§ 1. Государственный суверенитет Российской Федерации
Государственный суверенитет является неотъемлемым свойством государства. Несмотря на то, что теория государственного суверенитета возникла как идейное обоснование унитарной системы правления, ее сущность оказалась универсальной как для унитарного, так и федеративного государства.
В современной отечественной науке государственный суверенитет рассматривается "как свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права"'.
В последнее время в зарубежной науке получили развитие тенденции выдвижения альтернатив теории государственного суверенитета как основы единства и публичности государства. Так, Винсент Остром замечает, что отличительная черта американского федерализма как основы установления порядка в обществе "состоит в выдвижении альтернативы теории суверенитета. Демократия опирается на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично совпадающих механизмов правления"2.
Однако развитие демократии в направлении расширения роли разнообразных самоуправляющихся сообществ отнюдь не составляет альтернативу теории суверенитета. Теория государственного суверенитета и признание договорного и самоуправленческого
' Проблемы суверенитета в Российской Федерации. — М,: Республика, 1994. С. 4. 2 Остром Винсент. Смысл американского федерализма. С. 69.
начала в федеративном государстве не есть антиподы. Наоборот, достижение сочетания того и другого — условие формирования и развития федерации как демократического правового государства.
В настоящий период теория федеративного государства, его государственного суверенитета исследуется в неразрывной связи с представлениями о современных ценностях демократии, права, развитого гражданского общества. "Современная политическая мысль, — отмечает Б. С. Крылов, — исходит из того, что государство может считаться суверенным только тогда, когда оно реализует волю народа и когда его система управления демократична"'.
Именно необходимость реализации свойств государственного суверенитета федерации в единстве с требованиями обепечения становления и развития России как федеративного демократического и правового государства и предопределяет специфику разделения государственной власти современной конституционной модели российского федерализма. Если проанализировать круг предметов ведения Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти, установленные в Конституции РФ, то в основной своей части они составляют вопросы, связанные с реализацией государственного суверенитета Российской Федерации как средства, обеспечивающего эффективное и стабильное функционирование и развитие России как правового демократического государства.
В России теория государственного суверенитета рассматривается в качестве одного из фундаментальных гносеологических источников обеспечения создания эффективной системы разделения государственной власти по вертикали. Отечественной наукой создан теоретический фундамент, определяющий концептуальные положения, касающиеся понимания государственного суверенитета, его соотношения с народным и национальным суверенитетами, признания невозможности абсолютного суверенитета2.
Вместе с тем в российской науке и практике до сих пор имеют место разногласия в ответе на вопросы о том, может ли государственный суверенитет быть разделен между Федерацией
' Проблемы суверенитета в Российской Федерации. С. 14. 2 Левин И. Д. Суверенитет. М., 1948, Безуглов А. А. Суверенитет советского народа. М., 1975. ; Ушаков Н. А. Суверенитет в современном международном праве. М„ 1963, и др. Проведены первые исследования проблем обеспечения государственного суверенитета применительно к современным условиям. См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1993; Цжунусов М. С. Суверенитет как социальный феномен. М., 1994; Барцич, И. Н. Категория "суверенитет" в правовой теории и практике Российской Федерации. М., 1995, и др.
и ее субъектами и возможно ли признание государственного суверенитета республик как субъектов Российской Федерации'.
Данные вопросы по-разному трактуются не только в современной отечественной науке, но и различно решаются в российской практике конституционного и законодательного регулирования.
В зависимости от того, как концептуально решается данная проблема, меняется модель разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами.
В мировой науке до сих пор сохраняются споры вокруг утверждения Г. Еллинека о том, что государства, вошедшие в федерацию, сохраняют определенный объем власти, но утрачивают суверенитет. Однако в целом имеет место тенденция отказа от признания суверенитета составных частей федерации.
Автор данной работы придерживается позиции тех отечественных и зарубежных ученых, кто считает, что государственный суверенитет не может быть разделенным, делятся лишь права федерации и ее составных частей2.
Идеей суверенитета субъектов федерации в свое время уже "переболели" идеологи построения федерации в США, Швейцарии, Германии, Мексике и в других странах. Со значительной степенью достоверности можно утверждать, что идея суверенитета субъектов федерации, которой особенно были "заражены" американцы, пустила в зарубежных странах с устойчивой федеративной системой корни лишь в некоторых теоретических исследованиях ее сторонников. В целом в мировой конституционной практике федеративные государства отказались от использования термина "суверенное государство" при определении статуса субъектов федерации. Если термин "суверенный" и встречается, то используется в более узком смысле. Например, согласно Конституции Мексиканских Соединенных Штатов, данное государство состоит из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам.
Приобретение государственного суверенитета субъектом федерации означает переход на конфедеративные отношения с бывшей федерацией при сохранении политических связей. История пока не знает ни одной конфедерации, которая бы оказалась жизнеспособной длительное время. Швейцария как конфедерация
' Михалева Н. А. Конституционные реформы в российских республиках. В кн.:
Конституции республик в составе Российской Федерации. — М.: Манускрипт, 1995. С. 7-14.
2 См., например: Суверенитет в государственном и международном праве. Круглый стол // Советское государство и право. 1991. № 5. С. 3— 28; Разделит ли Россия участь Союза ССР. С. 49; Абдулатипов Р. Парадоксы суверенитета. М., 1995. С. 17.
прекратила свое существование в 1848 году, Германский союз продержался с 1815 по 1866 год, еще кратковременное была конфедерация в Северной Америке (1778—1787). Нынешнее столетие подтвердило недолговечность конфедерации на примере Се-негамбии (1981—1989), а также Союза ССР, Югославии и Чехословакии в период их резкой децентрализации и выхода субъектов из состава федерации.
Незначительный по времени, но достаточно разрушительный по своим последствиям для российской государственности период суверенизации республик — составных частей России в начале 90-х годов существенно актуализировал проблему защиты государственного суверенитета Российской Федерации. Задача пресечения процесса конфедерализации, возникшего в результате "заглатывания" суверенитета снизу вверх, нерешенная Федеративным договором, стала предметом особого внимания действующей российской Конституции.
В современной российской конституционной модели достаточно четко обозначен принцип государственного суверенитета Российской Федерации как единого и неделимого, распространяемого на всю ее территорию (ст. 4 Конституции Российской Федерации). Действующая Конституция России изъяла из оборота понятие "суверенные" в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре. Инкорпорировав положения Федеративного договора, касающиеся разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, российская Конституция, как уже было отмечено, продекларировала юридическое верховенство норм Конституции над положениями Федеративного и иных договоров. Тем самым новой федеральной конституционной моделью установлено: не может быть никакого делегирования суверенитета снизу вверх путем договора, так как все основные вопросы разделения государственной власти определены конституционно.
Признание принципа государственного суверенитета Российской Федерации предполагает четкое определение объема прав, которым должна обладать Федерация, чтобы ее государственный суверенитет был обеспечен. Это так называемые неотчуждаемые права федерации. Их потеря означает лишение государством статуса государственного суверенитета.
В Конституции Российской Федерации закреплены основные признаки государственного суверенитета России. Это верховенство федерального права над правом субъектов Федерации; неприкосновенность границ и территориальная целостность; единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем; единая армия (единые Вооруженные Силы), право государства на защиту своего суверенитета и прав граждан (право на оборону, ведение военных действий, введение чрезвычайного положения и т.д.), право на защиту интересов государства и его граждан вовне (международная Политика, внешнеэкономическая и внешнеполитическая деятельность); государственная монополия на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары.
Наличие общенационального федерального права и его верховенство в правовой системе Российской Федерации обозначено в основах конституционного строя Российской Федерации. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 4 федеральной Конституции. Особые юридические свойства федеральной Конституции определены в ст. 15 Конституции Российской Федерации, в ч. 1 которой устанавливается положение о том, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
Иногда в юридической литературе в качестве признака государственного суверенитета выделяют верховенство высших органов государственной власти в системе государственной власти. Такой принцип в отличие от верховенства федерального права не закреплен в действующей Конституции Российской Федерации. Это не случайно, так как данный вопрос связан с доктринальным толкованием особенности разделения государственной власти в федеративном государстве на основе разграничения предметов ведения. Сам по себе принцип разграничения предметов ведения на федеральном конституционном уровне означает, что верховенство высших федеральных органов государственной власти в системе органов государственной власти в Российской Федерации возможно лишь в пределах ведения Российской Федерации и прав Федерации по предметам совместного ведения.
Содержание системы разделения государственной власти по вертикали, основанной на федерализме, предполагает органичное сочетание принципов государственного суверенитета и субсидиарности.
В качестве примера, где ярко прослеживается необходимость такого сочетания, может быть приведена проблема разделения прав по регулированию и управлению природными ресурсами.
Месторасположение природных ресурсов может охватывать территорию одного субъекта и территорию нескольких субъектов. По логике, если ресурсы охватывают только территорию одного субъекта, то почему бы, основываясь на принципе субси-диарности, не отдать в ведение данного субъекта Федерации регулирование этих вопросов? Однако существуют так называемые стратегические и невозобновляемые природные ресурсы, и право на их распоряжение есть неотъемлемый элемент защиты государственного суверенитета государства, прав и свобод всех граждан данного государства и интересов его народа в целом. Поэтому, как бы ни была разнообразна мировая практика в разрешении проблемы разделения государственной власти по регулированию и управлению природными ресурсами между федерацией и ее субъектами, государство обычно всегда предусматривает конституционные гарантии защиты ее суверенитета. Так, нетрадиционно широкими правами в области природопользования обладают провинции в Канаде. В соответствии с частью VI Акта о Конституции Канады 1982 года именно на легислатуры провинций, а не на Оттаву была возложена компетенция в отношении "развития, сохранения и регулирования производства невозобновляемых природных и лесных ресурсов". Однако в Акте о Конституции Канады предусматривается приоритет федерального законодательства в случае возникновения конфликтной ситуации'.
Несмотря на однозначное решение в Конституции Российской Федерации вопроса о единстве государственного суверенитета Российской Федерации и определение основных признаков государственного суверенитета Российской Федерации, данный основополагающий принцип государственного устройства не соблюдается на иных уровнях правового регулирования. Камень преткновения — жизнеспособность идеи суверенитета республик как составных частей России. Недостаточно последовательна, к сожалению, и позиция федеральных органов власти в этом вопросе. В настоящее время в российском федеральном законодательстве сложилось два взаимоисключающих подхода.
Первый — отказ от признания государственного суверенитета субъектов Федерации. Этот подход, как говорилось выше, обозначен в Конституции Российской Федерации.
Другой подход — признание государственного суверенитета республик. Так, в соответствии с договором, подписанным между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан в лице президентов России и Башкортостана, последняя признается суверенным государством в составе России.
Еще большее разнообразие подходов наблюдается на уровне правотворчества субъектов Российской Федерации. Значительная степень отклонения от конституционного принципа государственного суверенитета Российской Федерации имеет место в конституционном (уставном) и текущем законотворчестве субъектов Российской Федерации. В законодательстве субъектов Российской Федерации можно встретить по меньшей мере три подхода к пониманию государственного суверенитета субъектов Федерации: полного суверенитета, разделенного суверенитета (суверенитета в суверенитете), ограниченного суверенитета.
Теория государственного суверенитета как Федерации, так и ее составных частей имеет корни в советской теоретической и официальной доктрине сочетания суверенитета СССР и суверенитета союзных республик в составе СССР. В основу создания Союза ССР была положена именно эта концепция, выдвинутая В. И. Лениным. В свое время В. И. Ленин, подвергнув критике сталинский план автономизации, предложил модель Союза суверенных республик, сохраняющих свою независимость'. В дальнейшем советские ученые, стремясь сгладить противоречивость данной формулы, выступили за признание параллельного существования государственных суверенитетов Федерации и ее субъектов, подчеркивая при этом ограниченность государственного суверенитета республик государственным суверенитетом Федерации2.
Однако сегодня в ряде научных школ республик развитие получила не концепция ограниченного суверенитета (ограниченных суверенных прав), а теория полного государственного суверенитета субъектов Российской Федерации, признанных по Конституции республиками (государствами)3.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года большинство республик не стали спешить с отменой деклараций о государственном суверенитете. Некоторые из республик, например Башкортостан, Бурятия, в своих новых конституциях, принятых уже после вступления в силу федеральной Конституции,
' Конституция Канады. Конституционный акт 1982 года. В кн.: Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. — М.: БЕК. С. 526—528.
Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 45. С. 212.
2 См., например: Лепешкин А. И. Советский федерализм (теория и приктика). М., 1977; Курс советского государственного права. Т. 2. С. 81; Златопольскш Д. •Л. СССР — федеративное государство. М., 1969. С. 256—257, и др.
3 См., например: Проблемы конституционного развития суверенной республики. Уфа, 1992; Федерализм — глобальные и российские измерения. В кн.: Международная научно-практическая конференция, Казань 1993. сентябрь.
вновь определили себя суверенными государствами. Другие (республика Коми), не называя себя в новых конституциях суверенными, тем не менее закрепляют положения о распространении так называемого государственного суверенитета республики на всю ее территорию. Государственный суверенитет республик признается и в договорах, заключаемых между республиками. Так, в преамбуле договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 года указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон. Подписанный в Уфе 18 августа 1994 года договор о дружбе и сотрудничестве между Республикой Башкортостан и Республикой Абхазия констатирует их государственный суверенитет. Таким образом, Башкортостан как бы берет на себя право Российской Федерации на признание другого, суверенного государства.
На уровне субъектов Российской Федерации по-разному трактуется и объем государственного суверенитета. В целом наблюдается тенденция выхода за рамки федеративных отношений и закрепления элементов конфедеративных связей.
Отказ от признания основ конституционного строя и принципов федеративного устройства России и создание собственной модели отличает в первую очередь конституционное законодательство республик, в особенности Татарстана, Башкортостана, Саха (Якутии), Тывы, Ингушетии и частично Бурятии".
Действующие конституции вышеназванных республик закрепляют по сути конфедеративный тип связей. Республика рассматривается как суверенное государство, строящее свои отношения с Федерацией путем делегирования ей предметов ведения и полномочий на основе договора. Договору с федеральными органами государственной власти отдается приоритет перед федеральной Конституцией. Предусматривается ратификация федеральных законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации (республики Саха (Якутия) и Ингушетия).
Было бы, однако, не совсем справедливым видеть только со стороны этих республик посягательство на суверенные права Российской Федерации. Отголоски "региональной суверениза-ции" 1990—1991 годов наблюдаются в законотворчестве и других субъектов Федерации. Обобщая складывающиеся тенденции, можно выделить следующие наиболее типичные случаи противоречий между российской Конституцией и конституциями
' Особые отношения между Россией и Чечней в данном случае не рассматриваются, так как они полностью вышли за рамки конституционно установленных федеративных отношений на тот период, когда автор писал данную работу.
(уставами) субъектов Российской Федерации, направленные на вымывание элементов государственного суверенитета России.
Самая распространенная категория противоречий связана с нарушением принципа верховенства Конституции России и федеральных законов. В конституционном (уставном) законотворчестве субъектов Федерации в одностороннем порядке устанавливается право приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Российской Федерации (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми), суверенным правам и интересам субъекта Федерации (Дагестан), приостановления действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область).
Озабоченность вызывают попытки субъектов Федерации вторгнуться в прерогативу российского государства на установление единой государственной границы и обеспечение целостности территории России в соответствии с нормами международного и внутригосударственного права. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970) установлено: "Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны"'. В соответствии с ч. 3 ст. 4 федеральной Конституции Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Часть 2 ст. 67 Конституции РФ закрепляет положение о том, что Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
К сожалению, в региональном законотворчестве имеет место недопонимание данного важнейшего требования государственного суверенитета России. Так, в ст. 5 Конституции Республики Саха (Якутия) закрепляется положение о том, что воздушное пространство и континентальный шельф на территории Республики Саха (Якутия) являются собственностью и неотъемлемым достоянием народа Республики Саха (Якутия).
1Международное право в документах. М., 1982. С. 10.
Но не только республики хотели бы склонить чашу суверенитета в вопросах юрисдикции государственных границ на свою сторону. Такие настроения свойственны и другим субъектам Федерации. Автор в свое время давал заключение на проект Устава Сахалинской области (первое чтение от 7 сентября 1994 года). В нем говорилось о возможности заключения договора данной области с Российской Федерацией, по которому Сахалинская область должна была приобрести государственную власть на части территории континентального шельфа островов Сахалинской области и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Возможно ли заключение договора, нарушающего ст. 67 Конституции России, согласно которой Российская Федерация обладает суверенными правами в этой сфере?
Подобные взгляды региональных властей субъектов Феде-' рации противоречат не только федеральным конституционным нормам, но и нормам международного права, согласно которым континентальный шельф не является и не может являться частью государственной территории прибрежного либо другого государства (Женевская конвенция по континентальному шельфу 1958 года). Допустив такие нарушения, Россия как государство стало бы нарушителем норм международного права.
Нельзя оставить без внимания и другие случаи вымывания суверенных прав Российской Федерации при перераспределении предметов ведения Российской Федерации в ведение субъекта Федерации в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Это закрепление отдельными республиками за собой прав объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва); принятия республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); установление порядка введения чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); дачи согласия субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия); определение всех природных ресурсов, находящихся на территории субъекта Федерации, его собственностью (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва); регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, закрепление права самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Свердловская, Новгородская области. Краснодарский край и др.).
Как уже было замечено ранее, особенностью правового режима, в рамках которого предполагается обеспечение государственного суверенитета России, является признание договора —
Правовой формой регулирования федеративных отношений ^ст. 11 Конституции Российской Федерации). V Анализ допустимости таких договоров с учетом обеспечения основных признаков государственного суверенитета Федерации свидетельствует о некотором несоответствии между моделью государственного суверенитета и пределами заключения договоров такого типа.
В ст. 4 Конституции Российской Федерации провозглашается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Данный принцип не учтен в ст. 11 Конституции Российской федерации, где федеральный закон не обозначен как форма разграничения предметов ведения и полномочий. В то же время .Именно данная форма регулирования федеративных отношений Определяется в качестве основной в ст. 76 Конституции российской Федерации, где речь идет о принятии правовых актов да предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения и предметам ведения субъектов Российской Федерации. Поэтому остается спорным и дискуссионным вопрос о соотношении договора и федерального закона по их юридической силе.
Договоры по-разному определяют соотношение федерального закона и договора. В одних приоритет отдается договору (договоры с Татарстаном, Республикой Башкортостан, Кабардино-Балкарией), в других — федеральному законодательству (например, договоры с Саха (Якутией), Бурятией, Северной Осетией-Аланией, Тверской областью, Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом).
Представляется, что позиция по данному вопросу должна основываться на ст. 4 Конституции Российской Федерации, определившей верховенство федеральных законов как одно из основных 'свойств государственного суверенитета Российской Федерации. Это подразумевает приоритет федерального закона над договором и означает, что, основной формой разграничения предметов ведения и полномочий должен быть признан федеральный закон, в то время как договор необходимо рассматривать в качестве дополнительной к федеральному закону формы правового регулирования.
Другой вопрос, который неизбежно возникает при толковании ст. 11 Конституции РФ, касается понимания предметов ведения, разграничиваемых договорами. Если исходить из принципа верховенства Конституции Российской Федерации, определившей перечень предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации, то не может быть и речи о разграничении того, что уже конституционно определено. Какое-либо перераспределение установленного в договорах перечня предметов ведения, изъятие с их помощью отдельных предметов ведения — все это ставит данные документы по юридической силе на один уровень с федеральной Конституцией. Следовательно, речь может идти лишь о конкретизации предметов ведения при разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Противоречивость Конституции Российской Федерации в определении модели договорного регулирования не лишает тем не менее ее свойств выступать в качестве "ограничителя" развития договорного процесса.
Последний ставится в конституционные рамки, выражаемые в первую очередь в требованиях соблюдения основных свойств государственного суверенитета Российской Федерации при осуществлении договорного регулирования. К сожалению, в реальной практике заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти данные требования не выполняются в должной мере.
В этой связи представляется важным обозначить тенденции развития договорных форм регулирования, подрывающие государственный суверенитет Российской Федерации, которые во многом оказываются аналогичными тем, что обнаруживаются в конституционном (уставном) законотворчестве субъектов Российской Федерации.
Среди таких тенденций следует выделить прежде всего практику использования договора в качестве формы отказа от конституционно закрепленной на федеральном уровне концепции единого и неделимого государственного суверенитета Российской Федерации и осуществления попытки проведения идей государственного суверенитета составных частей Федерации.
Тенденция отхода от конституционно закрепленного требования единого и неделимого государственного суверенитета Российской Федерации наиболее ярко обозначена первыми тремя договорами, заключенными в 1994 году с Татарстаном, Башкортостаном и Кабардино-Балкарией. И по форме, и по содержанию данные договоры выходят за пределы договорного регулирования, определенные ст. 11 Конституции Российской Федерации, и устанавливают, фактически, конфедеративный тип связи. Сторонами данных договоров обозначены не органы государственной власти, а Российская Федерация и субъект Российской Федерации. Название договоров "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий" вводит неизвестное действующей Конституции России понятие "делегирование". Как уже неоднократно отмечалось, при определении федеративных отношений, сложившихся в России, данный термин является неуместным. О делегировании друг другу полномочий может идти речь лишь при формировании федерации как союза, объединяющего ранее суверенные государства.
Особо следует обратить внимание на определение в договорах статуса Татарстана и Башкортостана. Республика Татарстан объявляется государством, объединенным с Российской Федерацией, а Башкортостан — суверенным государством. Таким образом, в нарушение Конституции Российской Федерации создан прецедент договорного признания федеральными органами государственной власти государственного суверенитета республики, являющейся субъектом Российской Федерации.
Другую опасность для государственного суверенитета Российской Федерации представляет тенденция разрушения "договорным правом" российской конституционно-правовой системы и вымывание договорами элементов государственного суверенитета Российской Федерации.
Большинство подписанных договоров содержат положения, которые по сути в той или иной степени либо изменяют, либо дополняют российскую Конституцию и федеральные законы. Установленные Конституцией Российской Федерации предметы совместного ведения перераспределяются в договорах в ведение субъектов Федерации, а вопросы, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации — в совместное ведение или даже в ведение субъектов Российской Федерации.
Наиболее грубым нарушением конституционной модели разграничения предметов ведения является передача предметов исключительного ведения Федерации в ведение субъектов Федерации (например, создание Национального банка Татарстана и Башкортостана в соответствии с договорами федеральных органов государственной власти с органами государственной власти данных республик) или в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (например, вопросы защиты суверенитета и территориальной целостности, общие и коллизионные вопросы гражданства по договорам с Татарстаном и Башкортостаном; банковское дело по договорам с Кабардино-Балкарской Республикой и Республикой Северная Осетия-Алания).
Иногда конкретизируемый предмет ведения Российской Федерации определяется как предмет совместного ведения. К таким особенным предметам совместного ведения можно отнести "регулирование вопросов, связанных с переработкой, использованием драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий, расположенных в Свердловской области", "организация прохождения альтернативной гражданской службы" (договоры с Татарстаном, Башкортостаном, Свердловской областью).
Другая тенденция выхода за пределы федерального конституционного разграничения предметов ведения — перераспределение вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в ведение субъектов Федерации (обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина по договорам с Татарстаном, Башкортостаном, Кабардино-Балкарской Республикой; решение вопросов адвокатуры и нотариата по договорам с Татарстаном и Башкортостаном).
В большинстве уже заключенных договорах перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов шире установленного в ст. 72 российской Конституции (по договору с Татарстаном 17 новых сфер, с Башкортостаном и •'" Сахой (Якутией) — 11, с Кабардино-Балкарией — 8, с Северной Осетией — 14, с Бурятией — 3, со Свердловской областью — 8, с Калининградской областью — 11, с Удмуртской республикой — 11 и др.).
В результате такого перераспределения Российская Федерации как государство теряет важные элементы государственного суверенитета, составляющие рычаги федерального управления и контроля.
Предметы ведения, по которым Федерация "впускает" ее субъектов в "неприкосновенную" по российской Конституции зону государственного суверенитета, можно разделить на три группы. Первую группу составляют вопросы обороны, государственной безопасности, защиты государственных границ и территориальной целостности России; вторую — вопросы международной и внешнеэкономической деятельности; третью — финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование, государственная монополия на важнейшие отрасли народного хозяйства.
Для первой и третьей группы предметов ведения Российской Федерации характерен в большинстве случаев переход в статус предметов совместного ведения. Так, в совместное ведение передаются вопросы защиты государственной и территориальной целостности (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия); введение на территории субъекта Федерации чрезвычайного положения (Кабардино-Балкария); конверсия (Татарстан, Башкортостан, Северная Осетия, Удмуртия, Свердловская и Оренбургская области); координация разработки и производства вооружений и военной техники на территории субъекта (Татарстан и Башкортостан); функционирование предприятий оборонного комплекса (Свердловская область, Удмуртия); размещение воинских частей и военных объектов на территории республики (Башкортостан), вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного оружия (Татарстан); установление порядка реализации высвобождаемого военного имущества (Удмуртия, Калининградская и Свердловская области); банковское дело, координация бюджетно-финансовой, денежно-кредитной и ценовой политики, управления общими энергетическими, транспортными, информационными и другими системами, магистральным, железнодорожным, трубопроводным, воздушным и водным транспортом (Татарстан, Северная Осетия, Кабардино-Балкария).
Один из серьезных вопросов, который возникает в связи с изменением статуса предметов ведения, — это права субъектов Федерации на осуществление правового регулирования по обозначенным предметам совместного ведения. Если в данном случае руководствоваться постановлением Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области', которым установлено, что отсутствие соответствующего федерального закона по предметам совместного ведения не препятствует принятию закона субъекта Федерации по данному предмету, то становится Понятной вся сложность ситуации для Российской Федерации в случае придания предметам ведения Федерации статуса предметов совместного ведения.
Еще более сложная ситуация складывается в отношении второй группы предметов ведения Российской Федерации. Здесь даже имеют место случаи передачи предметов ведения Российской Федерации в ведение ее субъекта. Так, согласно договору с ' Республикой Татарстан, данная республика признается самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей. Последствия такой самостоятельности уже дали о себе знать. В частности, без согласования с соответствующими федеральными органами, как того требуют федеральные законы "О ^международных договорах" и "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", Республика Татарстан подписала межправительственные соглашения о торгово-экономическом и научно-техническом сотрудничестве с Болгарией, Турцией и Венгрией.
Следует отметить, что в современный период в конституционном регулировании государственного суверенитета Российской Федерации сложилось противоречие между признанием в Конституции РФ концепции единого и неделимого государственного суверенитета России и практикой ее отрицания в нормах
1Вестник Конституционного Суда. 1996. № 1. С. 34—42.
конституционного (уставного) и текущего законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, а также отдельными двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такая ситуация в немалой степени обусловлена "живучестью" теории государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации. Вряд ли следует считать данную теорию конструктивной, так как ее дальнейшее воплощение в правовых актах, вступающих в противоречие с федеральной Конституцией, будет все более усиливать дезинтеграционные процессы в российской государственно-правовой системе, способствовать дальнейшей конфедерализации в системе разделения власти по вертикали в ущерб задачам становления России как федеративного государства.