§ 2. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВА И ИХ КЛАССИФИКАЦИЯ
Механизм государства состоит из различных частей, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Основным элементом этого механизма является орган государства.
Орган государства — это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другим!!! частями государственного механизма, образующими единое целое.
Как видно из определения, государственный орган имеет определенные признаки:
Все органы государства образуются в законодательном порядке,
который определяет их компетенцию, другими словами, образование и
функциональная деятельность органа государства осуществляется на
строго правовой основе.
Орган государства является самостоятельным элементом госу
дарственного аппарата, действует специализированно в системе других
органов.
3. Органы государства тесно взаимодействуют между собой. Они
образуют единый социальный организм, главной задачей которого
является обеспечение нормального функционирования общества, защи
та законных прав и интересов личности, охрана внешней безопасности
и территориальной целостности государства.
Органы государства классифицируются по порядку их создания и
характеру выполняемых ими задач. По указанным признакам государ
ственные органы можно подразделить на три основные группы: пред
ставительные органы; исполнительные органы; судебные
(правоохранительные) органы, в том числе органы конституционного
Надзора. v
139
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
К числу представительных государственных органов относятся законодательные учреждения и местные органы власти и самоуправления Они формируются путем избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним.
Функции законодательной власти осуществляют высшие представительные органы государства. Законодательный орган занимает главенствующее положение в механизме государства, поскольку в соответствии с принципом разделения властей законодательная власть является наиболее важной. Она устанавливает общеобязательные требг вания, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь которые служат законодательной основой для деятельности судебно власти.
При демократическом государственном строе высшим представ1 тельным и законодательным органом является парламент. Он пре: ставляет суверенитет народа, и только он один правомочен выражат волю народа в форме закона. «Парламент» — это общеродовой термт В Англии, Индии, Канаде, Финляндии, Японии и ряде других стра: законодательный орган непосредственно именуется парламентом. ] остальных странах этот государственный орган называется иная (например, Сейм — в Польше, Фолькетинг — в Дании, Альтинг — i Исландии, Конгресс — в Соединенных Штатах Америки).
Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структу ру. В федеративных государствах парламенты состоят из двух палат — нижней и верхней, которые в принципе обладают одинаковыми законо дательными полномочиями (в США — это Палата представителей t Сенат, в Австрии — Союзный совет и Национальный совет в Индии — Народная палата и Совет штатов). В Федеративной Решу блике Германии законодательные полномочия осуществляет нижняя палата — Бундестаг, а Бундесрат, осуществляющий представительство земель, может лишь затормозить принятие того или иного закона, опротестовав законопроект в Федеральном конституционном суде.
Двухпалатная парламентская система имеет место и в некоторых унитарных государствах. Это в значительной мере обусловлено стремлением к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе (например, Палата общин и Палата лордов в Англии).
Однопалатные парламенты существуют главным образом в странах с более или менее однородным национальным составом населения или небольших по территориальным размерам (Венгрия, Дания, Польша, Финляндия).
140
При парламентах образуются и действуют различные комитеты и (миссии (постоянные и временные), которые призваны обеспечивать борее эффективную деятельность законодательного органа. Они ведут паР0ТУ по конкретным вопросам, входящим в компетенцию парламента: бюджетно-финансовую деятельность, международные дела, здравоохранение, ведают вопросами социальной политики, борьбы с преступностью, обороны страны и другими.
Наряду с непосредственным законотворчеством парламент обладает верховными финансовыми полномочиями, осуществляет контроль над исполнительной властью, а также решает другие важные вопросы государственной жизни общества.
Финансовые полномочия парламента. Решение финансовых вопросов, прежде всего рассмотрение проекта государственного бюджета, составляет особую парламентскую прерогативу. Утверждая государственный бюджет, парламент сравнивает общую сумму расходов с общей суммой доходов, классифицирует расходы по статьям, определяет их важность для экономики и других сфер общественной жизни и, таким образом, делает достаточно эффективным парламентский контроль за расходованием финансовых средств государства.
Контроль парламента над исполнительной властью. Парламент осуществляет контроль над органами исполнительной власти самыми разнообразными методами. Первый из них заключается в том, что парламент участвует в назначении различных должностных лиц и органов, составляющих исполнительную власть. Главным видом парламентского контроля над исполнительной властью является назначение парламентом главы государства. Такой контроль в полном объеме осуществляется в парламентарных республиках. При президентском правлении, где выборы главы государства проводятся на основе всеобщего избирательного права, в том числе коллегией выборщиков, участие парламента в формировании главы высшей исполнительной власти номинально. К примеру, Конгресс США занимается лишь подсчетом голосов избирателей при выборах президента, и только в том случае, если ни один из кандидатов не соберет абсолютного большинства голосов, Палата представителей избирает президента, а Сенат — вице-президента. Во Франции в выборах кандидата на пост главы государства участвуют члены парламента, более того, каждый депутат должен заручиться поддержкой не Менее 100 лиц, в числе которых должны быть члены парламента, члены Экономического и социального совета, генеральные советники или выборные мэры.
В зависимости от формы государственного правления парламент в той или иной мере участвует в процедуре назначения главы правительства и кабинета и, таким образом, оказывает влияние на структуру, Персональный состав и характер деятельности правительства. В ряде стран главы правительства и члены кабинета министров назначаются Парламентом и ответственны nqiefl ним. Это характерно для тех госу-
141
дарств, где действует метод прямых выборов исполнительных органов
государственной власти. При такой 'избирательной системе парламент абсолютным
большинством палат (палаты) избирает главу правитель, ства, который затем
представляет для утверждения в парламент кандидатов в члены правительства.
В некоторых странах, согласно конституции, парламент выражает свою точку зрения на кандидатуру главы правительства до формального акта его назначения. Так, в Японии парламент назначает премьер-министра из числа своих членов, после чего император должен утвердить его назначение. Премьер-министр выдвигается резолюцией каждой из палат парламента. Однако если Палата представителей и Палата советников не могут достичь соглашения в отношении кандидата, то п истечении 10 дней решение Палаты представителей становится решени ем всего парламента. Премьер-министр назначает государственных ми нистров, которые образуют Кабинет. В соответствии с Конституций: Японии большинство членов Кабинета должны быть избраны из членов парламента.
В государствах с классическим президентским правлением, каг известно, полномочия главы государства и главы правительства совме щаются в одном лице, и в их избрании парламент принимает лишь кос венное участие. Однако даже в США члены президентского Кабинет* назначаются не по прямому усмотрению президента, а «по совету и < согласия» Сената. По такому же принципу осуществляется назначение послов, консулов, судей Верховного суда.
Ответственность исполнительной власти перед парламентом. В цивилизованных странах высшие органы исполнительной власти несут ответственность за свою деятельность перед парламентом. Это выражается в следующем:
во-первых, глава государства по решению высших пред
ставительных органов государственной власти лишается своих полно
мочий;
во-вторых, правительство одновременно с главой госу
дарства уходит в отставку;
в-третьих, парламент может лишить мандата отдельных
членов правительства и на их место назначить новых;
в-четвертых, в соответствии с принципами, лежащими в
основе парламентарной системы, роспуск парламента по требованию
главы государства или правительства сопровождается их ответствен
ностью перед парламентом.
Парламентский контроль предназначен для того, чтобы законодательная власть была в курсе проводимой правительственной политики, конституционными методами способствовала ее общественной полезности и реально гарантировала свободное развитие личности.
Несовместимость должностей. Под несовместимостью должностей понимается правило, запрещающее члену парламента в течение срока
142
to полномочий занимать другие государственные или общественные должности. Цель этого правила — не допустить, чтобы парламентарии :ли попасть в зависимость от каких-либо государственных органов |сти или интересов частных лиц.
Важным фактором в деятельности многих парламентов является оппозиция, включающая депутатов парламентского меньшинства, которые расходятся по определенным вопросам с политикой парламентского большинства и правительства.
Местные органы государственной власти и местного самоуправления. Эти государственные органы, как правило, имеют представительный характер и действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектур-ных собраний, Советов народных депутатов, национальных советов, коммунальных советов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны в пределах, установленных законом, местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и другие.
Исторически сложились две основные формы организации государственной власти на местах. Наиболее демократичной является такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. В Японии, например, все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. В нашей стране местные органы государственной власти также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области).
В ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром. Характерным примером этого является организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, который назначается президентом. Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет, как орган самоуправления, решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избираю! Мэра, который также является представителем центра и главой местной Полиции.
143
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Глава государства. В подавляющем большинстве стран глава гс сударства выступает носителем высшей исполнительной власти. В кок ституционных монархиях главой государства формально считается мс нарх. На основе конституционных норм или в силу сложившихся традк ций монарх обладает рядом прав в отношении парламента: правом со зыва сессий, роспуска нижней палаты, назначения членов верхней пала ты, утверждения и опубликования законов, а в некоторых случаях i правом «вето». В Японии, в соответствии с действующей Конституцией император по представлению парламента утверждает премьер министра, по представлению правительства — председателя и члено! Верховного суда, подтверждает назначение и отставку членов прави тельства, созывает парламент, дает согласие на акты амнистии и поми лования. Обычно монарх считается верховным главнокомандующим у представляет страну в международных отношениях. Фактически же все эти полномочия от его имени осуществляются правительством и его органами. Согласно той же Конституции Японии все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как по совету и с одобрения правительства, и правительство несет за них ответственность.
В странах с республиканским правлением главой государства обычно является президент. В целом полномочия президента сводятся к следующему:
президент принимает иностранных дипломатических предста
вителей, назначает послов;
ратифицирует международные договоры и соглашения;
— является главнокомандующим вооруженными силами страны.
В ряде стран в соответствии с конституционным законодатель
ством президент имеет право:
распустить парламент, прервать сессию или отложить ее созыв;
отказать в одобрении законопроекта и передать его на вто
ричное рассмотрение парламента.
Наиболее широкими властными полномочиями обладает глава государства в президентских республиках. Как уже отмечалось, это характерно для США, где президент, кроме вышеперечисленных полномочий, имеет право назначать и смещать министров (секретарей), а также всех высших гражданских и военных чиновников. Он издает указы, которые регулируют разнообразные стороны государственной жизни и являются актами высшей исполнительной власти.
В парламентарных республиках роль президента значительно скромнее. Являясь главой государства, он лишь формально представляет высшую исполнительную власть, так как реально ее осуществляет
144
правительства. В таких государствах роспуск парламента хотя и
оформляется указом президента, но осуществляется по решению правительства;
акты президента не имеют юридической силы без подписи главы правительства.
Правительство — это высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти, который непосредственно осуществляет управление страной. В различных странах правительства имеют разные названия: например, кабинет министров, совет министров.
Правительство возглавляется главой правительства, который именуется премьер-министром, председателем совета или кабинета министров, первым министром, канцлером. В состав правительства входят члены правительства, возглавляющие центральные ведомства (министерства, департаменты), которые называются министрами, секретарями, статс-секретарями. В правительство входят также заместители главы правительства и помощники министров.
По всем вопросам своей компетенции правительство принимает решения и издает правовые акты, публикуя их от своего имени или от имени главы правительства. В унитарных государствах образуется только одно правительство, в федеративных государствах — общефедеральное правительство и правительства членов федерации.
Правительства бывают коалиционными и однопартийными. В первом случае в их состав входят представители двух и более партий, во втором — только одной партии. Коалиционные правительства формируются, как правило, в государствах с парламентарной формой правления.
Министерства, ведомства, другие центральные учреждения. Перечень министерств и других центральных государственных учреждений в различных странах неодинаков. Несмотря на это, все они призваны обеспечивать безопасность страны, поддержание общественного порядка, эффективное и оптимальное управление основными и наиболее важными сторонами жизни общества: экономикой, социальным строительством.
Министерства и ведомства формируются исходя из тех конкретных задач, которые они должны решать. Так, для обеспечения нормального государственного управления американским обществом в Кабинете министров США действует четырнадцать министерств: госдепартамент (министерство иностранных дел), министерства финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного и городского строительства, транспорта и прочие.
При правительствве могут быть образованы и другие центральные ведомства (например, комитет по внешнеэкономическим связям, по Делам религий). К числу специфических органов и учреждений исполнительной власти относятся органы охраны правопорядка (милиция, полиция), государственная автоинспекция, исправительно-трудовые учреж-
145
дения; органы государственной безопасности; вооруженные силы. Они
отличаются от других исполнительных органов структурой, содержанием и методами
своей деятельности. При решении задач по охране закон ного порядка, обеспечения
безопасности государства, обороны стращ от нападения извне могут применяться
принудительные меры, в тол числе с использованием боевой техники и оружия, что
не характерно дл; других исполнительных органов.
МЕСТНЫЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВА
Исполнительная власть на местах осуществляется либо органами местного самоуправления, либо назначаемыми центральной властью должностными лицами, либо совместно теми и другими органами при строгом разграничении их компетенций. Если в Японии исполнительная власть на местах в полном объеме осуществляется органами самоуправ ления, то в Италии она ограничена так называемыми комиссионерами, которые назначаются центральным правительством и координируют деятельность облартных правительств (джунт); в провинциях же и коммунах наряду с собственными советами управленческие функции осуществляют префект и совет префектуры, которые назначаются президентом. Значительной самостоятельностью обладают органы местного управления в Австрии. Все основные вопросы организации местной жизни решают земельные правительства, правление местных и областных общин совместно с представительными органами земель и их административно-территориальных единиц.
СУДЕБНЫЕ (ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ) ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Суд — это орган государства, осуществляющий правосудие в форме разрешения уголовных, гражданских и административных дел в установленном законами данного государства процессуальном порядке. В
современных странах деятельность судов направлена на обеспечение конституционных устоев, охрану законных прав и интересов граждан и организаций.
В системе государственных властей судебная власть выступает главным уравновешивающим механизмом, позволяющим эффективно направлять действие законодательной и исполнительной власти в правовые рамки. Система суда включает в себя различные специфические судебные учреждения: гражданские, административные, военные, транспортные и иные суды.
Будучи независимым от других властей, суд опирается только на закон и только ему подчиняется. При осуществлении правосудия он руководствуется такими демократическими принципами, как равенство 146
всех перед законом и судом, участие присяжных заседателей, право обвиняемого
на защиту, гласность судопроизводства.
Вся система судов возглавляется верховными судебными органами, которые во многих странах выполняют одновременно функции конституционного суда. В некоторых странах конституционные суды не входят в систему судов общей юрисдикции. Члены конституционного суда либо избираются парламентом, либо назначаются президентом, либо президентом, парламентом и другими высшими органами власти и юстиции одновременно. Наряду с осуществлением конституционного надзора, конституционный суд имеет право толкования конституции.
Так, судебная система США включает федеральные суды, суды штатов и местные суды. Федеральная система состоит из районных, окружных (апелляционных) судов и Верховного суда США. Все судьи этой системы назначаются персонально президентом с согласия и одобрения Сената. Верховный суд США является судом первой инстанции и занимается наиболее важными делами, осуществляет надзор за деятельностью нижестоящих судов. Верховный суд США одновременно исполняет функции конституционного суда.
В Италии судебная система включает Высший Кассационный суд, суды по гражданским делам, суды по уголовным делам; а также апелляционные суды. Обособленное место в механизме государства занимает Конституционный суд в составе 15-ти судей, назначаемых (по третям) президентом, совместным заседанием палат парламента и Высшими общей и административной магистратурами, включающими высших должностных лиц судебного ведомства. В Англии все судьи назначаются монархом. В Российской Федерации члены Конституционного суда утверждаются двухпалатным парламентом. В других странах существуют иные правила формирования судебных органов. Однако среди них преобладает правило, согласно которому судьи не избираются, а назначаются пожизненно, что повышает стабильность правосудия и гарантирует независимость судебных органов от других органов государственной власти.
Прокуратура. В одних странах она является составной частью суда, а в других организационно отделена от него. Функции прокуратуры заключаются обычно в расследовании преступлений, принятии мер к нарушителям правопорядка, санкционировании арестов. Прокуратура поддерживает в судах обвинение, осуществляет функции надзора за соблюдением законности в стране. В осуществлении судебной власти прокуратура играет вспомогательную роль, однако ее деятельность необходима для поддержания режима законности в правовом государстве.
Нотариат. Это система государственных органов, в функции которых входит удостоверение имущественных сделок, оформление наследственных прав, засвидетельствование документов для придания им юридической достоверности. Существуют различные формы организа-
147
ции нотариата. В ряде стран (например, в Италии, Франции, ФРГ) Н(
тариальные действия осуществляются только государственными нот; риусами, в
других — государственными и церковными нотариусам (например, в Англии). В
США нотариальные функции возложены н государственных нотариусов, назначаемых
законодательным органоь штата, а также на комиссаров по вопросам установления
фактов, наз начаемых муниципальными советами. Нотариальная деятельность при
дает законную форму различным фактическим обстоятельствам и те« самым
содействует утверждению правового порядка в общественног жизни.