокурора РФ закреплены в действующей Конституции Российской Федерации, он является субъектом материальных конституционных правоотношений, и его участие в процессуальных конституционных правоотношениях с точки зрения правовой логики совершенно естественно. К сожалению, на содержании статьи 125 Конституции РФ сказалась позиция тех участников Рабочей группы Конституционного совещания, которые рассматривали роль и место российской прокуратуры сквозь призму опыта США, ФРГ и других государств, игнорируя при этом отечественные реалии и потребности современного этапа развития Российской Федерации. Частично это упущение преодолено федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 года, согласно которому "Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле" (пункт 6 статьи 35).
154 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
– общественные организации в лице их республиканских (Российская Федерация) органов.
2. Запрос о проверке конституционности может касаться только законов и нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства Российской Федерации. Следовательно, акты правоприменения остались за пределами проверки их Конституционным Судом, причем проверка нормативных актов также ограничена уровнем не ниже Правительства Российской Федерации.
3. Объектом проверки являются не только федеральные законы и иные нормативные акты, но и конституции, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
4. Объектами проверки являются также государственно-правовые договоры, то есть договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
5. Проверке на конституционность подлежат при наличии соответствующих условий не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации.
6. В компетенцию Конституционного Суда входит разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между ними и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. В последнем случае возможно и необходимо двоякое толкование: с одной стороны, речь идет о спорах между высшими государственными органами одного и того же субъекта Российской Федерации, с другой – о спорах между высшими государственными органами различных субъектов Российской Федерации.
7. Существенно обновлена форма участия Конституционного Суда в защите прав человека. Статья 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации легализовала институт конституционной жалобы. Речь идет о проверке не собственно правоприменительной практики, а нормы закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Такая
4. Компетенция Конституционного Суда 155 и формы ее реализации
проверка может осуществляться не только по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод, но и по запросам судов, а также по обращениям Генерального прокурора Российской Федерации. Порядок заявления жалоб и обращения в Конституционный Суд с запросами устанавливается федеральным законом.
8. Конституционному Суду Российской Федерации предоставлено право давать толкование Конституции Российской Федерации. Такое толкование (имеется в виду официальное, а не казуальное толкование, осуществляемое всеми правоприменителями) может даваться только по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.
9. Значительно сужены возможности Конституционного Суда в процедуре отрешения Президента Российской Федерации от должности. Он лишь по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Обращает на себя внимание то, что статья 125 новой Конституции России исключила из компетенции Конституционного Суда Российской Федерации проверку конституционности политических партий, иных общественных объединений и массовых движений. Автор, принимавший участие в деятельности Рабочей группы Конституционного совещания, может свидетельствовать, что данная проблема стала предметом острых дискуссий.
Политический плюрализм является одним из фундаментальных принципов конституционного строя, закрепленных в главе 1 новой Конституции Российской Федерации. Цель любой политической партии, коль скоро ее деятельность не противоречит Конституции и закону, есть участие в реализации государственной власти. Взаимоотношения государства и партий в связи с участием или по поводу участия последних в осуществлении в установленных законодательством формах власти являются отношениями конституционными.
Принцип многопартийности означает законность политической оппозиции. Конституция Российской Федерации легализует мирное соперничество политических партий за участие в осуществлении государственной власти. В связи с этим обсуждаемая проблема по определению входит в ведение имен-
156 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
но Конституционного Суда, а не Верховного Суда Российской Федерации. Разумеется, члены той или иной партии могут совершать преступления и иные правонарушения. Но это совершенно другая проблема, имеюшая иной смысл и значение и не связанная с участием в реализации государственной власти.
К сожалению, такая позиция, отстаивавшаяся автором настоящей работы, не получила поддержки большинства членов Рабочей группы Конституционного совещания. Победил другой взгляд на проблему, получивший выражение в новой Конституции России. Однако, если общество заинтересовано в создании достаточно надежных гарантий многопартийности и формирования плюралистической демократии, оно будет вынуждено вернуться к этому решению. Тем более, что статья 13 (часть 5) новой Конституции Российской Федерации, определяющая внешние границы деятельности общественных объединений, включая политические партии, с некоторыми модификациями текстуально воспроизводит часть вторую статьи 7 прежней Конституции Российской Федерации. При отсутствии развитых демократических традиций сложившиеся в течение десятилетий традиции партийности государства могут явиться питательной почвой для покушения государства на общество и составляющие его структуры, произвола государственных органов и их должностных лиц в отношении оппозиционных политических партий и иных общественных объединений. Общество, ставящее своей целью формирование конституционного государства, должно особенно щепетильно относиться ко всякой возможности рецидивов абсолютного государства.
Наконец, следует обратить внимание на то, что некоторые полномочия Конституционного Суда тесно соприкасаются с полномочиями Президента Российской Федерации. Речь идет не только о том, что дела, перечисленные в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, возбуждаются в Конституционном Суде по запросам Президента Российской Федерации, но и о полномочиях главы государства, предусмотренных статьей 85 Конституции.
В частности, согласно статье 85 (часть 1) Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Рос-
4. Компетенция Конституционного Суда 157 и формы ее реализации
сийской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Представляется, что это полномочие в известной мере носит судебный характер и свидетельствует о наличии у Президента Российской Федерации некоторых арбитражных функций, связанных с тем, что Конституцией Российской Федерации на главу государства возложено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (статья 80, часть 2).
При этом нужно обратить внимание на следующие обстоятельства, имеющие значение для составления адекватного представления о юридической природе данной функции главы государства.
Во-первых, в статье 85 (часть 1) говорится не об обязанности, а о праве Президента Российской Федерации использовать согласительные процедуры. Глава государства самостоятельно определяет целесообразность использования согласительных процедур, учитывая характер спора, его значимость для согласованного функционирования механизма федерации и взаимодействия его различных звеньев, степени срочности и прочих условий.
Во-вторых, Конституция Российской Федерации и действующее законодательство не определяют содержание согласительных процедур, это дело будущего. Здесь можно только отметить, что согласительные процедуры представляют по существу разрешение спора самими его участниками, например, путем создания согласительной комиссии, действующей под контролем главы государства, который при этом может также предложить способ разрешения спора1.
^Согласительные процедуры как способ мирного урегулирования международных споров давно известны в практике международных отношений, подробно регламентированы в международно-правовых актах и исследованы в науке международного права. Государственно-правовая разработка этой проблемы не должна, как представляется, игнорировать сделанного специалистами в области международного права. На русском языке см.: Мотан А.П. Мирные средства разрешения международных споров, М., 1957; Японский M.S. Мирные средства разрешения международных споров. Ташкент, 1957; Ладыженский A.M., Блищтко И.П. Мирные средства разрешения споров между государствами, 1962; Пушмин ЭА. Мирное разрешение международных споров (международно-правовые вопросы). М., 1974; Пушмин ЭА. Согласительная процедура – средство разрешения международных споров. Ярославль, 1973; Анисимов Л.Н. Международно-правовые средства разрешения межгосударственных споров (конфликтов). Л., 1975; Осинцев Ю.В., Турбин Э.А. Борьба СССР за совершенствование процесса мирного урегулирования споров. М., 1983 и др. (Подробнее библиографию данного вопроса см.: Курс международного права. В 7 т. Т.З. Основные институты международного права. М., 1990. С.146–147).
158 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
В-третьих, статья 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации по существу не проводит различия между спором и разногласием. Разве только разногласие федеральных властей и органов государственной власти субъектов федерации и последних между собой, связанное с неадекватным истолкованием своих полномочий или присвоением полномочий друг друга, приобретает характер конституционного спора при условии, что его участники упорствуют в своей позиции и не способны самостоятельно, без участия суда его разрешить.
В-четвертых, достижение согласованного решения, разумеется, при условии его соответствия Конституции и законам Российской Федерации, должно исключать право сторон обращаться за разрешением этого же спора в Конституционной Суд или иные суды Российской Федерации; в свою очередь и Суд не должен разрешать этот спор, если глава государства воспользовался своим правом на использование согласительных процедур, предусмотренных статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации. И только в том случае, если согласительные процедуры не дали результатов, Суд может по инициативе Президента Российской Федерации или участников спора обратиться к его разрешению.
В-пятых, в случае недостижения согласованного решения (представляется, что здесь речь идет о договоре, как бы он ни назывался) Президент Российской Федерации может, но не обязан, передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
При этом, если спор касается договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации или договоров последних между собой, а также разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации, то он разрешается Конституционным Судом Российской Федерации. Иные споры входят в компетенцию других судов Российской Федерации – Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации – и должны разрешаться ими.
Кроме того, согласно статье 85 (часть 2) Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и
4. Компетенция Конституционного Суда 159 и формы ее реализации
федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Это полномочие вытекает из функции главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, осуществляет руководство внешней политикой государства, ведет переговоры и подписывает договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты, осуществляет иные внешнеполитические функции и тем самым несет конституционную ответственность за выполнение международных обязательств Российской Федерации.
Анализируя юридическую природу закрепленного в статье 85 (часть 2) Конституции Российской Федерации положения, нужно обратить внимание на следующие его характеристики. Прежде всего на то, что здесь сказано не об обязанности, а о праве Президента Российской Федерации. Глава государства, исходя из государственной необходимости и юридической целесообразности, самостоятельно определяет, прибегнуть ли ему к приостановлению действия актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо обратиться в соответствующий суд.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть лишь приостановлены до решения этого вопроса соответствующим судом, но не отмены. Иначе решается данная проблема применительно к Правительству Российской Федерации, согласно статье ПО (часть 1) Конституции осуществляющему исполнительную власть Российской Федерации. В соответствии со статьей 115 (часть 3) Конституции постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом.
Это право Президента распространяется на акты органов только исполнительной, но не законодательной, власти субъектов Российской Федерации.
Приостановление Президентом Российской Федерации действия актов исполнительной власти субъектов Российской
160 II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
Федерации возможно лишь при условии, что они противоречат, по мнению главы государства, Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина.
Действие актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации приостанавливается только до решения этого вопроса соответствующим судом. Представляется, что в этом случае глава государства не вправе, но обязан обратиться в соответствующий суд одновременно с приостановлением действия акта.
Вопрос о судьбе приостановленного акта решается Конституционным Судом Российской Федерации в случае, если он носит нормативный характер и издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В иных случаях Президент Российской Федерации обращается в другие суды.
* * *
Для адекватного определения юридической природы и предназначения Конституционного Суда, с которыми должны сопрягаться его полномочия при разрешении любых конституционных споров, важное значение имеет выяснение целей и задач Конституционного Суда. В статье 3 Закона о Конституционном Суде к числу преследуемых Судом целей отнесены защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации. В действующем Законе о Конституционном Суде нет указания на задачи этого органа судебного конституционного контроля, хотя путем доктринального истолкования Закона в качестве задач Суда можно рассматривать способствование утверждению законности, укрепление правопорядка, воспитание в должностных лицах и гражданах уважения к Основному Закону Российской Федерации.
Не вдаваясь в детальный анализ изложенных положений Закона о Конституционном Суде, хотелось бы, однако, отметить, что между целями и задачами Конституционного Суда нет непреодолимого различия. Они взаимосвязаны, их связь носит взаимопроникающий характер. Если цель – это то, к чему стремятся, то есть предвидимый и желаемый субъектом,
4. Компетенция Конституционного Суда 161 и формы ее реализации
а также желательный с точки зрения закона результат, достижению которого должна служить деятельность Суда, то задача представляет собой предметное выражение цели. Через выполнение стоящих перед Конституционным Судом задач реализуются его цели.
Перечисленные в статье 3 Закона о Конституционном Суде цели составляют систему, объединенную внутренней связью и взаимодействием; одновременно эти цели играют объединяющую роль, поскольку именно они интегрируют деятельность Конституционного Суда при реализации им различных полномочий, установленных Конституцией и законами Российской Федерации, в единую систему.
Эти цели имеют определяющее для всего общества и государства значение. Они обладают функционально-предметным характером, поскольку охватывают и результаты, выражающиеся в определенном поведении, и конечный социальный итог такого поведения. Их особая социальная и юридическая значимость состоит в том, что они преследуются не только Конституционным Судом, но и всей системой представительной и исполнительной власти, а также в процессе конституционного и в целом правового регулирования. В них воплощаются наиболее важные интересы общества, личности и государства и сочетаются национальные интересы с интересами международного сообщества в целом и пр.
Цели Конституционного Суда не находятся в состоянии иерархического соподчинения, их одинаково важно учитывать в его деятельности при рассмотрении дел о конституционности нормативных актов и международных договоров, споров о компетенции, толковании Конституции или реализации иных полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации. Именно полномочия Конституционного Суда и установленный Законом о Конституционном Суде процессуальный порядок их реализации представляют собой средства, пути, способы достижения провозглашенных в Законе целей Конституционного Суда Российской Федерации.
Цели и задачи Конституционного Суда имеют нормативный характер и служат ему ориентирами при выработке решений. Суд не может их игнорировать при разрешении того или иного конституционного спора. Решение, противоречащее им, было бы неконституционным, ибо способно привести к таким социально-правовым результатам, которые чреваты подрывом суверенитета народов Российской Федерации, разрушением конституционного строя, нарушением основных прав и свобод
162 Н. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
человека, законных интересов граждан и юридических лиц, коррозией конституционной законности.