ВВЕДЕНИЕ

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 

 

Исследование федерализма, его смысла и ценностей, роли и перспектив развития является сегодня одним из важнейших гуманистических направлении изучения феномена власти в человеческом обществе. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на глобальные вопросы. Как разделить власть, чтобы она в итоге позволяла государству эффективно осуществлять управление в интересах конкретного человека и общества в целом? Какими должны быть основополагающие идеи и принципы государственного устройства, обеспечивающие обустройство гармоничного общества, его мирное существование в рамках конкретного государства и мирового сообщества? Каковы пределы децентрализации государственной власти, не разрушающие само государство, и каковы пределы ее централизации, сохраняющие эффективность власти и близость ее к народу?

Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя в мире и нет абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы обеспечивает внутреннюю целостность и стабильность, мир и согласие. Одна из основных причин такого успеха кроется в решении на конституционном уровне проблемы разделения государственной власти и ответственности за ее осуществление между центром и составными частями государства с учетом специфики конкретной страны. Именно создание конституционных основ разделения государственной власти по вертикали — один из фундаментальных вопросов формирования государственности на основе федерализма. Этот ключевой для становления российского федерализма вопрос оказался одним из сложнейших в современный период развития конституционно-правовых отношений в России.

Судьба государственности России в XX столетии оказалась достаточно драматичной. Россия пережила две эпохи территориального раздела. В 1917 году разрушилась Российская Империя, из состава которой вышли Польша и Финляндия, заявили о государственной самостоятельности Литва, Латвия, Эстония, Украина, Белоруссия, Грузия и Азербайджан и другие территории, часть которых затем объединилась лишь на определенный период в Союз ССР. Распад СССР в 90-х годах заставил Россию и ее народ второй раз пережить территориальный раздел.

Два развода на территории евразийского государства свидетельствовали о необходимости выбора модели федеративного устройства, которая образно говоря, стала бы "aurea mediocritas" (золотой серединой) между двумя крайними и несостоявшимися формами российской государственности: между унитарной Российской Империей и договорным союзным государством, конфедеративным по форме и унитарным по существу.

Насколько удачной оказалась в этом отношении новая конституционная модель государственного устройства России? Воплотила ли она в себе тот вариант федерализма, который позволил бы наконец обеспечить целостность и стабильность Российского государства, его мирное и гармоничное развитие?

Думается, что Россия сегодня находится на пути к такому уровню федерализации. С принятием новой российской Конституции 1993 года удалось лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формально-юридической модели федерализма и фактически действующих отношений, составляющих конституционные основы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, снять существенные противоречия в теоретических и политических взглядах на данную проблему.

Одной из приоритетных задач в утверждении федеративного устройства в России является решение проблемы разделения государственной власти по вертикали. Особая актуальность данной проблемы заключается в том, что она вышла за чисто юридические рамки и приобрела политическую окраску. В системе разделения государственной власти по вертикали нарушаются такие базовые конституционные устои российского федерализма, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, конституционное разграничение предметов ведения и другие.

В силу особенностей политического и экономического развития России в советский и постсоветский период, в условиях кризисных явлений политического, экономического и социального характера правосознание федеральных властей и властей субъектов Федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции России. Узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия, связаны с разным осмыслением содержания конституционных принципов федерализма; с различным пониманием степени самостоятельности субъектов Федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и ответственности за ее осуществление.

Как следствие неразрешенное™ теоретических вопросов и реально возникаемых на практике противоречий в развитии российской государственности, путь России к созданию оптимальной модели федеративного устройства протекает весьма болезненно. По-прежнему сохраняется напряженность в отношениях между Федерацией и ее субъектами, которая выразилась в самых что ни на есть крайних формах конфликта: в "параде суверенитетов, "войне законов", "бюджетно-финансовых войнах", сепаратизме, росте национализма, терроризме и даже вооруженных столкновениях, создавших прецедент развязывания гражданской войны (Чечня, конфликт между Северной Осетией-Аланией и Ингушетией).

Хронический характер приобрела тенденция дезинтеграции систем государственной власти и права. Продлившийся в России всего несколько лет процесс перераспределения государственной власти в пользу регионов по формуле "берите суверенитета столько, сколько можете проглотить", привел к такому уровню дезинтеграции российской конституционно-правовой системы, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество Федерации и ее субъектов фактически перестало поддаваться действенному контролю и систематизации со стороны федеральных властей. Устойчивым стал процесс принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не соотвествующих федеральной Конституции. Несогласованно и противоречиво развивается федеральное и региональное законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Наконец, серьезную опасность представляет начавшийся в России процесс вытеснения конституционных норм договорным регулированием.

Разбалансированность в государственно-правовых отношениях породила особый фон конституционной реформы в России. С одной стороны, с принятием в 1993 году новой Конституции РФ наметилась тенденция проведения конституционной реформы в рамках единого российского правового пространства, с другой — в субъектах Российской Федерации стало развиваться собственное конституционное (уставное) правовое пространство, порой по сути противоположное российской конституционной модели федеративного устройства.

Поэтому конституционное обеспечение решения российской проблемы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами на основе подлинного (федерализма — это не только формирование демократичной и эффективной системы управления государством, но и создание действенных механизмов погашения конфликтов и противоречий, тормозящих развитие государственности на всех уровнях и препятствующих в определенной мере восстановлению целостности и стабильности Российского государства как такового.

На важность конституционного решения насущных проблем российского (федерализма обращено особое внимание на официальном уровне. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1995 года "О действенности государственной власти в России" было указано на необходимость выработать и законодательно закрепить критерии, на основе которых (федеральные органы власти могут уточнять конституционные отношения с субъектами Федерации. При этом незыблемым должен оставаться конституционный принцип устройства нашей Федерации'. О необходимости решения отдельных политических, экономических, правовых аспектов разделения власти между Федерацией и ее субъектами говорится и во всех последующих посланиях Президента России. В частности, в своем Послании 1998 года "Общими силами — к подъему России" Президент Российской Федерации отметил важность строгого разграничения функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральными и региональными уровнями2.

Настоящая работа является научно-практическим пособием, в котором комплексно освещаются проблемы становления и развития конституционных основ современного российского федерализма, определяются наиболее перспективные пути и организационно-правовые средства их совершенствования, позволяющие в итоге обеспечить движение к достижению демократичной и эффективной российской государственности. Анализ наиболее актуальных проблем конституционных основ российского федерализма осуществляется через cопоставление отечественного

 

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1995 года "О действенности государственной власти в России". — М.: Юрид. лит., 1995. С. 29—30.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года "Россия, за которую мы в ответе". М.: Юрид. лит., 1996; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 года "Порядок во власти — порядок в стране". М.: Юрид. лит., 1997; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1998 года "Общими силами — к подъему России" // Российская газета. 1998. 24 февр.

 

опыта с зарубежным, сквозь призму мировых тенденций федерализации, которые обозначились в современный период.

Пособие содержит прикладной материал по анализу федеральных конституционных норм законопроектной деятельности Федерального Собрания РФ, нормативных актов Президента Российской Федерации, внутрифедеральных двусторонних договоров, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, связанных с регулированием (федеративных отношений, статуса субъектов Российской Федерации. Результаты исследования и выводы, представленные в работе, апробированы в процессе экспертной деятельности в комитетах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также в Конституционном Суде Российской Федерации.

Пособие предназначено для депутатов, должностных лиц, экспертов, работников аппарата законодательных и исполнительных органов государственной власти, судей, научных работников, аспирантов и студентов вузов. Материалы, содержащиеся в данной работе, могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права России в высших и средних специальных учебных заведениях, а также послужить основой для чтения спецкурса по данной проблематике.

Автор стремился быть оптимистом и попытался представить, насколько это было возможно, федерализм, гарантируемый не просто конституцией, а таким основным законом государства, который воплотит в себе "особенности" российской души. Собственно говоря, все предложения по совершенствованию конституционного и текущего законодательного регулирования государственности на основе (федерализма в той или иной мере связаны с задачей обеспечения в России публичной власти, от которой в итоге выиграют граждане и народы России, ибо мир и согласие, эффективность и стабильность государственной власти служат их благу. И в этом смысле, полагаю, будущее в России за федерализмом. Именно федерализм как гибкая и действенная форма устройства и разделения государственной власти позволяет, с одной стороны, сохранять суверенность, централизм, единство и неделимость государственной власти, а с другой,— учитывать в единстве многообразие и специфику отдельных регионов столь многогранной по их разнообразию и обширной по своей территории России. Федерализм как способ примирения и нахождения согласия в рамках не только разделения, но и партнерства носителей государственной власти оказывает все большее влияние на общественные и государственные формы организации власти в мировой цивилизации, и этого нельзя не замечать.

Автор сердечно благодарен президенту Российской правовой академии МЮ РФ профессору В. В. Ершову, научному редактору профессору Г. А. Гаджиеву, кафедре "Конституционного и муниципального права России" МГЮА, профессорам — С. А. Авакьяну, Л. А. Болтенковой, Н. А. Михалевой, Б. С. Крылову, В. А. Кряжкову, а также редактору О. В. Лужиной за оказанные внимание и поддержку в подготовке и издании данной книги

1