§ 3. Совершенствование конституционных основ правового регулирования по предметам ведения

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 

 

Показатель зрелости федеративных отношений — наличие работающего механизма реализации конституционной модели разграничения предметов ведения. Роль одного из важнейших правовых средств обеспечения реализации объема государственной власти по разграниченным предметам ведения играет конституционная регламентация правовых форм регулирования по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. Благодаря определению данных правовых форм на федеральном конституционном уровне, развитие федеративных отношений в текущем законотворчестве осуществляется на гарантированной Конституцией РФ правовой основе.

В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Следовательно, для реализации предметов ведения Федерации на

' Конституция Австрии устанавливает, что отправление правосудия исходит от Союза (ст. 82, п. 1), приговоры и решения провозглашаются и приводятся в исполнение именем Республики (ст. 82, п. 2), организация и компетенция судов определяются союзными законами (ст. 83, п. 1), судьи назначаются по предложению правительства Президентом Союза (ст. 86, п. 1). конкретной территории достаточно федерального закона, который определяет компетенцию органов государственной власти.

Аналогично путем установления жесткого перечня видов актов определена система правовых актов, издаваемых по предметам совместного ведения. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Из буквального толкования ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации следует, что формами правового регулирования по данным предметам ведения могут быть лишь те, что перечислены в данной статье. В этой связи возникает ряд вопросов научно-практического значения.

Один из них заключается в том, насколько необходима жесткая регламентация в Конституции РФ правовых форм регулирования по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения?

Думается, что оправдать такой жесткий подход весьма затруднительно, и прежде всего по двум основаниям. Во-первых, в данном перечне отсутствует сама Конституция Российской Федерации как основной источник регулирования по предметам ведения. Вместе с тем в основе законодательства как системе актов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, лежит в первую очередь Конституция Российской Федерации. Не случайно на нее иногда ссылаются в федеральных законах. Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 11 августа 1995 года "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" законодательство о благотворительной деятельности состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, Гражданского Кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации'.

Во-вторых, практика текущего правового регулирования по предметам ведения свидетельствует о том, что виды издаваемых правовых актов не ограничиваются только законом как правовой формой. В большинстве федеральных законов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, наряду с федеральными законами говорится и о других федеральных нормативных правовых (или правовых)

 

' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 25. Ст. 1120.

 

актах Российской Федерации, относящихся к системе законодательства Российской Федерации.

Так, в правовом регулировании по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения определенную нишу занимают акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Строгое толкование ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации означает, что в систему правовых актов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, не включаются акты Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти. Отсюда резонен вопрос, насколько правомерна практика издания нормативных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Президентом Российской Федерации, Правительством и федеральными органами исполнительной власти?

В российской правовой доктрине различается право Президента Российской Федерации издавать нормативные указы как таковые и нормативные указы, упорядочивающие отношения, составляющие предмет законодательного регулирования в порядке восполнения пробелов.

О праве Президента Российской Федерации принимать нормативные указы по вопросам, не урегулированным законами, сложилось неоднозначное мнение.

По словам А. Е. Козлова, распространенная практика регламентации нормативными указами Президента Российской Федерации отношений, не урегулированных законами, не противоречит Конституции Российской Федерации. При этом обращается внимание на то, что издание указов не препятствует принятию закона по этому же вопросу'.

Конституция РФ не относит нормативные указы Президента РФ к числу подзаконных актов, то есть актов, которые издаются во исполнение закона. В Конституции отмечается, что указы Президента РФ "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). О том, что это особый вид актов, свидетельствует и положение, согласно которому постановления Правительства РФ издаются на основе и во исполнение не только Конституции РФ и федеральных законов, но и нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ).

 

' Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. Вып. 3. — М.: ИГнП РАН, 1996. С. 71—72.

 

Особая природа указов Президента РФ подтверждена и постановлением Конституционного Суда Российской Федерации. Решая вопрос о том, противоречит ли Конституции Российской Федерации издание Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, Конституционный Суд признает такое право за Президентом при условии, что такие указы не противоречат Конституции России, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов'. Конституционный Суд РФ разъясняет, что под соответствующими законодательными актами следует понимать не только федеральные законы. По предметам совместного ведения Указы Президента носят временный характер впредь до принятия как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации. Это соответствует смыслу ст. 76 Конституции Российской Федерации.

Более общая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о возможности широкого толкования форм правового регулирования по предметам совместного ведения высказана им в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд, анализируя конкретные статьи Лесного кодекса РФ, дал разъяснение о том, что возможность издания не только законов, но и иных федеральных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по предметам совместного ведения, сама по себе не является нарушением ст. 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации2.

В федеральном законодательстве можно встретить случаи специального закрепления принципа приоритета федерального закона над актами Президента Российской Федерации в регулировании отношений, относящихся к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. Так, согласно ст. 4 Федерального закона от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации", вопросы, регулируемые в соответствии с настоящим Федеральным законом нормативными актами Президента и Правительства Российской Федерации, могут также регулироваться федеральным законом3.

 

' См. абз. 1 ч. 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и п. 2.3. Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом". В кн.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992—1996. М.,1997. С.639.

2Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. № 3. Ст. 429.

3 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 24. Ст. 1071.

 

Права Президента, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти на принятие нормативных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения закрепляются непосредственно в статьях федеральных законов, определяющих их полномочия. Так, согласно Федеральному закону от 3 апреля 1995 года "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации", структура и организация деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации определяются положением о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утверждаемым Президентом Российской Федерации, а порядок использования негласных методов и средств при осуществлении контрразведовательной деятельности определяется нормативными актами Федеральной службы безопасности Российской Федерации (ст. 3, 9)'. В соответствии с Федеральным законом от 9 августа 1995 года "О почтовой связи" Положение о федеральной службе почтовой связи и порядок возмещения организациям почтовой связи доходов, недополученных в результате применения регулируемых и льготных тарифов, устанавливается Правительством Российской Федерации (ст. 5, 17)2.

Широкий перечень полномочий министерств и ведомств РФ дается в Законе РФ "О государственной границе". В соответствии с ч. 4 ст. 28 Закона РФ "О государственной границе" (с изменениями и дополнениями в ред. 1996 года) министерства и ведомства Российской Федерации, осуществляющие на Государственной границе таможенный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный и иные виды контроля, издают в пределах своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории Российской Федерации3.

По российской Конституции не предусматривается возможность издания правовых актов по предметам ведения Федерации субъектами Российской Федерации. Однако в федеральных законах границы форм правового регулирования расширяются.

Анализ федеральных законов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации, свидетельствует о том, что не только федеральные органы, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются компетенцией по

 

' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 12. Ст. 401.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3u. Ст. 3334.

3 Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 594;

Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 16. Ст. 1994; 1996. № 50. Ст. 5610.

 

предметам федерального ведения, в том числе правом осуществлять правовое регулирование.

Так, согласно п. "и" ст. 71, "связь" относится к ведению Российской Федерации. Вместе с тем ст. 3 Федерального закона "О почтовой связи" закрепляет положение о том, что отношения в области почтовой связи в Российской Федерации регулируются настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О связи", другими федеральными законами и правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий.

Следуя толкованию п. "и" и "м" ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относятся вопросы радиационной безопасности. Однако в данном случае аналогично предыдущему примеру в Федеральном законе "О радиационной безопасности населения" закрепляется норма о том, что правовое регулирование в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 2)'. В соответствии с Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации"” законодательство о Государственной границе состоит не только из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, но и из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В условиях явного расхождения между федеральными конституционными нормами, определяющими правовые формы регулирования по предметам ведения, и практикой федерального законодательного регулирования важно теоретически решить вопрос, допустимо ли расширение числа субъектов правового регулирования на федеральном уровне по предметам ведения Российской Федерации и наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом осуществлять правовое регулирование по данным предметам ведения.

Необходимо проводить различие между правовыми актами, разграничивающими компетенцию, и актами, регулирующими отношения по предметам ведения. Границы в использовании правовых форм в обоих случаях различны. Представляется, что разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения должно осуществиться

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 111.

 

только в форме федерального закона, как это и определено в ст. 76 Конституции РФ, а в случае необходимости в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации— дополнительно договором. В случае, если речь идет не о правовом регулировании по предметам ведения, связанном непосредственно с разграничением компетенции, а о создании правовых условии реализации обозначенной компетенции, то помимо актов, перечисленных в ст. 11 и 76 Конституции Российской Федерации, не исключается использование и других правовых форм. К ним относятся указы Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации и иных федеральных исполнительных органов, акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основной критерий, определяющий необходимость принятия правовых актов органами власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Федерации, связан с учетом региональной и местной специфики. Такая потребность возникает, как правило, в тех случаях, когда предметом правового регулирования оказываются вопросы ведения Российской Федерации, в определенных аспектах являющиеся одновременно предметами совместного ведения.

Так, вопросы "государственной границы" относятся к предмету ведения Российской Федерации в части определения их статуса и защиты (п. "н" ст. 71 Конституции РФ). Вместе с тем одним из аспектов, связанным с регулированием вопросов статуса и защиты государственной границы, является режим пограничных зон. Согласно п. "б" ст. 72 Конституции РФ, режим пограничных зон — предмет совместного ведения. Едва ли должно быть иначе, если иметь в виду, что пограничный режим может определяться лишь с учетом региональной и местной специфики. Поэтому в соответствии со ст. 16 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации"” пределы пограничной полосы, конкретное содержание, пространственные и временные пределы действия правил пограничного режима устанавливаются правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со старшими должностными лицами Пограничных войск на территории субъектов Российской Федерации. В частности, законодательством субъектов Российской Федерации в пограничной полосе определяется хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых, общественно-политических, культурных и иных мероприятий (ст. 18 данного Закона). "Карантинная полоса, ее ширина, порядок ее ограждения, ветеринарный режим на ней устанавливаются Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации или по его поручению органами ветеринарного надзора субъектов Российской Федерации."(ст. 19 данного Закона).

Среди вопросов, по которым осуществляется правовое регулирование встречаются такие, которые в определенной части одновременно относятся к ведению Федерации и совместному ведению; к совместному ведению и ведению субъектов Российской Федерации. Иногда наблюдается феномен слияния в одной сфере регулирования всех трех видов предметов ведения: предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения и предметов ведения субъектов Российской Федерации. Зачастую федеральные законы принимаются именно по таким комплексным сферам.

В качестве примера можно привести такую сферу правового регулирования, как "почтовую связь". Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона "О почтовой связи" средства почтовой связи могут находиться не только в федеральной собственности, но и в собственности субъектов Российской Федерации. Регулирование вопросов управления и распоряжения собственностью субъекта Федерации — прерогатива его самого. Почтовая связь, будучи одним из видов социальных услуг, относится к сфере социального обслуживания населения. Предоставление услуг почтовой связи и размещение объектов связи на территории конкретного региона и местности не могут быть исключительной прерогативой федеральных органов государственной власти. Поэтому понятны положения ст. 18 упомянутого Федерального закона о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны предоставлять организациям почтовой связи в аренду отдельные помещения в существующих (или строящихся) жилых или иных зданиях, соответствующих технологическим нормам, в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи объективно и участие государственных органов субъектов Российской Федерации в обеспечении их деятельности. Учитывая заинтересованность субъектов Федерации в эффективной работе почтовой связи .на их территории, ст. 17 этого же Закона говорит о возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать регулируемые и льготные тарифы с возмещением недополученных доходов организациям почтовой связи за счет средств бюд-жетов соответствующих субъектов Российской Федерации.

Следовательно, федеральные законы, исходя из требований практики и складывающихся реалий, вынуждены отступать от жесткой схемы определения в качестве формы правового регулирования по предметам ведения Федерации только федеральных законов. Поэтому необходимы либо новая редакция ст. 76

Конституции РФ, либо разъяснения Конституционного Суда РФ, определяющие случаи ее применения.

В российской юридической практике не всегда удается решить проблему в рамках толкования положений российской Конституции Конституционным Судом РФ. Наглядным примером может рассматриваться случай правового спора по вопросу, связанному с правовым регулированием рекламы. Исходя из характера отношений, возникаемых в процессе регулирования порядка использования рекламы, этот предмет должен относиться к совместному ведению, ибо он затрагивает региональные и местные интересы. Вместе с тем, согласно ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе", законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Государственный контроль в области рекламы осуществляет федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) в соответствии со ст. 26 данного закона. Следуя логике данных положений, исключаются правовое регулирование и государственный контроль субъектов Федерации. Однако это невозможно уже только по одной той причине, что 60% от суммы штрафов, уплаченной рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем в соответствии с названным Федеральным законом, зачисляется в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрированы юридическое лицо или индивидуальный предприниматель (ст. 31 цитируемого Федерального закона)'.

Следовательно, необходимы региональные нормы, предусматривающие порядок сбора средств и контроля за их перечислением. В этой связи решение Конституционного Суда РФ по вопросу рекламы оказалось не совсем продуманным. Запросы Законодательного Собрания Омской области и Московской городской Думы о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе" были направлены с целью признания за субъектом Федерации права осуществлять правовое регулирование вопросов рекламы на их территории, что позволило бы обеспечивать не только порядок использования рекламы с учетом региональной специфики, но и использовать рекламу в качестве источника пополнения финансовых средств региона. Однако Конституционный Суд в данном деле отнес регулирование отношений в области рекламной деятельности к сфере гражданского законодательства и определил, что эти отношения составляют основы единого рынка, а следовательно, являются вопросом ведения Федерации2.

 

' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 22. Ст. 953. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 11. Ст. 1372.

 

Одной из ключевых проблем является юридическое обеспечение реализации власти по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Весьма важным конституционно-правовым аспектом регулирования в этом направлении является определение оптимального соотношения объема федерального и регионального законотворчества по предметам совместного ведения. Здесь пока еще не выработаны какие-либо единые методологические подходы и соответственно отсутствуют общие законодательные критерии пределов федерального и регионального регулирования по предметам совместного ведения.

Применительно к зарубежному законодательству, как правило, в юридической литературе говорится о трех способах определения пределов правового регулирования по вопросам, находящимся в совместном ведении'.

Первый способ предполагает использование принципа "конкуренции" законодательства. Он заключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов Федерации предоставлено право принимать законы лишь в случае, если нет федерального закона.

Второй вариант разграничения права регулирования состоит в определении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Такой способ закреплен в Конституции Австрии.

Третий был использован, в частности, в Чехословакии. В конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению Федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации и ее субъектов. Тем самым предметы совместного ведения делятся на две точно очерченные категории: предметы исключительного ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации.

Для российской юридической практики регулирования по предметам совместного ведения актуальность составляет следующий вопрос — должны ли федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения содержать лишь общие рамочные положения, или степень детализации может быть различной в зависимости от характера регулируемых отношений и каждый раз она должна определяться на федеральном уровне применительно к конкретному предмету регулирования?

 

1Федерация. С. 22.

 

Конституция Российской Федерации в отличие от Федеративного договора не содержит положений, определяющих рамки федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения. Согласно Федеративному договору по предметам совместного ведения, предусматривалось принятие Основ законодательства на федеральном уровне. Это обязывало федеральные органы власти при разработке Основ придерживаться его наименования и определять самые общие, базовые положения в федеральных законах.

В отличие от Федеративного договора Конституция РФ не ограничила форму федерального закона Основами по предметам совместного ведения. Исходя из действующих конституционных норм, федеральный закон, принимаемый по предметам совместного ведения, может быть в виде общих приниципов (законы об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, об общих принципах налогообложения и сборов); кодексов (налоговый, земельный, водный и т.д.); основ (Основы государственной службы), просто в виде обычного федерального закона.

Думается, что такое разнообразие усиливает роль субъективного фактора (разработчиков, законодателей) в определении оптимума в соотношении объема праворегулирования на федеральном и региональном уровнях.

Для того чтобы снизить роль субъективного фактора, отдельные субъекты Федерации предпринимают попытки закрепить в собственных конституциях, уставах норму Федеративного договора о принятии федеральных законов в виде Основ законодательства по предметам совместного ведения. В частности, в Конституции Карелии предусмотрена норма, согласно которой в качестве единственной формы федеральных законов по предметам совместного ведения признаются Основы законодательства Российской Федерации. Такое положение содержалось в проекте федерального закона от 29 мая 1995 года "О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", внесенного в июне 1995 года в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой. Предложения о целесообразности восстановления практики издания Основ законодательства по предметам совместного ведения, в том числе о внесении об этом соответствующей нормы в Конституцию Российской Федерации, содержатся и в научной литературе'.

 

' См., например: Крылов Б. С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал Российского права. 1997. № 1. С. 80; Лысенко В. Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федерализм. 1996. № 3. С. 15.

 

Однако, как свидетельствует предшествующая практика, норма об издании Основ сама по себе еще не давала гарантий того, что такой закон определит действительно именно основы. Не всегда принятие федерального закона ограждает субъектов Федерации от спускаемой сверху детальной регламентации (см., например, Основы лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 года). Именно в виде основ законодательства издавались союзные законы СССР применительно к союзным республикам, однако это не снизило уровень централизма в федеральном правовом регулировании.

Следовательно, необходимо искать другие, более действенные правовые пути и механизмы достижения оптимума, обеспечивающего федеративный тип связей и эффективную систему разделения государственной власти по вертикали по вопросам совместного ведения.

Общее правило, которое, как представляется, должно действовать, — пределы регулирования целесообразно определить в федеральном законе, издаваемом по предметам совместного ведения. Важно четко обозначить в каждом федеральном законе, принимаемом по предметам совместного ведения, границы правотворчества органов власти Федерации и ее субъектов. Такие подходы уже намечены в федеральном отраслевом законодательстве.

Основной способ очерчивания границ правотворчества — определение непосредственно компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а иногда и органов местного самоуправления. Российская конституционная модель совместного ведения подразумевает прежде всего разграничение компетенции между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации (ст. 76 Конституции РФ). Примером, когда на всех трех уровнях власти, включая органы местного самоуправления, устанавливается компетенция являются федеральные законы “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"”, "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О мелиорации земель"”, "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"”.

Другая особенность федерального разграничения компетенции, задаваемая спецификой самой конституционной модели разделения власти, проявляется в отказе от непосредственного разграничения на федеральном уровне компетенции между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. Это вытекает прежде всего из смысла ст. 66 Конституции РФ, в соответствии с которой статус субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации, а также ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, в которой закреплено, что система органов государственной власти субъектов Федерации определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Опыт федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения в период до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года базировался в основном на проведении одновременно двухуровнего разграничения: по вертикали и горизонтали. В принимаемых в это время основах и других федеральных законах сразу определялась компетенция отдельно представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее составных частей. Нередко это разграничение проводилось до уровня органов местного самоуправления. Современная практика федерального законодательного регулирования отличается преимущественным использованием другого подхода: разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации без разделения ее между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это свидетельствует о большей диспозитивности в правовом статусе субъектов Федерации. Однако такой принцип родился на практике и не зафиксирован как обязательное требование (технико-юридический стандарт) к разграничению компетенции между органами государственной власти по вертикали. Поэтому вариантов отклонения от этого способа множество. Используется подход, применяемый ранее, до принятия новой федеральной Конституции; можно встретить и вариант определения компетенции органов государственной власти только одного уровня (федерального или регионального); есть федеральные законы, не разграничивающие вообще компетенцию органов государственной власти по вертикали.

Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации само по себе уже обозначает пределы их правотворчества по предметам совместного ведения. Однако, как бы полно законодатель ни старался разграничить компетенцию, остается открытым вопрос, кому будет принадлежать прерогатива регулирования вопросов, не отнесенных к компетенции ни одной из сторон. Отсюда важное значение имеет определение принципов законодательного регулирования. Речь идет о принципах, определяющих формы установления и сами пределы законодательного регулирования каждого уровня.

Исходные принципы, гармонизирующие законотворчество по предметам совместного ведения, — критерии определения рамок регулирования для каждого уровня. В российской Конституции в отличие от некоторых зарубежных федеративных государств таких специальных принципов-критериев не установлено'. Тем не менее в федеральном законодательстве наметились подходы, обобщение которых позволяет сформулировать принципы, которые могли бы быть включены непосредственно в федеральную Конституцию.

Примером акта, в котором предпринята попытка определения этих принципов, является Федеральный закон от 13 января 1996 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"”. В соответствии со ст. 3 данного закона федеральные законы в области образования, включая настоящий закон, могут быть посвящены решению трех правовых задач: разграничения компетенции и ответственности в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; регулирования в рамках установленной федеральной компетенции отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации (в этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации), и введения общих установочных рамочных норм по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования2.

Закрепленные в данном Федеральном законе принципы носят универсальный характер и могут быть применены как общие критерии для всех других федеральных законов по предметам совместного ведения. Поэтому вполне уместным было бы закрепление этих принципов в самой федеральной Конституции в качестве самостоятельной статьи, раскрывающей пределы федерального законотворчества по предметам совместного ведения.

Кроме обозначенных принципов важное значение имеет закрепление в Конституции России и федеральном законодательстве и другого принципа — принципа законности, определяющего пределы правотворчества субъектов Федерации по предметам со-

' Например, в соответствии со ст. 72 Основного Закона ФРГ в сфере конкурирующей компетенции Федерация имеет право законодательствовать тогда и постольку, когда и поскольку общегосударственные интересы установления единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства требуют федерального законодательного регулирования

 

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 150.

 

вместного ведения. Суть этого принципа заключается в том, что закон субъекта Федерации должен соответствовать федеральному закону и не вторгаться в компетенцию федеральных органов, даже если правовой акт субъекта Федерации принимается по предметам совместного ведения ранее, чем федеральный закон.

Еще один принцип, который, полагаю, заслуживает конституционной регламентации, можно было бы обозначить как принцип благоприятного правового режима. Его суть заключается в том, что субъект Федерации может улучшать, но не ухудшать правовое положение субъектов правового регулирования. Это означает в первую очередь то, что субъект Федерации не может ограничивать правовой статус участника правовых отношений, определенный на федеральном уровне, либо отдельные элементы этого статуса.

Непосредственное использование в федеральном регулировании принципа благоприятного правового режима можно обнаружить, например, в ст. 3 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"”. Согласно данной статье, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования.

Можно привести и другие примеры применения принципа благоприятного правового режима, часто встречающиеся в федеральном законодательстве при регулировании конкретных сторон пра-восубъектности: субъект Федерации не может ограничивать льготы, но может устанавливать дополнительные за счет собственных средств; не может снижать требования к государственным стандартам, устанавливаемым на федеральном уровне для обеспечения реализации прав и свобод, но может вводить дополнительные гарантии и повышать требования к этим стандартам за счет собственных средств и т.п. Так, согласно ст. 2 Федерального закона от 19 мая 1995 года "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", законодательство Российской Федерации о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми'.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О радиационной безопасности населения" федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1929.

 

правовые акты субъектов РФ не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленные настоящим Федеральным законом". Согласно ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О пожарной безопасности", законодательство субъектов Российской Федерации не действует в части, устанавливающей более низкие, чем настоящий Федеральный закон, требования пожарной безопасности2.

По аналогии с данными законами в каждом федеральном законе следует стремиться определять единые стандарты, обеспечивающие защиту человека, его права и свободы на основе использования прогрессивных методов и средств, оптимальных форм деятельности. Универсальный принцип, действующий в данном случае, связан с соблюдением следующего требования: не должно ухудшаться правовое положение человека и гражданина, умаляться доступ к материальным и духовным благам, гарантируемым федеральным центром (принцип благоприятного правового режима). В остальном свобода субъекта Федерации, обеспечивающая возможность учета региональной специфики, не должна ограничиваться.

Третий, основной способ установления пределов законодательного регулирования выражается в использовании первого (разграничение компетенции) или второго (определение принципов законодательного регулирования) либо их сочетания с одновременным применением дополнительных приемов (конкретизация принципов, установление запретов-ограничителей и т.п.). Для федерального уровня это может быть перечисление отношений, составляющих в совокупности предмет регулирования. Для уровня субъектов Федерации наряду с перечислением отношений, составляющих предмет регулирования, возможно установление конкретных запретов-ограничителей, основанных в том числе на конкретизации принципов. Иногда рамки федерального регулирования обозначаются подробно, а рамки регулирования субъектов Федерации базируются на принципах запрещающего и разрешающего регулирования.

Так, ст. 2 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" содержит конкретный перечень вопросов, определяющих в совокупности рамки федерального регулирования. К предмету федерального регулирования относится: определение общих принципов, приоритетных направлений и методов государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации, установление порядка создания и деятельности федеральных

 

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 141.

2 Там же. № 35. Ст. 3649.

 

органов государственной власти в области государственной поддержки малого предпринимательства, разработка и реализация федеральных программ развития и поддержки малого предпринимательства, финансируемых не менее чем 50% за счет средств федерального бюджета и специализированных внебюджетных фондов Российской Федерации, установление льгот для субъектов малого предпринимательства по федеральным налогам и иным платежам в федеральный бюджет и специализированные внебюджетные фонды Российской Федерации. Пределы регулирования субъектов Федерации в данной сфере устанавливаются на основе применения принципов законности и благоприятного правового режима. Согласно ст. 4 данного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации регулируют отношения, связанные с поддержкой малого предпринимательства в соответствии с их компетенцией, им разрешается применять дополнительные меры по поддержке малого предпринимательства за счет собственных средств и ресурсов и запрещается устанавливать дополнительные условия для регистрации субъектов малого предпринимательства по сравнению с условиями, установленными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации'.

Иногда выделяются отношения, регулируемые исключительно федеральным законом. Примером такого подхода является определение в ст. 3 Федерального закона от 24 апреля 1995 года "О животном мире" отношений в области охраны и использования животного мира, регулируемых только федеральным законодательством (отношения в области охраны и использования объектов животного мира континентального шельфа и исключительной экономической зоны, имущественные отношения в области охраны и использования животного мира)2.

Следует отметить, что не во всех федеративных государствах допускается издание актов субъектами Российской Федерации в развитие федеральных законов по предметам совместного ведения. Согласно Конституции ФРГ, земли вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции до тех пор, пока федеральная власть не воспользовалась своим правом законодательства. Аналогичные Германии правила установлены в Австрии, Бразилии. В Индии закон штата в области конкурирующей компетенции действует в том случае, если по данному вопросу не издано федерального закона или если он был зарезервирован на рассмотрение Президента и закон штата получил его одобрение.

 

' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 18. Ст. 740. 2 Там же. № 13. Ст. 476.

 

Положение о праве территории осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федерального закона по предметам совместного ведения было зафиксировано в протоколе к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвой и Санкт-Петербургом как составной части Федеративного договора, а затем инкорпорированно в качестве ч. 4 ст. 84'' в ранее действовавшую Конституцию РФ. В ней было сказано о том, что до принятия законов Российской Федерации по вопросам совместного ведения краевые, областные, Московский и Санкт-Петербургский Советы народных депутатов вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. При издании в последующем законодательных актов Российской Федерации по данным вопросам акты краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга приводятся в соответствие с федеральными законодательными актами. Фактически этим правилом пользовались и все остальные виды субъектов Федерации, причем республики в составе России наиболее активно реализовывали данный принцип.

После принятия федеральной Конституции 1993 года, не инкорпорировавшей это положение, возник вопрос о его действии в отношении субъектов Федерации. Самые "смелые" субъекты Федерации закрепили в своих основных законах вновь принцип о том, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения субъект Федерации осуществляет собственное правовое регулирование, которое приводится затем в соответствие с федеральным'. Ряд субъектов Федерации добились официального распространения на них этого правила в договорах с федеральными органами (Свердловская область, Удмуртская Республика, Краснодарский край и др.).

Как следует оценивать складывающуюся практику? Едва ли можно ограничиться критикой за "самовольный" выбор субъектами Федерации данной модели правового регулирования или за то, что это правило стало распространяться индивидуально договорами в отношении отдельных субъектов Федерации. Правовые предпосылки расставления таких правовых акцентов субъектами Федерации самостоятельно были созданы негибкостью норм самой Конституции России. Существующая точка зрения о том, что ст. 76 Конституции России установила порядок, согласно которому по предметам совместного ведения принимаются сначала федеральные законы, а затем в соответствии с ними акты

 

' См., например, уставы Краснодарского и Ставропольского краев, Иркутской, Курганской, Читинской и ряда других областей // В кн.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. — М.: Известия, 1995—1996, Вып. 1—2.

 

субъектов Федерации, задает слишком жесткие рамки формирования правовой системы.

Процесс обновления федерального законодательства осуществляется в современный период достаточно медленно, несмотря на то что реформы в России требуют оперативности в принятии федеральных законов по ключевым вопросам общественной жизни. Неизбежно возникает вопрос, почему бы при сложившихся условиях не воспользоваться предыдущим российским опытом, а также опытом ряда зарубежных государств? Их конституции предусматривают издание федеральных рамочных законов (общих положений) по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, но одновременно субъектам федерации предоставляется право принимать законы в тех случаях, когда федеральная власть не использует своевременно прав законодателя. В случае издания федеральных законов субъекты федерации приводят свои акты в соответствие с ними либо они признаются недействующими по ненадобности.

Так как федеральная Конституция не запрещала напрямую субъектам Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения, то многие из них самостоятельно избрали такой вариант разрешения проблемы. Особенно интенсивное развитие получило законотворчество по предметам совместного ведения в республиках в составе Российской Федерации. В ряде из них уже изданы целые тома и даже своды законов по предметам совместного ведения (Башкортостан, Татарстан, Карелия, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский автономный округ и др.).

Сегодня определенная ясность внесена Конституционным Судом Российской Федерации. В своем постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области от 1 февраля 1996 года Конституционный Суд Российской Федерации вынес заключение о том, что по смыслу ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из ст. 76 (ч. 5) Конституции Российской Федерации'.

 

' Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992—1996. М., 1977. С. 130. Данное принципиальное положение было неоднократно подтверждено Конституционным Судом в его последующих решениях (см., например, постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года, от 24 января 1997 года, от 3 ноября 1997 года, от 9 января 1998 года и др.).

 

Хотя Конституционный Суд Российской Федерации и устранил неясность по поводу возможности использования субъектами Российской Федерации права опережающего регулирования, нерешенность проблемы сохраняется. Сам по себе принцип, дающий право принимать законы по предметам совместного ведения, опережающие федеральные законы, не означает, что субъекты Федерации приобретают право устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и поведение на территории субъекта Федерации. Регулирование этих отношений по предметам совместного ведения — исключительная прерогатива федеральных органов. Вместе с тем без решения этих вопросов интерес субъектов Федерации к осуществлению опережающего правового регулирования не так уж велик. Поэтому субъекты Федерации, принимая законы по предметам совместного ведения до выхода в свет федерального закона, идут на превышение пределов правового регулирования. Особенно широкая сфера незаконного регулирования по предметам совместного ведения — социально-экономические права субъектов Российской Федерации. Собственными актами некоторые субъекты Федерации самостоятельно определяют условия и порядок разграничения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъекта Федерации, режим федеральной собственности на своей территории; в одностороннем порядке упорядочивают налоговые отношения, вопросы природопользования, охраны природных ресурсов. Такая практика регионального законотворчества свидетельствует о том, что взаимоотношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению компетенции по предметам совместного ведения должны своевременно определяться на федеральном уровне.

Таким образом, анализ конституционных норм и действующего федерального законодательства, а также проблем их реализации дает возможность выделить не только определеннные тенденции, но и наметить конкретные правовые пути совершенствования конституционного регулирования по предметам ведения. Важнейшим условием реализации этих задач явилось бы закрепление в федеральной Конституции основных принципов, упорядочивающих границы, формы и характер конституционного и текущего законодательного регулирования по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также норм, восполняющих пробелы, очевидность которых ясно обозначилась практикой правотворчества послеконституционного периода.