§ 1. Понятие и структура конституционных основ российского федерализма
Федеративные отношения в Российской Федерации регулируются по меньшей мере на пяти базовых уровнях: Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, наконец, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Многообразие системы законодательства, регулирующей федеративные отношения, актуализирует задачу вычленения вопросов, требующих конституционного регулирования на общенациональном федеральном уровне. Понятие "конституционные основы российского федерализма" вводится именно с целью обозначить тот пласт федеративных отношений, который должен быть очерчен Основным законом российского государства.
Таким образом, конституционные основы и правовые основы российского федерализма не отождествляются в данной работе. Если закрепление конституционных основ российского федерализма — прерогатива федеральной Конституции, то правовые основы российского федерализма определяются также Федеративным договором, федеральными конституционными и обычными федеральными законами, договорами и соглашениями между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями, уставами и актами текущего законотворчества субъектов Российской Федерации.
Представляется целесообразным проведение различий между основами конституционного строя Российской Федерации в части, определяющей федеративные отношения, и конституционными основами российского федерализма. Употребляемая в данной работе категория "конституционные основы российского федерализма" — более широкое понятие. Оно включает в себя в качестве базовых отношения, регулируемые главой 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя", в том объеме, в котором они касаются федеративных отношений. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных основах российского федерализма занимают приоритетное место.
Термин "конституционные основы" применительно к характеристике регулирования федеральной Конституцией системы государственной власти и государственных властеотношений достаточно активно используется в современной юридической литературе. Так, в исследовании, посвященном анализу современной системы государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, в качестве исходного общетеоретического вопроса освещаются конституционные основы исполнительной власти'. Предметом анализа являются нормы Конституции Российской Федерации, их системное изложение в Основном законе Федерации.
Как уже было замечено в юридической литературе, понятие конституционных основ является специально правовым. В нем отражается тот факт, что реальные отношения, исполняющие в общественной жизни роль основ, закрепляются и охраняются юридическими средствами. Конституционные основы содержат как общее, так и особенное. Специально юридическая функция заключается в том, что они служат посредствующим звеном в регулировании отдельных правовых связей2.
Для определения структуры конституционных основ российского федерализма важно понять параметры, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а во-вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации российского государства. Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федерализма, то есть тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства,
' Исполнительная власть в Российской Федерации. — М.: БЕК, 1996. С. 1—24. ' Белкин А. А. Категория "основа" в Конституции СССР //' Вестник ЛГУ, 1983. № 11. С. 77.
обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма; выявляют отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали; характеризуют режим ответственности за ее осуществление. Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения в основном законе — конституции государства. Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма.
Необходимым формально-юридическим условием признания государства федерацией является закрепление этого качества в федеральной конституции.
Конституционные доктрины большинства стран придают особое значение закреплению в основном законе федеративной природы государства. Примером четкой констатации того, что данное государство признается федеративным, .является Основной Закон ФРГ (ст. 20, абз. 1). Федеральный Конституционный Суд ФРГ уже в одном из своих ранних решений после вступления в действие Основного Закона ФРГ 1949 года назвал принцип федерализма одной из основ Конституции, а несколько позднее упомянул о нем как о "принципе федеративного государства, на который опирается конституционный строй ФРГ"'.
В ст. 1 федеральной Конституции Россия также определяется как федеративное государство. Это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (ст. 135 Конституции Российской Федерации).
Определение государства федеративным в российской Конституции требует обоснования его федеративной природы, а также закрепления свойств, дающих возможность типологизировать модель российского федерализма. Эти качества предопределяются установлением в Конституции РФ принципов, структуры, способов и форм образования и функционирования федеративного государства.
Идеологическую основу федерализма составляют конституционно определенные принципы. Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне.
' Государственное право Германии. — М.: ИГиП РАН, 199'!. С. 75.
В Основном законе Российской Федерации конституционные принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1. В системе данных принципов можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма).
Применение общих конституционных принципов носит либо универсальный характер (принцип высшей ценности прав и свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы, предопределяющие одновременно и особенности институтов гражданского общества в Российской Федерации, и отличительные черты федеративного устройства. К ним относятся принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской Федерации, гарантированности местного самоуправления.
Конституционные принципы федерализма — это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Определение системы конституционных принципов российского федерализма — вопрос, по которому сегодня в отечественной юридической науке наблюдается весьма существенное разнообразие подходов. Если строго следовать юридической формализации данных принципов в Основах конституционного строя, то их перечень должен соответствовать содержанию ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Представляется, что и по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной.
Во-первых, перечень принципов федеративного устройства, не ограничивается положениями ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. К конституционным принципам федерализма относятся также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73).
Во-вторых, существует неясность в вопросе соотношения принципа государственной целостности с иными принципами федерализма. Этимологическое толкование данного принципа дает основание включать в его содержание принцип единства системы государственной власти, принцип территориальной целостности, являющийся в свою очередь элементом государственного суверенитета, а также принцип единства конституционно-правовой системы. Таким образом, содержание понятия государственной целостности растворяется в системе других принципов. Отсюда представляется более правильным понимать государственную целостность не как принцип, а как качественную характеристику государственности, отражающую уровень ее развитости и достигаемую через реализацию вышеперечисленных принципов.
Исходя из изложенного, можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.
Важнейшей составляющей конституционных основ федерализма является определяемая в Основном законе государства система разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Необходимое условие создания системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами — конституционно-правовое оформление.
Конституция государства обозначает общие контуры разделения государственной власти по вертикали, очерчивает рамки, придающие данной системе по сущности, форме и содержанию федеративные начала.
Природа федерации, уровень развития федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяется между Федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти. С этой точки зрения особенности федеративного государства проявляются на основе таких важнейших параметров, как состав субъектов государственной власти — участников федеративных отношений, круг предметов ведения субъектов федеративных отношений и способы их разграничения, способы структуирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности Федерации и ее субъектов. Эти и иные, связанные с ними характеристики в единстве позволяют обнаружить не только специфику конституционно установленной системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами применительно к условиям конкретного государства, но и особенности конкретной конституционной модели федерализма.
Формально-юридическая сторона определения конкретных элементов системы разделения государственной власти по вертикали между федерацией и ее субъектами связана с четким ответом в конституционных нормах на вопросы: "между кем делить", "что делить" и "как делить".
Федеративные отношения, с точки зрения субъектов, между которыми государственная власть делится по вертикали, дифференцируются в Конституции Российской Федерации на два уровня.
Первый уровень — отношения государственной власти, формируемые непосредственно между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Основная доля норм федеральной Конституции регулирует именно этот уровень федеративных отношений. О Федерации и субъектах Федерации, как о сторонах государственной власти говорится в положениях основ конституционного строя Российской Федерации, определяющих структуру России как федерации, принципы федеративного устройства (ст. 4, 5, 8), а также в большинстве статей главы 3 Конституции Российской Федерации, посвященной конкретным вопросам федеративного устройства Российской Федерации.
Второй уровень — отношения между непосредственными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такими носителями могут выступать как народ (граждане Российской Федерации, составляющие политическую общность, — ст. 3 Конституции РФ), так и органы государственной власти. Поэтому на втором уровне возможно возникновение следующих видов федеративных конституционно-правовых отношений: народ Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации, народ Российской Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации.
Непосредственно о российском народе как носителе публичной власти говорится лишь в ч. 3 ст. 135 Конституции РФ, касающейся пересмотра положений ее глав 1, 2, 9. В этом случае возможно всенародное голосование по принятию новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание, разработает ее новый проект.
О народе субъекта Российской Федерации как непосредственном носителе власти и участнике федеративных отношений в Конституции РФ не говорится. Между тем в российской Конституции можно встретить случаи необоснованного ограничения правосубъектности народа как носителя государственной власти субъекта Российской Федерации в федеративных отношениях. Так, согласно ч. 2 ст. 66 Конституции РФ устав края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае конституционная норма носит императивный характер и исключает возможность принятия основного закона субъекта Российской Федерации путем референдума. Думается, что эта норма является недемократичной. Аналогичное замечание касается и жесткого порядка утверждения поправок к главам 3—8 Конституции РФ лишь органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым субъект Федерации лишается возможности наделения юридически значимым правом утверждения этих поправок непосредственно его народом.
При определении в Конституции РФ непосредственных носителей власти в федеративных отношениях основной акцент делается на регулировании отношений между органами государственной власти. В качестве субъектов федеративных отношений они определены в ст. 11, 15, 77, 78, 85, 104,125,134,136 Конституции Российской Федерации, и поэтому именно их статус более подробно будет рассмотрен в дальнейших главах данной работы.
Другой вопрос, ответ на который раскрывает еще один важнейший элемент системы разделения государственной власти по
вертикали, связан с определением того, "что следует делить на федеральном конституционном уровне.
В вопросе "что делить" ключевыми для формирования федеративных отношений являются по меньшей мере три задачи. Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).
Современная российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования. Сравнение с зарубежным опытом показывает, что в данном случае Россия не оказалась оригинальной и ее модель в целом соответствует мировым стандартам конституционного регулирования'.
В отличие от разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами разделение компетенции между органами государственной власти и распределение конкретных объектов, в отношении которых реализуются властные полномочия, требуют большей конкретики, то есть степень детализации этих отношений предполагает адекватную форму правового регулирования — текущее законотворчество. Однако важным является в этом случае определение того, на каких принципах, в каких правовых формах и в каком порядке следует разграничивать компетенцию и объекты властеотношений. Отсутствие определенности в этих вопросах на базовом, то есть на федеральном конституционном уровне лишает систему разделения государственной власти по вертикали тех необходимых гарантий, что призваны обеспечить сохранение и развитие, а не уничтожение федеративных начал текущим законодательным регулированием.
Для того чтобы в текущем законотворчестве была ясность в том, "как делить", по мнению автора, на федеральном конституционном уровне необходимо обозначить правовые формы и основы процедуры разделения и осуществления государственной власти. Решение этих вопросов есть по сути создание составляющих концептуальную основу всего текущего правотворчест-ва правил разграничения и реализации компетенции. С этой точ-
' Федерация в зарубежных странах. — М.: Юрид. лит., 1993; Ковачев Д. А. Предмет, способы и формы конституционного регулирования // Журнал российского права. 1997. № 2. С. 60—62.
ки зрения, думается, до сих пор не решены в полной мере две основополагающие для России задачи конституционного обеспечения государственного устройства как Федерации. Во-первых, не определены на конституционном уровне единые правила разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами и разграничения компетенции между органами государственной власти двух уровней. Во-вторых, не созданы конституционные основы публично-правовой ответственности сторон федеративных отношений.
Важный аспект определения единых правил разделения государственной власти по вертикали — правовое решение проблемы федерального конституционного регулирования предметов ведения федерации и ее субъектов. Особенности конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в значительной мере предопределяют тип российского федерализма. Центральную часть в системе разграничения предметов ведения, несущую функционально-регулятивную нагрузку, составляет круг предметов ведения. Именно по тому, как он распределен между Федерацией и ее субъектами, что включает в себя на каждом уровне, можно судить о том, является ли эта система разделения государственной власти моделью федеративного устройства и какова степень развитости федеративных отношений.
Структура и содержание круга предметов ведения предопределяются способами и принципами их разграничения, консолидирующими в себя идеи демократического федеративного устройства государства. Их особенности в свою очередь обусловлены необходимостью реализации вышеобозначенных базовых принципов федерализма, составляющих основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так как принципы разграничения играют роль базовых критериев при определении круга предметов ведения для Федерации и ее субъектов, то адекватной для них правовой формой должна быть федеральная Конституция. Иначе говоря, данные принципы должны иметь значимость федеральных конституционных норм наряду с базовыми принципами федерализма.
Если способы и принципы разграничения предметов ведения формируют "идеологию" отношений разделения государственной власти по вертикали, то правовые формы регулирования предметов ведения и компетенции играют роль правовых рамок, наличие которых придает системе устойчивое функционирование и развитие. От выбора правовых форм регулирования предметов ведения и компетенции зависит уровень государственно-правовой значимости и защиты, а также степень стабильности установленного круга предметов ведения. По тому, как решают
ся эти вопросы в федеральной Конституции, можно судить о гарантиях федерализма.
Таким образом, конституционные основы российского федерализма представляют собой систему федеративных отношений, определяемых федеральной Конституцией и составляющих устои федеративного устройства России. По своей значимости для формализации модели федерализма эти отношения носят принципиальный характер. Поэтому весьма важно обеспечить полноту и качество их конституционного регулирования.
С этой точки зрения конституционные основы российского федерализма нуждаются в тщательном структурно-содержательном анализе и в настоящее время требуют определенного совершенствования, в том числе в связи с необходимостью восполнения недостающих элементов в системе разделения государственной власти по вертикали.