5. АДМІНІСТРАТИВНА РЕФОРМА - НЕВІДКЛАДНА ВИМОГА ЧАСУ

1 2 3 4 5 6 7 

Необхідність здійснення адміністративної реформи в Україні обумовлюється тим, що уживані останнім часом окремі неузгоджені між собою спроби зміцнити виконавчу владу і пристосувати існуючу систему державного управління до потреб здійснення необхідних економічних і політичних перетворень виявилися малоефективними. Про це переконливо свідчить загострення кризових процесів в державі і суспільстві, які не в останню чергу є закономірним наслідком кризи управління.

За своєю суттю адміністративна реформа є комплексом узго­джених між собою заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості життєво важливих процесів у суспільстві шляхом науково обгрунтованого створення ефективно працюючого механізму державного управління, розвитку адміністративного законодавства, покращення кадрового, інформаційно-технічного і фінансово-економічного забезпечення організації виконавчої влади.

Принциповою основою цілеспрямованого проведення адміні­стративної реформи в Україні є досягнута у суспільстві згода щодо форми державного правління, яка закріплена в новій Конституції України. Це — республіканська форма державного правління змі­шаного, або президентсько-парламентського типу.

Для успішного здійснення адміністративної реформи необхідно мати науково обгрунтовану модель якісного оновлення усіх елементів механізму державного управління, який склався в Україні внаслідок розпаду колишньої так званої адміністративно-командної системи. Зміст цієї моделі відображений у науково-практичній концепції адміністративної реформи в Україні, проект якої5 розроблений групою фахівців-вчених та практиків під керівництвом комісії Верховної Ради з питань правової політики та судово-правової реформи.

Згідно з даною концепцією адміністративна реформа має грунтуватися на системному баченні механізму державного управ­ління і, отже, охоплювати всі його суттєві елементи і аспекти. До них, зокрема, віднесені: а) система органів виконавчої влади, вклю­чаючи територіальну організацію державного управління; б) держав­на служба; в) інформаційне забезпечення державного управління; г) державний контроль у сфері державного управління; д) адміні­стративна юстиція; є) адміністративне законодавство як правова основа організації виконавчої влади. Стосовно реформування в системі органів виконавчої влади пріо­ритетне значення має, по-перше, зміна структури органів виконавчої влади з поступовим переходом від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади і відповідним скороченням їх чисельності. Причому цю непросту справу слід здійснювати постійно та виважено. По-друге,— зміна організаційних структур самих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, їх пристосування до нових функціональних особливостей та вимог. Удосконалення цих структур має поєднуватися з істотним скороченням штатів. В той же час не потрібні слабенькі міністерства-карлики, які неспроможні належно виконувати навіть рутинні адміністративні обов'язки, не кажучи вже про енергійне і компетентне управління.

Найсуттєвішим питанням політики реформування системи органів виконавчої влади є забезпечення функціональної дієвості виконавської "вертикалі", завдяки якій і досягається ефективна реалізація рішень цих органів зверху донизу.

Для цього, зокрема, при визначені правового статусу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади слід враховувати такі відмінності в організаційно-правовому положенні трьох основних груп центральних органів виконавчої влади.

Перша група — міністерства. Статус міністерств слід надати усім органам, які здійснюють повноваження щодо вироблення і реалізації державної політики в якійсь конкретній сфері або галузі суспільного життя. Відповідно керівниками міністерств — міністрами — мають бути політичні діячі, і всі вони представлені у складі Кабінету Міністрів.

Всі державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, що дублюють або деталізують діяльність міністерств, мають бути включені до складу чи до відання відповідних міністерств.

Друга група — державні комітети. В ранзі державних комітетів доцільно зберегти, як правило, лише ті органи, в яких основний обсяг повноважень спрямований не на вироблення і реалізацію державної політики в межах окремої сфери або галузі управління, а переважно носить обслуговуючий, стосовно інших органів виконавчої влади, характер або має міжгалузеве значення.

Державні комітети в основному мають очолюватися державними службовцями, які відповідно не входять до складу Кабінету Міністрів.

Третя група — це підвідомчі уряду органи, які не відносяться до міністерств чи державних комітетів, а мають різноманітні інші організаційні форми — головні управління, комітети, національні агентства, комісії тощо. Дані органи необхідно певним чином класифікувати за змістом функцій та повноважень і віднести або до попередніх груп, або до складу інших органів.

Розмежування функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування має здій­снюватись за принципом:

а)            органи місцевого самоврядування наділяються власною ком­

петенцією, яку вони здійснюють в межах закону самостійно;

б)            на основі закону органам місцевого самоврядування делегу­

ються функції та повноваження органів виконавчої влади. Місцеві

державні адміністрації контролюють законність і доцільність рішень

органів місцевого самоврядування з цих питань.

Стосовно реформування державної служби слід виходити з того, що нині наша країна перебуває на етапі становлення ефективного механізму державної служби, про що свідчить, зокрема, стан його законодавчого регулювання.

У перспективі даний інститут має поширюватись не тільки на діяльність посадових осіб власне державних органів та їх апарату, а й на діяльність працівників усіх інших державних організацій бюд­жетної сфери — установ і закладів, що виконують як організаційно-управлінські функції, так і професійні функції за профілем відпо­відної організації.

Сьогодні першочерговим завданням є якісне оновлення (у вигляді, наприклад, нової редакції) існуючого Закону України "Про державну службу", обмеживши його предмет питаннями служби власне в державних органах та їх апараті (тобто питаннями так званої служби чиновників). Важливо, щоб цей предмет був чітко визначений в самій назві даного Закону.

Він має базуватися на чіткій класифікації органів державної влади і розмежуванні, з одного боку, власне державних органів, а з іншого — апарату цих органів. Це надасть можливість визначити правовий статус державних службовців, виходячи з конкретних функціональних напрямків діяльності органів, і відпрацювати вимога та кваліфікаційні характеристики до посад державних службовців.

Разом з тим доцільно нормативно закріпити такі види державної служби:

1) служба в органах виконавчої влади та їх апараті, а також в апараті парламенту, судових органів, інших державних органів (наприклад, прокуратури). Це — власне адміністративна служба, або служба чиновників;

служба в державних органах (включаючи деякі органи вико­

навчої влади), яка отримує спеціальний правовий статус, зокрема в

органах прокуратури, внутрішніх справ, державної безпеки, зброй­

них сил, митних органах, в дипломатичних установах. Це — спеціа­

лізована служба;

служба в апараті державних органів, яка хоч і має допоміжно-

обслуговуючу спрямованість, але через свою важливість потребує

особливого правового режиму. Це — функціонування так званих

патронатних служб.

Водночас до інституту державної служби не слід включати діяль­ність осіб, які хоч і виконують найважливіїиі державно-владні функції, але мають статус "політичних діячів", а не "державних службовців". До цих осіб відноситься Президент, Прем'єр-міністр, члени уряду, народні депутати України, обрані ними посадові особи парламенту, в тому числі Голова Верховної Ради. Правовий статус цих осіб має бути детально регламентовано в окремих законодавчих актах.

Поряд з якісним оновленням чинного законодавства про дер­жавну службу необхідно розробити та прийняти законодавчий акт, який може стати методологічною та регулятивною серцевиною системи спеціального законодавства, що цілісно має врегулювати інститут державної служби в його широкому розумінні.

Це може бути єдиний узагальнюючий Закон України "Про основні засади державної служби", який би включав: загальні положення, притаманні усім категоріям службовців; вичерпну кла­сифікацію державних службовців; організацію керівництва держав­ною службою і т. ін.

Позитивну роль міг би відіграти також Кодекс поведінки дер­жавного службовця, який доцільно розробити на підставі зазначе­ного Закону.

Інформаційне забезпечення державного управління в ході адміністративної реформи розглядається як засіб цілеспрямованого застосування нових інформаційних технологій (HIT). Нормативною основою широкого впровадження HIT у сфері державного управ­ління мають стати спеціальні закони з ефективності використання інформаційних систем у державному управлінні та правовий режим електронної інформації.

Оскільки контрольні функції у сфері державного управління здійснюються всіма органами виконавчої влади і до того ж створюються спеціальні контрольні органи, то в межах адміністративної реформи передбачається необхідність належної координації таких функцій, аналізу та урахування специфіки відповідних об'єктів контролю. Виходячи з цього, об'єднати усіх суб'єктів контролю в якусь одну вертикальну структуру не має можливості, а тому слід координувати їх діяльність на рівні всієї системи органів виконавчої влади.

У процесі реформування значної уваги вимагають спеціальні органи державного контролю, які вже діють чи створюються у різних сферах діяльності. З метою впорядкування та підвищення їх конт­рольної діяльності слід проаналізувати стан державних інспекцій, визначити певні принципи їх створення, підвідомчисть і повноваження у здійсненні контрольних функцій.

Для того щоб впорядкувати контрольну діяльність, чітко виз­начити основні принципи державного контролю, його завдання, основні види, форми та методи здійснення, необхідно прийняти комплексний законодавчий акт про державний контроль у сфері виконавчої влади в Україні. Він має охопити: загальні засади держав­ного контролю; систему суб'єктів державного контролю; координацію їх діяльності; особливості кадрового забезпечення органів державного контролю.

З метою комплексного реформування інституту адміністративної юстиції його слід розглядати як поєднання юрисдикційної діяльності:

а)            органів виконавчої влади, правомочних розглядати скарги громадян і юридичних осіб на незаконно прийняті рішення як нижчих органів, так і підлеглих посадових осіб. Це — сфера адміністративного оскарження, або так звана адміністративна "квазіюстиція";

б)            органів виконавчої влади, правомочних застосовувати заходи адміністративної відповідальності. Це — адміністративна позасудова юстиція;

в)             адміністративних судів, що мають бути створені в нашій країні.

Це — адміністративно-судова юстиція.

Усі процедури позасудового та судового розгляду справ про адміністративні правопорушення доцільно врегулювати в окремому Адміністративному процесуальному кодексі України, де має бути вирішений комплекс питань щодо повноважень і заходів юрисдик-ційного реагування спеціальних органів виконавчої влади і адміні­стративних судів.

Щодо сфери адміністративного оскарження (адміністративної "квазіюстиції") на даному етапі слід передбачити закріплення процедур і юридичних наслідків такого оскарження в окремому розділі Закону про адміністративні процедури, або — як проміжний варіант — прийняти самостійний Закон про адміністративне оскарження.

Нарешті, адміністративна реформа включає радикальне онов­лення адміністративного законодавства України, що зумовлюється насамперед тим, що чинне адміністративне законодавство не повно і суперечливо регулює суспільні відносини, відстає від вимог сього­дення. Натомість норми цієї галузі мають встановити адміністра­тивно-правові відносини нового типу, які б були спрямовані на забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина.

Систематизація адміністративного законодавства має здійсню­ватись переважно у формах кодифікації й інкорпорації. Зокрема, першочергове значення має розробка Адміністративного кодексу України. Цей кодифікаційний акт має обов'язково грунтуватися на глибоких узагальненнях практики управління в умовах дії нової Конституції. У подальшому слід розпочати підготовку Зводу адміні­стративного законодавства України.

Для організаційного забезпечення проведення адміністративної реформи має бути утворена Державна комісія з питань здійснення адміністративної реформи при Президентові України. До її складу мають увійти представники всіх гілок влади, які за своїми посадовими функціями відповідальні за проведення різних напрямків адміні­стративної реформи, а також науковці — спеціалісти з питань дер­жавного управління та адміністративного права.

Необхідно також чітко спланувати процес законодавчого забез­печення адміністративної реформи. Основні можливості кадрового забезпечення адміністративної реформи пов'язані з ефективністю виконання Програми кадрового забезпечення державної служби6. Зокрема, даною Програмою передбачено створення єдиної державної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

В результаті здійснення адміністративної реформи в нашій країні має бути досягнуто поступове формування раціонального механізму державного управління, який дав би змогу значно зміцнити та підвищити ефективність реалізації виконавчої йпади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням. До того ж він має більш активно впливати на хід та наслідки проведення інших радикальних перетворень у нашому суспільстві — насамперед економічної реформи — особливо з тих питань, де велике значення мають методи та форми державного регулювання, управління і контролю.