4. ЦЕНТРАЛЬНІ ТА МІСЦЕВІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРАВОВИЙ СТАТУС

На структурному рівні "центральних органів" в системі органів виконавчої влади перебувають міністерства і державні комітети України, а також інші центральні органи (або так звані "центральні відомства") — головні управління, національні агентства, комісії тощо,— які безпосередньо підвідомчі Кабінету Міністрів*. За змістом своєї діяльності кожний центральний орган виконавчої влади (нада­лі — центральний орган) забезпечує втілення у життя державної політики у відповідній галузі державного управління на території України, здійснює керівництво дорученою йому сферою відання і несе відповідальність за стан її розвитку перед Кабінетом Міністрів та Президентом України.

На нинішньому етапі адміністративної реформи вирішуються, як зазначалось у виступі Президента України при поданні річного послання Верховній Раді 21 березня 1997 p., завдання: по-перше, поступового переходу від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади і відповідного скорочення їх чисельності; по-друге, пристосування організаційних структур центральних органів до нових функціональних особливостей та вимог.

Центральні органи утворюються, реорганізовуються та ліквіду­ються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання органів виконавчої влади.

Центральні органи є, як правило, єдиноначальними органами виконавчої влади. Єдиноначальність центрального органу означає, що владні повноваження цього органу здійснюються одноособово його керівником — міністром, головою державного комітету, керів­ником іншого центрального органу (надалі — міністром). Він персо­нально несе всю повноту відповідальності за результати роботи центрального органу безпосередньо перед Президентом України і урядом. Міністр призначається на посаду Президентом за поданням Прем'єр-міністра, а звільняється з посади безпосередньо за рішен­ням Президента України.

Міністр здійснює керівництво центральним органом, спираю­чись в цьому на своїх заступників, які призначаються і звільняються з посади Кабінетом Міністрів за поданням відповідного міністра. Кількість заступників міністра в кожному центральному органі визначається Кабінетом Міністрів.

Заступники міністра виконують за його дорученням окремі функції та повноваження і заміщають його у разі його відсутності.

Міністр проводить розподіл обов'язків між заступниками, а також визначає ступінь відповідальності керівників підрозділів апарату центрального органу. Окрім того, він затверджує штатний розпис працівників апарату центрального органу та його місцевих органів в межах граничної чисельності, фонду оплати праці працівників і розміру асигнувань на їх утримання із Державного бюджету; затвер­джує положення про структурні підрозділи апарату центрального органу та положення про створені ним місцеві органи, а також положення і статути підприємств, установ, організацій, що належать до його сфери відання; здійснює в установленому порядку призна­чення на посади та звільнення з посад керівників місцевих органів центрального органу, підприємств, установ і організацій, що нале­жать до його сфери відання; вносить на розгляд Кабінету Міністрів проекти законодавчих та інших нормативних актів з питань, що віднесені до компетенції центрального органу.

Рішення центрального органу набувають юридичної сили, коли вони оформлені як правові акти, що видані ним в межах своїх повноважень на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента і Кабінету Міністрів.

Переважна більшість актів центрального органу видається у вигляді наказів міністра. Вони є обов'язковими до виконання всіма органами і організаціями, їх посадовими особами, які підпорядко­вані відповідному центральному органу. У випадках, передбачених законодавством, акти центрального органу є обов'язковими для виконання іншими центральними та місцевими органами виконав­чої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та грома­дянами. У разі потреби центральний орган видає разом з іншими цент­ральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місце­вого самоврядування спільні акти.

Нормативно-правові акти центрального органу підлягають ре­єстрації в порядку, встановленому законом.

Нормативно-правові акти центральних органів, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення, є нечинними.

Акти центральних органів у разі їх невідповідності законодавству України або ж економічної чи соціальної недоцільності можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компе­тенції центрального органу, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку дорученої йому галузі чи сфери утворю­ється колегія центрального органу. До її складу входять міністр, його заступники за посадою, а також інші керівні працівники центрального органу. Членів колегії затверджує чи звільняє від обо­в'язків Кабінет Міністрів. До складу колегії можуть також входити керівники інших центральних органів виконавчої влади, підпри­ємств, установ та організацій, що належать до сфери відання центрального органу. В засіданнях колегії можуть брати участь пред­ставники місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Рішення колегії втілюються в життя наказами міністра.

Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів науки і техніки, обговорення найважливіших програм та інших питань у центральному органі може утворюватися науково-технічна (наукова) рада з учених і висококваліфікованих фахівців.

У центральному органі виконавчої влади з урахуванням специ­фіки його діяльності також можуть утворюватися інші робочі та консультативні органи.

Найсуттєвіша організаційно-структурна особливість централь­них органів полягає в тому, що міністерства і державні комітети мають у своєму підпорядкуванні місцеві органи, які створюють разом з власне апаратом центрального органу так звану "виконав­ську вертикаль" галузевої чи функціональної спрямованості (поши­реною є така назва цієї вертикалі — система міністерства, державного комітету). За загальним правилом на місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є управління, відділи та інші структурні під­розділи місцевих державних адміністрацій як підзвітні і підконтрольні відповідним центральним органам.

Центральні органи виконавчої влади забезпечують в устано­вленому порядку координацію діяльності створених ними місцевих органів з місцевими державними адміністраціями.

Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Кон­ституції та законам України, іншим актам законодавства та актам центральних органів можуть бути скасовані відповідним централь­ним органом.

Призначення та звільнення з посад керівників управлінь, від­ділів та інших структурних підрозділів здійснюються головою державної адміністрації за погодженням з відповідним центральним органом.

Центральний орган заслуховує звіти керівників відповідних управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій з визначених ним питань діяльності цих підрозділів. У разі неналежного виконання керівником структурного підрозділу місцевої державної адміністрації покладених на них повноважень центральний орган має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) або звернутися до голови місцевої державної адміністрації з поданням про його звільнення з посади.

Центральні органи у межах своєї компетенції сприяють органам місцевого самоврядування — радам та їх виконавчим органам у здійсненні ними повноважень місцевого самоврядування. Виконавчі органи рад з питань здійснення делегованих радам повноважень підконтрольні та підзвітні відповідним центральним органам.

Центральні органи в межах своїх повноважень мають право скасовувати рішення виконавчих органів рад, прийняті в межах делегованих ним повноважень, що суперечать Конституції, законо­давству України та актам центральних органів виконавчої влади України.

Основний обсяг компетенції центральних органів тісно пов'я­заний з тим, що кожний такий орган відповідно до його профілю бере безпосередню участь у формуванні та реалізації державної політики по конкретних її напрямах або щодо конкретних об'єктів державного управління і регулювання. Переважна частина центральних органів бере участь у реалізації економічної і соціальної політики держави. Кожний з цих органів в межах дорученої йому сфери відання: прогнозує перспективні напрямки і реалізує стратегічні цілі та завдання розвитку; бере участь у розробці проектів та у виконанні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-куль­турного розвитку України, охорони навколишнього середовища, Державного бюджету України; проводить політику у сфері вико­нання робіт (послуг) і поставок продукції для державних потреб та утворенні державних резервних фондів фінансових і матеріально-технічних ресурсів, виступає державним замовником зазначених робіт (послуг); вживає заходів щодо вдосконалення механізму регулювання економіки, її структурної перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки; розробляє відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх впровадження, затверджує галузеві стандарти; формує державну промислову політику та забезпечує її проведення, готує пропозиції щодо визначення пріоритетних галузей промисловості для прискореного їх розвитку; бере участь у формуванні та реалізації державної інвестиційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки; виробляє пропозиції про зміну умов оподаткування, ціноутворення, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях; сприяє розвитку підприємництва, ринкової інфраструктури економіки; бере участь у формуванні та реалізації антимонопольноі політики; вживає заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів українських товаровиробників на зовнішньому ринку; бере участь у підготовці міжнародних договорів України, укладає міжнародні угоди міжвідомчого характеру.

Значне місце у змісті компетенції центральних органів посідає діяльність щодо забезпечення державних інтересів в умовах форму­вання ринкової економіки. Зокрема, відповідні центральні органи: видають у передбачених законодавством випадках спеціальні доз­воли (ліцензії) на здійснення окремих видів підприємницької діяльності; здійснюють у межах повноважень, визначених законо­давством, функції з управління об'єктами державної власності, що належать до їх відання; беруть участь у реалізації програм прива­тизації.

Значну увагу приділяють центральні органи виконанню відпо­відних загальнодержавних функцій. Наприклад, вони: забезпечують виконання завдань мобілізаційної підготовки населення та мобілі­заційної готовності держави; беруть участь у здійсненні заходів щодо забезпечення обороноздатності держави.

Кожний центральний орган організовує виконання актів зако­нодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією, уза­гальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його відання, розробляє пропозиції про вдосконалення законо­давства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів.

Для успішного здійснення покладених на них завдань і функцій центральним органам надані досить широкі повноваження щодо внутрішньоорганізаційного забезпечення роботи. Зокрема, вони мають: одержувати від інших центральних та місцевих органів вико­навчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, доку­менти і матеріали, статистичні дані для виконання покладених на них завдань; скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до їх відання; залучати спеціалістів центральних та інших органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, за погодженням з їх керівниками, для розгляду питань, що належать до їх відання; притягати до дисциплінарної відповідальності керівни­ків утворених ними місцевих органів, а також підприємств, установ і організацій, що належать до їх сфери відання.

В процесі реалізації своєї компетенції центральні органи широ­ко взаємодіють з професійними спілками та громадськими організа­ціями з питань забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їх соціально-економічних, трудових, культурних та інших інтересів, сприяють виконанню статутних завдань цих об'єднань. Об'єднання громадян у необхідних випадках можуть вносити на розгляд відпо­відного центрального органу пропозиції з питань їхньої діяльності.

Структурний рівень "місцевих органів" в системі органів вико­навчої влади представлений переважно в особі місцевих органів загальної компетенції — обласних і районних державних адміністра­цій (надалі — місцевих державних адміністрацій). Організація та порядок діяльності місцевих органів виконавчої влади в містах Києві та Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим мають певні особливості, які зазначені в окремих законах.

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади, владні повноваження яких реалізуються одноосо­бово їх керівниками — головами місцевих державних адміністрацій. Вони призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів.

Голова місцевої державної адміністрації формує її склад, до якої входять заступники голови, керівники та посадові особи управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації. Керівники структурних підрозділів місцевої державної адміністрації призначаються головами відповідних адміністрацій.

Законом встановлені певні обмеження щодо зайняття посад в місцевих державних адміністраціях. Зокрема, їх голови, заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів ад­міністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають права поєднувати свою службову діяльність з іншою роботою, окрім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на строк повноважень Президента України, тобто на п'ять років. У випадку обрання нового Президента України голови державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до сформування Кабінету Міністрів та заявляють про свою відставку в день набуття повноважень новосформованим Кабінетом Міністрів.

Дострокове припинення повноважень голови місцевої держав­ної адміністрації за Конституцією (ст. 118) можливе, зокрема, у випадку, якщо орган місцевого самоврядування на відповідній території, тобто обласна чи районна рада висловить недовір'я голові, на підставі чого Президент України приймає і дає обгрунтовану відповідь. Якщо ж недовір'я голові місцевої державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Прези­дент має прийняти рішення про відставку голови.

Голови місцевих державних адміністрацій одноособово прийма­ють рішення шляхом видання розпоряджень і несуть за них відпо­відальність згідно із законодавством.

Проекти розпоряджень нормативного характеру мають підляга­ти обов'язковій юридичній експертизі у відповідних структурних підрозділах місцевих державних адміністрацій, а також обговоренню на засіданнях колегій місцевих державних адміністрацій.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому законом порядку і набувають чинності з моменту їх реєстрації. Акти, які стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набувають чинності не раніше, ніж з моменту їх оприлюднення.

Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного харак­теру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо законом чи самими актами не встановлено іншого строку введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а також при потребі оприлюднюються.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції і законам України, іншим законодавчим актам, можуть бути скасовані Президентом або Кабінетом Міністрів чи головою державної адміністрації вищого рівня.

Для обговорення найважливіших питань діяльності місцевих державних адміністрацій з метою прийняття відповідних рішень головами цих адміністрацій та для координації діяльності всіх місцевих органів виконавчої влади створюються колегії місцевих державних адміністрацій.

До складу колегій місцевих державних адміністрацій окрім голів цих адміністрацій входять їх перші заступники та заступники, керівники найважливіших структурних підрозділів державних адмі­ністрацій та непідпорядкованих їм місцевих органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також голови великих міст, розташованих на відповідній територій.

Рекомендації і пропозиції колегій втілюються в життя рішенням голів адміністрацій.

Правовий статус місцевих державних адміністрацій за обсягом наданих повноважень має відповідати основним завданням їх діяль­ності. Вони полягають в тому, що місцеві державні адміністрації забезпечують на відповідній території виконання Конституції, законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додер­жання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони навколишнього середовища, а в місцях компактного прожи­вання національних меншин і корінних народів також програм їхнього національного та культурного розвитку; підготовку та виконання відповідних обласних та районних бюджетів; взаємодію з органами місцевого самоврядування.

Місцеві державні адміністрації в межах, встановлених Конститу­цією і законами України, актами Президента, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади вищого рівня здійснюють управлін­ня дорученими галузями (сферами) суспільного розвитку і несуть відповідальність за стан справ у цих галузях. Серед конкретних об'єктів управління з боку місцевих державних адміністрацій слід виділити: технікуми, коледжі, школи, інтернати, професійно-технічні училища, дитячі будинки, позашкільні заклади освіти і виховання та інші заклади освіти; музеї, філармонії, театри, бібліотеки та інші заклади культури; лікарні, клініки, лікувальні санаторії та інші заклади охорони здоров'я; радіо, телебачення, друковані засоби інформації, засновниками яких є місцеві державні адміністрації; інвестиційні фонди, засновниками яких є обласні державні адміністрації; об'єкти, які забезпечують діяльність державних підприємств, установ і організацій і перебувають на місцевому бюджеті; а також деякі інші об'єкти управління відпо­відно до чинного законодавства.

Для здійснення своїх завдань і функцій місцеві державні ад­міністрації мають право: проводити перевірки стану додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування, керівниками підприємств, установ, орга­нізацій незалежно від форм власності і підпорядкування, а у разі виявлення порушень входити з поданням до цих органів про усунення таких порушень; давати обов'язкові до виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій і громадянам з питань, пов'язаних з виконанням державного нагляду; одержувати необхідну статистичну інформацію та інші необхідні для здійснення своїх повноважень дані від державних органів, органів місцевого самовря­дування, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій; порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним законодавством; залучати вчених, спеціалістів, пред­ставників громадськості до підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції місцевих державних адміністрацій; направляти Прези­денту, Кабінету Міністрів, іншим органам виконавчої влади вищого рівня пропозиції з питань вдосконалення чинного законодавства і практики його реалізації у сфері державного управління.

Поряд з цим Президент за поданням Кабінету Міністрів в межах, визначених Конституцією та законами України, може додатково передавати місцевим державним адміністраціям повноваження орга­нів виконавчої влади вищого рівня. Така передача має супроводжуватись наданням їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Окрім того, органи місцевого самоврядування на відповідних територіях — обласні та районні ради — також мають право делегувати окремі свої повноваження місцевим державним адміністраціям. Ос­танні здійснюють делеговані їм повноваження з метою забезпечення місцевих інтересів населення району чи області і несуть відпові­дальність за їх реалізацію.

Місцеві державні адміністрації у частині здійснення ними деле­гованих повноважень підзвітні і підконтрольні відповідним радам.

Місцеві державні адміністрації на підвідомчій території мають плідно взаємодіяти з органами місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного роз­витку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядати та враховувати у своїй діяльності пропозиції органів місцевого самоврядування.

При цьому місцеві державні адміністрації не мають втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повнова­жень.

Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні підприємства, органи та організації.

На розвиток правила, встановленого статтею 144 Конституції, рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України можуть бути зупинені головою відповідної місцевої державної адміністрації з одночасним зверненням до суду.

Особливу увагу місцеві державні адміністрації мають приділяти стосункам з громадянами, що мешкають на відповідній території. Зокрема, місцеві державні адміністрації сприяють громадянам у реалізації ними своїх конституційних прав, свобод та виконанні конституційних обов'язків.

Громадяни звертаються до місцевих державних адміністрацій у вирішенні конкретних питань, що належать до відання місцевих державних адміністрацій. їхні посадові особи зобов'язані розглянути звернення громадян і не пізніше ніж у місячний термін дати об­грунтовану відповідь та вжити необхідних заходів.