1. ВИКОНАВЧА ВЛАДА І ПРИНЦИП ПОДІЛУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Виконавча влада посідає особливе місце серед гілок державної влади. Адже саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку.

Сам характер виконавчої влади, що зумовлений об'єктивним її призначенням — виконанням законів та інших правових актів, підтверджує органічну єдність цієї влади зі змістом управлінської діяльності держави. Отже, виявлення органічного зв'язку виконавчої влади зі змістом державного управління є однією з вихідних пе­редумов правильного розуміння суті самої виконавчої влади.

Але конституційна модель організації виконавчої влади має грунтуватись не лише на визначенні її загального змісту, але й на розумінні певної умовності, штучності уявлення про самостійне, а тим більше — автономне буття власне виконавчої влади щодо інших гілок влади. Подібні уявлення слід вважати певним перебільшенням.

Нагадаємо, що у класичному варіанті теорії розподілу влади Монтеск'є говорив не стільки про змістовний поділ самої влади, скільки про: 1) політичний поділ праці по керівництву державою і 2) розподілення владних повноважень між різними соціальними верствами. Державна влада як здатність держави приймати обов'яз­кові рішення та домагатися їх виконання — явище цілісне. Воно інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі.

Розподіляється не сама влада, а механізм її здійснення. Він структурується за функціональною та суб'єктною (інституційною) ознаками. В першому випадку розподіл влади означає виділення основних функціональних видів діяльності держави — законотво­рення, правозастосування і правосуддя. В другому — означає органі­заційний устрій держави як сукупність різних видів державних орга­нів — законодавчих, виконавчих і судових (і це — тільки основні види) з притаманною їм компетенцією, тобто державно-владними повноваженнями.

 

Іншими словами, влада за змістом є єдиною, а принцип "розпо­ділу влади" є лише теоретичним постулатом чи доктриною, яка дає змогу певним чином будувати державний механізм та організо­вувати його функціонування. Тому для належного конституювання виконавчої влади не обов'язково прямо фіксувати в тексті Конститу­ції власне вказаний принцип, а тим більше доповнювати його ознаками самостійності, автономності чи незалежності окремих — насамперед законодавчої та виконавчої — влад. Натомість необхідно керуватись цим принципом при розробці та реалізації конституційної моделі організації влади саме як методологічним орієнтиром, керівною

установкою.

Зміст принципу "розподілу влади" доцільно тлумачити як констатацію того факту, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Між ними розподілені державно-владні повноваження таким чином, що вони є самостійними у реалізації своєї компетенції у встановлених Конституцією межах, а суди — навіть незалежні при відправленні правосуддя і взаємодіють між собою за допомогою певних важелів взаємного стримування і про­тиваг.

Тому закономірно, що пріоритетним у змісті Конституції є чітке виділення не конкретних гілок влади, а конкретних її суб'єктів (інституцій) — державних органів та їх систем. Особливо якщо враховувати, що "класична" тріада гілок влади — законодавчої, виконавчої і судової — не охоплює вичерпно всіх існуючих видів державних органів.

Адже доктрина "розподілу влади" будується на деяких узагаль­нених, тобто типових функціях державної влади. Тоді як реальна система органів держави обумовлюється не тільки цим фактором, а й іншим — змістом більш конкретних функцій та завдань, що випливають із життєвих потреб організації державного та суспіль­ного життя країни. З огляду на це, поряд з державними органами, які певним чином співпадають з "класичними" гілками влади, існують органи, що мають змішаний, перехідний або наскрізний характер — наприклад прокуратура.

Недоцільність структурування змісту Конституції щодо окремих гілок влади обґрунтовується ще й тим, що такий підхід ускладнив би розуміння і вирішення більш важливого, ніж фіксація відокре­мленості гілок влади, державного завдання, а саме — забезпечення плідної ефективної співпраці гілок влади. Мова йде про те, що принцип

 

"розподілу влади" у найбільш поширеному розумінні, про яке сказано вище, має бути урівноважений принципом "єдності влади" або "взаємодії гілок влади".

Нагадаємо, що, наприклад, Гегель критикував теорію розподілу влади Монтеск'є за те, що вона встановлює самостійність законо­давчої, виконавчої та судової влади, а це призводить до взаємної ворожнечи між ними, підкоренню окремих влад іншим. Сама ж гегелівська інтерпретація розподілу влади грунтується на розгляді держави як єдиного цілого, де влади являють собою лише різні моменти даного цілого2.

Зрозуміло, що забезпечення єдності влади, взаємодії її гілок, насамперед законодавчої та виконавчої (навіть за Монтеск'є судова влада у певному розумінні взагалі не є владою), є досить важливою функцією держави. Як і кожна функція, вона має мати належного носія. Про це ж наголошував ще Монтеск'є, коли писав, що "для того, щоб утримати законодавчу і виконавчу влади від крайностей, необхідна регулююча влада: це завдання дуже добре може виконати та частина законодавчого корпусу, яка складається із знаті"3.

В сучасній державі інтегруючу функцію щодо гілок влади міг би найкраще виконувати глава держави — президент. Це, напри­клад, закріплено у російській Конституції: Президент "забезпечує узгодження функціонування і взаємодію органів державної влади" (ст. 80).

До речі, в одному з останніх проектів нової Конституції України (у редакції від 24 лютого 1996 р.) також передбачалось, що "Прези­дент України сприяє узгодженості у діяльності органів державної влади, їх взаємодії з органами місцевого самоврядування" (ст. 101). Однак в остаточному варіанті Конституції такого положення немає. Натомість передбачено здійснення інтегруючої функції Прези­дентом України в межах його конституційного призначення як "глави держави" (ст. 102 Конституції).

Специфіка статусу Президента як глави держави полягає в тому, що в даному статусі окреме місце займають повноваження у сфері виконавчої влади (державного управління). Причому їх обсяг прямо залежить від існуючої в державі форми правління: цей обсяг більше у президентській республіці, менше — у парламентській республіці.

Але в будь-якому випадку посаду Президента не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією гілкою (зокрема виконавчою) дер­жавної влади. Адже постать Президента як глави держави має, так би мовити, наскрізне значення щодо гілок влади, характеризуючись у цьому розумінні певними інтегруючими, об'єднуючими ознаками.

Разом з тим сам змістовний характер виконавчої влади пояснює природну, органічну поєднаність статусу Президента з функціями та повноваженнями саме даної гілки влади. Якщо бачити історичні витоки інституту глави держави в залишках монархічного правління, слушно нагадати застереження Монтеск'є про те, що "виконавча влада має бути в руках монарха, оскільки ця сторона управління, яка майже завжди вимагає дії швидкої, краще виконується одним, ніж багатьма"4. Саме тому у літературі і практиці глава держави розглядається як носій виконавчої влади і найвищий представник держави у між­народних зносинах.

Отже, Президент при будь-якій формі державного правління має пряме відношення до виконавчої влади. Але відповідь на питання, яким же має бути конкретний правовий статус Президента щодо цієї гілки влади випливає з фактичних умов та особливостей державно-політичного розвитку країни, стану функціонування владних структур, політико-правових та соціальних очікувань різних верств суспільства від інституту президентства.

Адже на сучасному етапі вітчизняного державотворення наро­дження даного інституту обумовлювалося об'єктивними потребами перехідного періоду щодо зміцнення виконавчої влади. Саме тому введення поста Президента було викликано прагненнями посилити вплив держави, її владних структур на процеси соціально-еконо­мічних та державно-правових перетворень в нашій країні.

Між тим останнім часом стан функціонування виконавчої влади характеризується тим, що рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не задовольняв потреби динамічного розвитку громадянсь­кого суспільства, енергійного формування соціально-економічного укладу та демократичної правової держави. За останні роки не вда­лося досягти такого рівня організації виконавчої влади, коли б її суб'єкти створили функціонально достатню і структурно несупере-чливу систему. 1 це прозоро бачиться у недосконалому стані багатьох складових елементів механізму державного управління.

Подоланню такого становища у сфері державного управління має сприяти закріплення в новій Конституції ключових засад орга­нізації виконавчої влади на основі чіткого визначення функціональ­ної ролі її основних носіїв. 1 в цьому плані в нашій державі є змога максимально використати інтегруючі і координуючі можливості статусу

 

Президента як глави держави для посилення конструктивного впливу на виконавчу гілку влади.

§              Але це аж ніяк не означає, що Президент набуває ознак органу

виконавчої влади, а тим більше — глави цієї гілки влади. В новій Конституції досить складні питання визначення суб'єктів виконав­чої влади вирішені на підставі чіткого уявлення про необхідність формування цілісної системи органів виконавчої влади як відносно самостійного виду органів державної влади.