2.   СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Принцип "розподілу влади" як провідна політико-правова домі­нанта сучасного вітчизняного державотворення передбачає досить чітке розмежування саме на конституційному рівні відповідних видів державних органів та їх систем.

Поняття "система органів" має принаймні потрійне смислове навантаження. Воно, по-перше, фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів. По-друге, окреслює цілком визначений суб'єктний склад даної системи. По-третє, підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (державних органів) певних ознак, притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо.

З формуванням ефективно працюючої системи органів виконав­чої влади, або інакше — органів державного управління, пов'язані великі надії. Вирішенню даного завдання має сприяти закріплена в новій Конституції модель організації виконавчої влади, яка спира­ється, зокрема, і на вишенаведені аспекти розуміння "системи орга­нів" виконавчої влади.

Найбільш наочно реалізований перший аспект — відокремлення органів виконавчої влади від інших видів державних органів. Це досягнуто в тексті Конституції шляхом, по-перше, використання узагальнюючого для всіх органів держави терміну "органи державної влади" (ст. 5); по-друге, виділення серед останніх таких видів, як "органи законодавчої, виконавчої та судової влади" (ст. 6). Стосовно другого аспекту системи органів виконавчої влади: в Конституції, з одного боку, обгрунтовано об'єднуються усі ієрархічні рівні органів виконавчої влади (як вищий і центральні, так і місцеві) в одному розділі VI "Кабінет Міністрів України. Інші органи вико­навчої влади", з іншого — досить повно врахована уся складність і специфічність відношення поста Президента до виконавчої гілки влади. А саме: за своїм реальним становищем Президент не уособлюється жодною гілкою влади, а виступає статусом глави держави із значними компетенційними преференціями (насамперед кадровими) щодо виконавчої влади. Іншими словами, Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обсяг своїх повноважень. Але він не віднесений до неї структурно, тобто як окрема структурна ланка системи органів виконавчої влади.

Саме тому в Конституції відсутнє визначення Президента як "глави виконавчої влади". Адже "глава" гілки влади — це такий суб'єкт цієї влади, який є вищою структурною ланкою певної систе­ми органів, що суперечить, як вже з'ясовано, дійсному стану речей.

До речі, формула "глава виконавчої влади" практично не вико­ристовується у світовій конституціотворчій практиці (крім конститу­цій окремих пострадянських республік). Навіть для президентських республік поширеним є визнання президента як глави уряду, але не виконавчої влади. Хоча президент при будь-якій формі правління має безпосереднє відношення до виконавчої влади, його не можна цілком ідентифікувати з цією (як, зрештою, і з іншими) гілкою влади.

Відсутність в Конституції вищенаведеної формули дає змогу заперечити проти встановлення відносин "підпорядкованості" між Кабінетом Міністрів і Президентом України. Адже за своїм змістом інститут "підпорядкованості" стосовно до державних органів озна­чає максимальну ступінь адміністративної залежності органу нижчо­го структурного рівня у взаємостосунках з органом вищого рівня. Звідси підпорядкованість Кабінету Міністрів Президентові свідчить, що останній є вищою структурною ланкою щодо уряду. Тобто Президент знову включається структурно до системи органів вико­навчої влади, що є безпідставним.

Також неприйнятною слід вважати запропоноване деякими фахівцями встановлення так званої "подвійної" підпорядкованості Кабінету Міністрів — Президентові та парламенту. Це взагалі суперечить вимозі дотримання відносної самостійності законодавчої та виконавчої гілок влади. Та й досить небезпечно, що з'являється додаткова підстава для політичного протистояння у стосунках між парламентом і главою держави.

Отже, цілком правильним слід вважати конституційне визна­чення статусу Кабінету Міністрів через встановлення його "підкон-трольності та підзвітності" перед парламентом і "відповідальності" перед Президентом України.

У межах третього аспекту необхідно пам'ятати, що справжнє зміцнення цієї гілки влади, підвищення її ефективності неможливі без створення дієвої "вертикалі" виконавчої влади. Саме завдяки останній досягається належна реалізація владних рішень зверху донизу.

У змісті самої виконавської вертикалі першорядне значення посідає чітке визначення її найвищої структурної ланки, яка має виконувати в системі роль керуючого "центру". Причому з точки зору науково-системної ідеології найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи можуть бути забезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за умови, коли усі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу саме з одного (а не з кількох) владно-організаційного центру. Виходячи з встановленої Конституцією республіканської форми державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу, яка закономірно пов'язана з так званим дуалізмом виконавчої влади, слід зазначити, що в основу управлінської вертикалі покла­дена модель своєрідного "складного центру". Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів — Прези­дента і Кабінета Міністрів України.

Специфічність даної моделі в тому, що відношення цих суб'єктів до гілки виконавчої влади неоднакові. Якщо уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, то Президент, як вже зазначалося, лише функціонально — через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади.

Звідси випливає розуміння того, що визначення "носій повнова­жень виконавчої влади" і "орган виконавчої влади" не збігаються. Зокрема, це наочно підтверджується на прикладі поста Президента. Згідно з моделлю "складного центру" зрозуміло, що правовий статус уряду, який очолюється Прем'єр-міністром, не може і не повинен мати якесь другорядне значення у сфері виконавчої влади. Навпаки, саме Кабінет Міністрів має бути вищою структурною ланкою державного управління, на яку покладається практичне здійснення усіх основних повноважень виконавчої влади. В тому числі і тих, які віднесені до відання Президента України, але не є його виключно одноособовими преференціями, скажімо, щодо кадрових призначень.

Відповідно до цього Конституція визначає Кабінет Міністрів України як вищий орган в системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України (ст. 113).

В цілому ж в системі органів виконавчої влади виділяються структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

вищий рівень — Кабінет Міністрів (в функціональній взаємо­

дії з Президентом);

центральний рівень — міністерства, державні комітети та

інші підвідомчі Кабінету Міністрів центральні органи виконавчої

влади;

3)            місцевий, або територіальний рівень — на якому діють:

органи виконавчої влади загальної компетенції — Рада Міні­

стрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і

Севастопольська міські державні адміністрації;

органи спеціальної — галузевої та функціональної — компе­

тенції, котрі як безпосередньо підпорядковані центральним органам

виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні водночас і

центральному, і місцевому органу виконавчої влади.

Оскільки органи виконавчої влади здійснюють управлінську за своїм змістом діяльність, поширеним є визначення системи цих органів як "апарату державного управління".

Сьогодні життя зумовлює нові вимоги до ефективності органі­зації діяльності даного апарату, які значно підвищені у зв'язку з реальними потребами найповнішого запровадження ідей та поло­жень нової Конституції. Але ці вимоги часто, на жаль, не знаходять адекватного відтворення в офіційній політиці реформування бага­тьох державних структур та їх кадрового складу. Життєво необхідні зміни в управлінському апараті відбуваються некомплексно, супе­речливо, а іноді — стихійно. Як наслідок, він занадто повільно позбавляється вад минулого часу: ще зберігається бюрократизм в роботі кадрів апарату, посилюється корумпованість певної частини його посадових осіб, поглиблюється розрив між соціальними очікуваннями від створення нових управлінських структур та реально низькою ефективністю їх діяльності.

Отже, існуючий апарат державного управління невідкладно потребує своєї всебічної раціоналізації, приведення чисельності працівників і витрат на їх утримання у відповідність з вимогами реального забезпечення належної ефективності його діяльності.

З огляду на системну природу апарату управління, його удоско­налення має грунтуватись на науково-системних поглядах і принци­пах. Зокрема, ключове значення має взаємоузгодженість дій по так званій "вертикалі" виконавчої влади. Вона має забезпечуватися не силою особової влади керівників, а шляхом більш чіткого розподілу та збалансування між структурними ланками функцій, повноважень та відповідальності, продуманої правової регламентації компетенції кожної ланки.

Проведення в апараті будь-яких структурних перетворень має виходити із попереднього визначення тих цілей, завдань, функцій та повноважень, для виконання яких створюються чи реоргані­зуються відповідні структури. Реформаторські заходи мають спрямо­вуватися на фактичні потреби відповідних керованих об'єктів, а в широкому розумінні — на потреби економічного, політичного і соціального середовища, в інтересах якого, власне, і діє апарат управління.

В той же час у реорганізаційній політиці необхідно враховувати, хай навіть як допоміжні, потреби апарату у власній самоорганізації. Адже він є цілісним утворенням і має певні внутрішні закономір­ності функціонування та розвитку. Зокрема, суттєве значення має розуміння того, що, наприклад, будь-які скорочення чисельності працівників апарату або витрат на його утримання самі по собі не є обов'язковою ознакою реформування, а тим більше — оптимізації апарату. Такі скорочення мають проводитися виключно в тих ланках апарату, в яких це або є наслідком його кращої організації, або принаймні не погіршує його діяльність.

Нарешті, якісне оновлення кадрового складу управлінського апарату шляхом поповнення його більш кваліфікованими, неполі-тизованими і некорумпованими працівниками потребує насамперед підвищення соціального престижу державної служби, посилення матеріальних і моральних стимулів праці службовців апарату, рівня їх соціальної захищеності. Покращенню апарату державного управління має сприяти по­дальше удосконалення його правової основи. Зокрема, необхідне чітке визначення правового положення та механізму взаємодії органів управління, їх структурних підрозділів та посадових осіб, що потребує науково обгрунтованого встановлення їх завдань, компетенції, відповідальності, підпорядкованості та порядку організації роботи.

У зв'язку з цим зазначимо, що конституційна регламентація засад організації виконавчої влади є, за повнотою та конкретністю, нерівномірною щодо різних органів та аспектів їх функціонування. Якщо питання статусу та діяльності Президента регулюються Кон­ституцією України майже повно, то стосовно уряду найбільш ретельно висвітлюються питання його формування та процедури взаємо­відносин з парламентом. Дається також перелік основних повно­важень. Інші питання передбачено врегулювати спеціальним законом.

У цьому є певний смисл, оскільки дає змогу без ускладнень підтримувати динамічність урядової структури та її функціональних напрямів діяльності. Включення ж цих положень до тексту Консти­туції значно ускладнювало б процес оперативного реагування на життєво необхідні зміни в організації та діяльності уряду, в його стосунках з Президентом України.

Більш конкретні питання компетенції, організації та порядку діяльності як Кабінету Міністрів, так і інших органів виконавчої влади визначені (або мають бути визначені) в окремих законах про кожний вид органів виконавчої влади. Причому слід враховувати, що найбільший ефект може бути досягнутий при врегулюванні правового положення не тільки окремих органів, а всієї їх системи. Це дасть змогу краще забезпечити загальну цілеспрямованість, скоординованість, взаємну узгодженість діяльності всіх або найва­жливіших органів управління.

Тому на найближчу перспективу слід передбачиш значно вищий рівень кодифікації законодавства, що регулює організацію виконавчої влади в країні. Зокрема, назріла потреба розробити самостійний Кодекс організації державного управління, або інакше — Адміністративний кодекс України. В ньому мали б знайти місце як статутні (компе-тенційні) норми, так і регламенти управлінських (адміністративних) процедур, особливо щодо взаємовідносин органів виконавчої влади з громадянами.