Глава 4.   Государственничество - тест на годность властвующих

Тотальная общность разрушена. Верховники, старого закала и новой выпечки, расхватали осколки, на которые разбился купол власти, - и каждый уверовал: «государство - это я». У них - деньги, государственные посты, частные вооруженные формирования. Наше общественное положение больше похоже даже не на эпоху первоначального накопления капитала, а на эпоху раннего феодализма: селяне и горожане в поисках защиты «закладываются» за сильных людей, а те в свою очередь ищут покровительства у могущественных. Средневековый лексикон: «наехать», «крутой», «заложился за президента» - знаменательное явление коллективного бессознательного. Иерархия и война частных союзов защиты - это формула феодализма. Как точно отметил Б.Г.Капустин, пространство публичного действия, которым должно выступать государство, стало у нас сферой, где частные интересы реализуются с применением особо сильно действующих средств.

И реформисты, и контрреформисты ошибались, трактуя разрушение тоталитарной системы как деэтатизацию (такой ошибки не избежал в свое время и автор этих строк). Номенклатура не была действительным политическим союзом - государством. Распад номенклатуры ведет к приватизации власти, но не создает государства. Приватизируемые институты социальной власти не выполняют обществообразующих, политийных функций, которые только и делают властные институты государством. Отсутствие действительно публичной власти - действительного государства отражает и обусловливает отсутствие гражданского общества, а вовсе не является условием его оформления; отсутствие действенного государства должно быть осознано как главная проблема реформаторского проекта.

Порою кажется, что для новой российской государственности вообще нет почвы, ей неоткуда расти: все тонет в нигилизме, который и составляет сущность переживаемого нами антропологического кризиса (Мамардашвили). Политические, вернее, антиполитические проявления нигилизма повседневны и повсеместны: всеобщее отчуждение, недоверие ко всем публичным институтам и начинаниям; отсутствие легитимных, общепринятых форм общественной консолидации; асоциальный характер массово представленных интересов и обычных способов их удовлетворения; преобладание антигосударственных умонастроений, психологических установок и привычек. Процессы социальной деградации, уже далеко зашедшие, вполне могут стать необратимыми. Надежда, пожалуй, лишь в том, что государство - творение культурное; а культура, как известно, растет корнями вверх. Поэтому главная задача потенциальной элиты - рефлексия. Нынешние правящие для того, чтобы реализовать себя как элиту, должны осознать логику своего развития и ее последствия, выйти за пределы своего «естественного» существования, преодолеть себя. Спонтанному воспроизводству потребительского эгоизма, обычному праву силы и логике клиен­тарных связей должна быть противопоставлена идея всеобщего: общественный долг и дисциплина, государственное служение и делание.

Можно и нужно спорить о том, какую политику должно проводить российское государство, но для того, чтобы наши споры имели смысл, государство должно быть государством, а не совокупностью конкурирующих и «наезжающих» друг на друга частно-административных монополий. С этим, кажется, согласятся и демократы, и коммунисты. Другое дело, как этого добиться?

Для многих тут все ясно - зачем что-то выдумывать? Ведь у нас было такое государство! Печальники путаются относительно того, какую же Россию и когда мы потеряли, но единогласны в том, что потерялась великая держава, в коей они, печальники, и видят суть государственности. Уже и коммунисты стараются доказать, что строили советскую власть не по Ленину, а по Устрялову. Не буду спорить: ведь и сам Ленин говорил, что даже члены ЦК его партии не знают азов марксизма. Но о каком таком государстве идет речь? Каково политическое содержание искомой (в прошлом и в настоящем) державности?

Привычно думать, что российская история есть история утверждения государственного начала в борьбе с родовыми и удельными порядками, частным и корпоративным эгоизмом. Но что-то эта борьба подозрительно напоминает сизифов труд - большой и напрасный. Не случайно слово чиновничество, обозначающее государ­ственную, несущую общественную службу корпорацию, в русском языке стало синонимом своекорыстия. Частная корысть, местническое самоуправство, не раз изгонявшиеся и выжигавшиеся каленым железом, всегда возрождались, и не только вполне приспособились к служилому строю российской жизни, но приспособили по себе и для себя государственные учреждения. Результат такого обустройства России известен: произвол властей; безответность и безответственность подданных. Феодальная природа самодержавия не превратилась в публично-правовую от того, что были подавлены иные частные авторитеты, - монархия оставалась, выражаясь по-старорусски, «государьством»; корабль великой империи управлялся как императорская яхта. Так и не успев стать общим делом граждан, действительной республикой, российская государственность не пережила новой смуты.

С учетом сказанного здесь и выше, полагаю, ясна ложность проектов нынешних «державников» (ложность самой их интенции), не говоря уж о государственнических лозунгах коммунистов. Разумное, действительное государственничество - это творческая задача, а не цепляние за омертвелые и мертвящие социальные формы. Решать эту задачу следует, исходя из трех общих предпосылок.

Сильное государство нужно не вместо либеральных реформ, а для реформ.

Без сильного государства либеральные реформы в России невозможны.

Сильным российское государство может стать только на пути последовательного, действенного республиканизма, создающего современные национальные политические формы, адекватные сложному, многообразному обществу.

Такой подход можно определить как либеральное государственничество, выразив его кредо словами Б.Н.Чичерина: «либеральные меры - сильное правительство».

В плане идеологическом ЛГ представляет как раз то из нашего наследства, от чего не только не нужно, но и не возможно отказываться реформаторам, поскольку государственный либерализм суть главное в российской модернизации, в ее трудной эволюции от внешних и насильственных форм к органичности, ее постепенной национальной идентификации. В опыте ответственного диалога и совместного делания либеральных чиновников, государственно мыслящей интеллигенции выплавлялся живой исторический синтез; собственно говоря, помимо государственного либерализма и либерального государственничества, никаких успешных реформ в России не было.

В политическом плане ЛГ - основа для консолидации просвещенных и ответственных гражданских сил, альтернатива контрреформистскому, реакционному и потому ложному государственничеству коммунистов и «державников».

В социальном плане ЛГ дает содержательный ответ на острую общественную потребность, соответствует массовым ожиданиям. Социологические опросы показывают, что среди общественных страхов и тревог первенствует угнетенность отсутствием общественного порядка и личной безопасности. Но при всей тяге к пресловутой «твердой руке», большинство россиян отнюдь не жаждет лишиться уже укоренившихся в повседневности свобод и прав. Задачу «настоящей» власти большинство даже авторитарно ориентированных сограждан видит в обеспечении безопасности частного существования, отвергая при этом посягательства властей на свое приватное пространство. Помимо массовых настроений, ЛГ учитывает характер и особенности элитных слоев российского общества, которые и определяют маршрут социальных преобразований. Сошлюсь на вывод Б.Г.Капустина и И.М.Клямкина, сделанный ими на основе анализа преобладающих в постсоветском обществе умонастроений. «Предпосылки либерализма в России, - полагают исследователи, - надо искать не только в тех группах, где личность в той или иной степени уже освободилась от государства, но и в тех, где она больше всего именно с государством себя отождест­вляет. Отсюда - вывод, который может кому-то показаться парадоксальным: или зародыши либерального будущего России можно будет найти в тех жизненных укладах прошлого, которые при коммунистическом режиме находились от либерализма дальше всего, или же их вообще не удастся найти. Уважение к профессионализму в некоторых старых элитных слоях - это и есть то немногое, за что можно зацепиться».

Теперь от общетеоретических посылов пора перейти к основанным на них конкретным предложениям. Выделю важнейшие проблемные узлы, развязка которых может составить ключевые моменты либерально-государственнической программы.

Республиканизм против феодализма

В действительной республике государственная власть устроена так, что не позволяет обладателям экономических ресурсов оставаться или становиться одновременно и политическими управителями. Глубокий корень, из которого произрастает нынешняя «феодали­зация» российского государства, - соединение собственности и власти. Цивилизованные ограничения на федеральном уровне по крайней мере формально установлены. На органы же государствен­ной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (то есть на всю Россию за пределами Садового кольца) они не распространяются даже формально: запрет на совмещение депутатского мандата с государственной службой и предпринимательской деятельностью распространяется только на «постоянных» депутатов, а их - «постоянных» - в региональных законодательных со­браниях, избранных на основе президентских указов и актов глав администраций, насчитывается не более 2/5 депутатского корпуса. В результате региональные легислатуры в среднем на 1/3 состоят из чиновников - как правило, глав администраций разных уровней - и еще на 1/3 из директоров и председателей; в ряде регионов эти показатели значительно выше. Номенклатурные ареопаги, избранные вроде бы на два «переходных» года, теперь, согласно новому президентскому указу, продлевают свои полномочия до декабря 1997 г.

Наивно ожидать, что региональные представительные собрания введут правила, которые бы ограничили власть и возможности большинства составляющих их депутатов. Была надежда на федерального законодателя. Увы. Заблудившийся между палатами Федерального Собрания проект закона «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» снова предусматривает возможность осу­ществлять депутатскую деятельность на непостоянной основе. При этом законопроект распространяет на весь депутатский корпус запрет занимать должности в административных и судебных органах, но не запрет на предпринимательскую деятельность. Такая норма необходима, но недостаточна: она проводит разделение государ­ственной власти, но не обеспечивает основополагающее разделение государственной власти и власти экономической. При этом с освобождением депутатских мест руководящими работниками администраций (которые несут хотя бы косвенную ответственность за комплексное развитие регионов и благополучие населения) в представительных органах получат полное преобладание преследующие частные и корпоративные интересы старые «хозяйственники» и новые «коммерсанты». Они будут определять бюджет, ход приватизации и распределение земли, они получат не только депутатскую неприкосновенность и право внеочередного приема руководителями органов исполнительной власти, но и право определять должностное соответствие самих этих руководителей. По форме - это та же советская власть. Но советы были неотделимы от коммунистической нормативно-контрольно-репрессивной системы, поэтому в но­вых условиях старая форма наполняется иным, некоммунистическим содержанием. Таким образом, институт законодателей-со­вместителей остается институциональной основой концентрации экономической, административной и законодательной власти в руках региональных олигархий.

Олигархизации власти способствуют и определенные особенности организации выборов. В первую очередь речь идет: а) о произ­вольной, выгодной властям нарезке избирательных округов; б) о различного рода ограничениях активного и пассивного избирательного права, содержащихся в законодательстве субъектов Федерации; в) о проведении безальтернативных выборов (таковые проведены в Татарстане, Кабардино-Балкарии, а в Калмыкии выборы вообще были заменены референдумом о продлении полномочий К.Илюмжинова). Все перечисленное является прямым нарушением федерального Закона о гарантиях избирательных прав граждан.

Вреден, на мой взгляд, и такой вполне легальный, псевдодемократический порядок, как сбор подписей избирателей (не менее одного процента от общего числа в округе) в качестве условия для регистрации кандидата. На практике сбор подписей дает преимущество административным и хозяйственным руководителям, а очень часто подписи просто покупаются. Куда честнее и проще было бы эти деньги сдать в избирательную комиссию - в качестве залога, который, в случае если кандидат не набрал установленный минимум голосов, поступал бы в местный бюджет. При этом следует сохранить право на сбор подписей, чтобы не обладающий достаточной для залога суммой кандидат имел возможность обратиться к согражданам за поручительством.

Выше уже говорилось о негодности в современных отечественных условиях полу-пропорциональной избирательной системы, которая способствует, помимо прочего, партийной раздробленности и превращению политических объединений в персонально ориентированные клики. Особенно вреден применяемый сейчас «веймар­ский» вариант пропорциональной системы: вся страна - один округ. Следует либо значительно сократить долю парламентских мандатов, распределяемых по результатам голосования за партийные списки, либо проводить голосование по нескольким крупным (макрорегио­нальным) многомандатным избирательным округам; число мандатов в таких округах может быть различным в зависимости от численности населения. При этом избирательные объединения должны были бы выдвигать не один общефедеральный, а несколько региональных списков. Такая модель пропорциональной системы в боль­шей степени ориентировала бы партии на работу в регионах, благоприятствовала бы крупным партиям, а также, что немаловажно, дополняла экономическую интеграцию в рамках межрегиональных ассоциаций политической интеграцией крупных регионов.

Государство и работник

Другой проблемный узел - концентрация власти на постсоциалистических предприятиях и усиление личной зависимости работников. Еще недавно каждый трудовой коллектив был элементом системы, которая включала целый набор партийных, советских, профсоюзных инстанций, обеспечивала номенклатурный патернализм в отношении работников и известный контроль за администра­цией. «Суверенизация» хозяйств еще не дала сладких плодов экономической самостоятельности, зато уже привела к «сеньоризации» внутрихозяйственных отношений. К прежним формам зависимости добавились новые, связанные с приватизацией и угрозой безработицы. Как известно, могущество феодального сеньора определялось числом подданных. Именно эта феодальная логика лежит в основе столь нерыночного поведения российского директората, который между снижением доходов (а стало быть и реальной зарплаты) и сокращением живого труда всегда выбирает первое. Формула постсоциалистического производства такова: сохранение «трудового коллектива» в обмен на «директорскую приватизацию».

Развитие частного патроната на постсоциалистических предприя­тиях, сопряженное с ростом конфликтности в отношениях администрации и работников, настоятельно требует адекватного правового регулирования и контроля со стороны общества. Государство, тем более «социальное» (см. Конституцию Российской Федерации), не имеет права оставаться безучастным к тому, как складываются отношения между трудом и капиталом, между работниками и менеджментом; публичная власть обязана следить за тем, чтобы игра частных и корпоративных интересов велась по правилам. На «ин­дивидуалистическом» Западе, к примеру, социальный контроль весьма развит и многообразию трудовых конфликтов соответствует разнообразие форм цивилизованного регулирования: разветвленное трудовое законодательство, а часто и специализированная юстиция; институционализированные на различных уровнях переговоры об условиях найма; представительство корпоративных интересов в региональных, национальных и наднациональных (ЕС) социально-экономических советах; согласительные процедуры, институты по­средничества и арбитража.

В России, учитывая известные особенности посткоммунистических профсоюзов, особую важность, на мой взгляд, приобретает становление посреднических институтов, в которых государство должно принять самое живое участие. Хороший пример дает Швеция, где действует Управление мировых посредников в Стокгольме и сеть посреднических контор по всей стране. Если стороны не могут договориться, мировой посредник может посоветовать им обратиться в арбитраж. Закон также наделяет правительство правом назначать согласительную комиссию или специального мирового посредника для вмешательства в трудовой спор большого масштаба. Особый интерес для нас, имея в виду федеративный характер нашего государства, представляет опыт американского Национального Агентства посредничества и примирения, в юрисдикции которого находятся трудовые споры в частном секторе, а также те, в которые включены федеральные служащие.

Не менее важен и перспективен вопрос о создании в России паритетных трудовых судов. Паритетная судебная система сыграла значительную историческую роль, способствуя социальной интеграции ряда европейских наций, и по сию пору остается эффективным инструментом улаживания конфликтов. Так, во Франции прюдомальные суды, существующие с начала XIX в., финансируются государством и состоят из равного числа представителей, избираемых от наемных работников и от нанимателей; причем избираться от рабочих и служащих могут только лица наемного труда, а от предпринимателей - только собственники средств производства. Председательствуют стороны поочередно. Каждый суд состоит из двух комиссий: посреднической и судебной. Решение суда имеет для тяжущихся сторон обязательную силу. Особо следует отметить, что не только судьи, но и кандидаты на избрание в состав паритетного суда юридически защищены от увольнений. В России еще во времена Великой реформы готовился закон о промышленных судах, ориентированный именно на французский пример; в 1865 г. законопроект был опубликован, но в действие тогда не вступил. Может быть уже пора?

Государственный контроль

Вопрос о регулировании трудовых конфликтов подвел нас к более общей, коренной проблеме - проблеме государственного контроля. Отсутствие единой системы госконтроля в России более нетерпимо, и потому формирование такой системы должно стать центральным пунктом политической программы государственно мыслящих реформаторов. Проблема стара, как само государство; для России же государственный контроль - прямо-таки притча во языцех. Можно сколько угодно реорганизовывать Рабкрин, Сенат или, скажем, Контрольное управление администрации Президента, но контроль в современном индустриальном обществе, тем более в такой огромной и сложной стране как Российская Федерация, не будет действенным, пока не станет контролем общегражданским. Государственный контроль, понимаемый и проводимый в последовательно республиканском духе, представляет собой многоуровневую, «эшелони­рованную» правовую систему, основанную на общественной инициативе: 1) регулярные свободные выборы; 2) контроль представительский (парламентский); 3) судебный контроль; 4) институциона­лизированная правозащитная деятельность; 5) независимый надведомственный контроль; 6) ревизия казенных расходов; 7) феде­ральный контроль в субъектах Федерации.

После вторых парламентских, президентских и губернаторских выборов будущее важнейшего демократического института в России представляется более определенным.

Парламентский контроль, несмотря на излишний лаконизм Конституции по этому вопросу, постепенно вступает в свои права: Правительство регулярно отчитывается перед Государственной Думой, приступила к работе Счетная палата, депутаты Совета Федерации и Думы весьма придирчиво рассматривали кандидатуры на должности судей Конституционного Суда, Генерального прокурора, Председателя Центрального банка; создан прецедент парламентского расследования. Сложнее идет становление представительского контроля в регионах, где многие главы исполнительной власти после событий осени 1993 г. постарались обессилить новые представительные собрания. Проект закона о принципах организации власти в субъектах Федерации, гарантирующий контрольные прерогативы представительных собраний, до сих пор не принят. Особо подчеркнем, что обязательным условием эффективности представительского контроля является реализация принципа разделения властей, о чем говорилось выше.

С сожалением приходится констатировать, что судебная реформа топчется на месте, в то время как качество и темпы работы судов повергают в уныние и отчаяние. Российская судебная система остается примитивно неспециализированной. Вопрос о воссоздании суда присяжных уже не первый год находится на стадии эксперимента. При этом не очень ясно, что, собственно, этот эксперимент должен доказать или опровергнуть. Не следует ждать, конечно, что наличие присяжных сделает судебное разбирательство скорым, а приговоры всегда справедливыми. Предназначение этого института полтора века назад очень точно определил А. де Токвиль: «Не знаю, приносит ли пользу суд присяжных тяжущимся, но убежден, что он очень полезен для тех, кто их судит. Это одно из самых эффективных средств воспитания народа, которыми располагает общество». Сказанное относится и к мировым судьям - их возвращение, столь важное для жизни местных сообществ, досадно затягивается.

Пока не увенчалась успехом попытка институционализировать правозащитную деятельность: предусмотренная Конституцией дол­жность парламентского Уполномоченного по правам человека остается вакантной. Но и вступление в должность парламентского Уполномоченного, которое, надо надеяться, все-таки состоится, не отвечает остроте проблемы и российским обстоятельствам: размерам и многосоставности государства, низкой правовой культуре чиновничества. Даже в небольшой по нашим меркам Швеции действуют пять избираемых парламентом омбудсменов; в России же, несомненно, в каждом субъекте Федерации должен быть свой Правозащитник. Устав Нижегородской области, например, предусматривает, что для реализации совместных полномочий Российской Федерации и области по защите прав и свобод человека и гражданина, защите прав национальных меньшинств на основе соответствующего федерального закона в области может быть образована служба государственного уполномоченного по правам человека. Лучшим решением вопроса представляются прямые выборы в субъектах Федерации государственного уполномоченного по правам человека - это повысит авторитет и влияние Правозащитника.

Теперь о надведомственном контроле. Предприятия и организации различных форм собственности должны контролироваться не только как налогоплательщики, чем занимается налоговая инспекция, но и с точки зрения соблюдения законодательства, установленных правил и стандартов. В этой связи большой интерес для нас представляют независимые агентства в США, которые контролируют деятельность частных лиц и организаций в сферах своей компетенции: выдают лицензии, расследуют правовые нарушения, издают нормативные акты, рассматривают претензии и т.д. Независимые агентства - Федеральная комиссия связи, Управление гражданской авиации, Федеральная морская комиссия, Агентство по охране окружающей, Федеральная энергетическая администрация, Ядерная регулирующая комиссия, Комиссия ценных бумаг и другие - обособлены от государственных департаментов; их руководители назначаются Президентом США с согласия Сената на срок, установленный законом и превышающий срок полномочий Президента. Подобные мощные независимые контрольные структуры очень нужны в России. Помимо прочего, их создание может облегчить проблему сокращения Правительства и трудоустройства высвобождающихся при этом квалифицированных специалистов.

Одной из важнейших забот государства является проверка законности и обоснованности казенных расходов. В странах с рациональной администрацией эту задачу обычно выполняет специальное ведомство, независимое от правительства. Организационное обеспечение такой независимости может быть различным. Например, в США Генеральный аудитор-контролер назначается Президентом на 15 лет и может быть отрешен от должности только Конгрессом за определенные законом нарушения; в Великобритании Генеральный ревизор исполняет обязанности, пока не достигнет 65-летнего возраста, если до того его отставки не потребуют обе палаты Парламента. А как поставлено дело в России? Счетная палата Федерального Собрания только-только образована, и какова она будет в работе пока сказать трудно. В структуре президентской администрации существует Контрольное управление, но это скорее учреждение для специальных поручений при Президенте, нежели орган государственного контроля. Финансовой проверкой госбюджетных организаций занимаются структурные подразделения Минфина и региональные контрольно-ревизионные управления, входящие в со­став региональных администраций. Об эффективности такого кон­троля можно судить по периодическим скандалам, связанным с нецелевым использованием и просто пропажей федеральных денег, - даже пожарные выплаты, например, бастующим шахтерам «кру­тятся» неизвестно где. Показательно, что нынешняя организация финансового контроля во многом повторяет положение, существовавшее в России до 1911 г., когда царским манифестом этот неудовлетворительный порядок был изменен. Тогда была введена должность Государственного контролера и учрежден специальный орган - Главное управление ревизии государственных счетов; при этом особо оговаривалось, что «ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров». Главное управление имело в своем составе два департамента: ревизии государственных счетов по гражданской части и ревизии государственных счетов по части военной. Следует подчеркнуть также, что контролю подлежало расходование казенных ссуд и субсидий, которые предоставлялись частным предпринимателям (например, на строительство железных дорог). Почему из отечественного административного опыта мы берем худшее, а не лучшее? Нужно, наконец, создать федеральный орган (Федеральное контрольное управление) со строго централизованной структурой представительств в регионах, который будет действовать на основании закона о государственном контроле и не будет подчинен Правительству. Такой орган может сосредоточить усилия на контроле за расходованием федеральных средств, выделенных на реализацию целевых правительственных программ, на оборону, а также на контроле за внешнеэкономической деятельностью. При этом контроль должен распространяться на предприя­тия любых форм собственности, участвующие в выполнении государственных заказов, получающие государственные кредиты и гарантии, имеющие налоговые льготы, использующие федеральное имущество на правах аренды. Целесообразно, чтобы главу контрольного органа (Генерального контролера) назначал Президент по согласованию с Федеральным Собранием на срок, превышающий полномочия Президента и парламента, а основания и порядок отрешения его от должности были определены законом.

Противоречивое развитие российского федерализма, суверенизация региональных властей - особенно после получения ими самостоятельного легитимного основания в виде выборов - с особой остротой ставят вопрос о федеральном контроле. Исходя из политической формы российской государственности - президентской рес­публики - и учитывая известные традиции «государственной психо­логии», выполнение функций федерального контроля целесообразно возложить на полномочных представителей Президента России. При этом необходимо законодательное урегулирование полномочий ППП и процедуры их назначения. Как представляется, назначение Президентом своих представителей должно производиться по представлению министра юстиции, либо главы Федерального контрольного управления (Генерального контролера). Представителю Президента можно было бы предоставить полномочия контроля за соблюдением прав граждан, включая административное расследование с последующей передачей дела в суд, - многие вопросы могут решаться уже в результате официальных представлений и публичной критики (именно так ППП помогали получить землю многим сегодняшним фермерам). Тогда под декларацию о представительстве Президента в отношениях с российскими гражданами было бы подведено действительное основание, а централистские, патриархальные, если угодно - монархические, психологические традиции могли бы наполниться современным, правовым содержанием. Второй логичной функцией федерального представителя является контроль за соблюдением федеральной Конституции и законодательства: обращения в региональные органы власти о замеченных нарушениях, а если представления и переговоры не устранят противоречий, то обращения в суды, в том числе Конституционный. Нынешнюю ситуацию, когда контроль за исполнением федеральных законов возложен на органы прокуратуры, нельзя признать естественной и целесообразной. Согласно общепринятой в мире практике, прокуратура призвана заниматься поддержкой обвинения, надзором за законностью следствия и отправления правосудия. Безразмерное расширение компетенции неизбежно ведет к неэффек­тивности. Более того, контроль за исполнением быстро меняющегося федерального законодательства в условиях слома прежней партийно-государственной системы, частью которой была прокуратура, в условиях становления реальной федеративной государственности является по сути дела совершенно новой для органов прокуратуры сферой деятельности, с которой они явно не справляются. Прокуроры жалуются, что их втягивают в политику, - они избегают вмешиваться в многочисленные конфликты между органами исполнительной и законодательной власти, между органами государственной власти и местного самоуправления или вмешиваются выборочно, по своему усмотрению. Что же касается республик в составе Российской Федерации, то там и вовсе трудно ожидать от органов прокуратуры действенного федерального контроля. Эту важнейшую функцию должен выполнять специальный федеральный представитель с соответствующим аппаратом. Наконец, третья важная задача для президентского представителя - контроль за использованием федеральной помощи, в первую очередь так называемых «адресных» дотаций. Вне зависимости от судьбы наличных представителей Президента, отмеченные задачи федерального контроля остаются.

Административный аппарат

Российскому чиновничеству еще предстоит стать рациональной бюрократией, от норм и атрибутов которой оно пока весьма далеко. Организация государственной службы в развитых странах основана не только на классическом «веберовском» наборе принципов - подтверждаемая квалификация, служебная специализация, иерархия, твердое жалование, обезличенные правила служебной деятельности и карьеры - она включает и многое другое: законом закрепленные для чиновников льготы и ограничения; систему административной юстиции и публичный контроль; целенаправленную подготовку административной элиты; юридически защищенные профсоюзные права госслужащих; многообразные процедуры разрешения трудовых споров и конфликтов. Каждый из пунктов этого перечня может и должен быть развернут в программу действий. Большая часть подобных программ (например, усиление материального стимулирования и подготовка административной элиты, формирование административных судов и процедур разрешения внутренних конфликтов, введение экзаменов и системы постоянного повышения квалификации) носят долгосрочный характер, требуют вызревания многих экономических, организационных, культурных условий. Но есть и такие дела, которые, при наличии политической воли, воплощенной в конкретные законодательные и организационные решения, можно сделать достаточно быстро, а надо было сделать еще вчера. Среди таких немедленных мер выделю три.

а)      Разрабатывать стратегию развития отечественной госслужбы и координировать действия по ее реализации должен соответствующий орган - федеральное Управление по делам государственной службы, которому необходимо законодательно придать высокий статус и самостоятельность, гарантировав от политического произвола. К работе в Управлении, в том числе на контрактной основе, следует привлечь самые квалифицированные кадры; это учреждение должно стать очагом модернизации госслужбы и гарантом прав служащих.

б)      Столь же остра надобность в создании специального органа по борьбе с коррупцией в госаппарате. Подобного органа не найти в государственной структуре «старых» западных демократий. А вот в ряде развивающихся стран, которые переживают болезненную перестройку социальных структур, для решения проблемы широкомасштабной коррупции пришлось использовать специальные службы (например, Бюро по борьбе с коррупцией в Сингапуре или военную разведку в Южной Корее). Энергич­ные действия этих служб позволили в значительной мере очистить административный аппарат и повысить его эффективность.

в)      Наконец, еще одна назревшая и перезревшая организационная задача: нужна кадровая ротация федерального и регионального чиновничества. В номенклатурной системе действовал отработан­ный механизм горизонтальных (из региона в регион) и вертикальных (из региона в центральный аппарат и обратно в регион) кадровых перемещений. Этот привычный механизм разрушен и никаким другим не заменен. В результате происходит «окукли­вание» региональных администраций, особенно опасное в контексте острых нерешенных проблем федеративного устройства. Нужен четкий, юридически оформленный порядок регулярных кадровых перемещений, ориентированный на заинтересованность и профессиональный рост госслужащих. Российское чиновничество должно осознавать себя единой государственной корпорацией, оно должно быть не совокупностью «команд», кучкующихся вокруг тех или иных управителей, но скрепой федеративного государства.

В заключение - несколько слов о корнях. Российская государственная идея коренится в просвещении. Всякий человек, читающий книжки по отечественной истории и заглядывающий в телевизор, убеждается: либо просвещение, либо - «дурь самодержавья». В наших национальных обстоятельствах эта оппозиция особенно наглядна, а в общем-то это универсальное правило. Ведь государство не есть что-то данное, что-то готовое; оно - произведение, творимое людьми в их общении, общее житие. Государство (поли­тия, республика) суть дисциплина свободы, культура социального взаимодействия. А культура растет корнями вверх - она либо усложняется, либо умирает.

В конце 80-х - начале 90-х годов мы были не только свидетелями развала тоталитарных институтов, но и участниками небывалого, неожиданного общественного подъема. Действительные до­стижения и духовное содержание этого общественного движения показывают наличие некоторых политийных потенций в нашей расколотой и аморфной социальности, нашу возможную способность из толпы стать нацией. Откуда же взялись эти, хотя бы и малые, потенции? С чем связана не до конца утраченная способность к социальному, государственному творчеству? И духовно, и социоструктурно, и исторически такая способность связана с просвещением и образованием в широком смысле слова. Индустриализм, даже советский квазииндустриализм, требовал развития средней и высшей школы. Последняя к тому же превратилась в важнейший путь повышения номенклатурного статуса и передачи уже достигну­того статуса от отцов к детям. Но образование, наука и наукоемкая индустрия имеют логику саморазвития, которую в тесных рамках все же вынуждена была допускать коммунистическая номенклатура. Эта логика заключается в формировании малых творческих сообществ (семинаров, лабораторий, экспериментальных цехов, поисковых коллективов, клубов по интересам), создающих возможность и пространство для творческой самореализации индивидов - «интеллектуальное убежище». Именно в этом интеллектуальном измерении росла действительная оппозиция тоталитарному строю.

Система образования и наукоемкая индустрия формируют культурное социальное пространство. Во-первых, они формируют его в интенции, в идее - как «культуру свободы», умственную дисциплину, уважение к инакости, привычку к гласному обсуждению и ведению спора по определенным правилам. Во-вторых, они порождают то, что философ В.С.Библер называет «слабым взаимодействием» и «социумом свободного времени». В послесталинском советском обществе в более или менее угнетенном состоянии, марги­нально и факультативно существовали несоветские формы досуга, культурного и научного общения: спортивный туризм, клубы самодеятельной песни, движение КВН, рок-движение, киноклубы, клубы научно-технического творчества, научные семинары и школы, толстые журналы и читательские конференции. Такие альтернативные формы социального взаимодействия можно назвать, если не зачатками гражданского общества, то - в русле русской традиции - элементами общественности. Высвобождение, самосознание этой первообщественности определяло действительный гуманистический смысл перестройки и демократического движения - при всей изрядной маргинальности последнего.

Компаративистские исследования по социологии модернизации, транзитологии показывают важную роль образования в преодолении маргинализации и социальной дезинтеграции. Социологические исследования в Бразилии, например, выяснили, что формальный уровень образования рабочей силы, измеряемый числом лет, проведенных в школе, и качество рабочих мест не просто взаимосвязаны - от них решающим образом зависят и масштабы бедности в стране. Сравнивая латиноамериканскую и нашу ситуацию, Т.Е.Воро­жейкина особо подчеркивает в этой связи наше важное, едва ли не главное преимущество - относительно высокий образовательный уровень населения. «Наличие образования, как показывает опять-таки сравнение России с латиноамериканскими странами, расширяет горизонт человека и позволяет ему самостоятельно находить новые и часто неожиданные пути приспособления к меняющейся ситуации».

То, что для большинства населения России не существует непреодолимых препятствий в освоении новой профессии и нового рабочего места, очень важно и вселяет надежду. Но я бы хотел обратить внимание на другой, может быть, еще более важный аспект. В условиях, когда традиционные структуры и скрепы распались, традиционные ограничители не действуют, растет аномия - это социологический закон, четко сформулированный Э.Дюркгеймом. В такой ситуации социум либо гибнет, либо люди вырабатывают за­ново разумные формы цивилизованного общежития. В конце XX в. эта задача необходимо требует культурного диалога и диалога культур - в России тем более. Общение, требующее самодисциплины и уважения к инакости, основано может быть, как верно отметил В.С.Библер, не на детерминации извне и «из-нутра», а только на самодетерминации. Такой самодетерминации и такому общению неоткуда больше взяться, как только из «социума культуры».

Исследование обычаев административной практики выявило примечательную, не предполагавшуюся автором зависимость. Из анкет опрошенных чиновников была выделена совокупность тех, кто отмечал полезность «связей однокашников». Следует подчерк­нуть, что такие связи составляют ценный «социальный капитал» (Патнэм), - причем, что особенно важно, речь идет о капитализации социальных сетей, норм и навыков кооперации, рожденных в университетской республике, в социуме культуры, то есть о капитализации культурной социальности, о культивировании цивилизма. Большая расположенность к связям однокашников отчетливо коррелируется с ориентацией на профессиональную самостоятельность (а не на мнение начальника), а с другой стороны - на законнический формализм: соблюдение официальных норм и правил.

Известный уровень образованности и известная тяга к просвещению позволяет надеяться на возможность окультуривания тех примитивных - потестарных, а не политийных - отношений зависимости, лидерства и солидарности, которые сегодня агрессивно распространяются и претендуют стать тотальными. От самоварваризации не спасают социальные институты - ей можно противопо­ставить только личную ответственность, нравственную дисциплину и волю к социальному взаимодействию.

 

Афанасьев Михаил Николаевич

ЛР №030714 от 20.12.96

Подписано в печать 26.04.00

Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная

Печать офсетная. Усл.печ.л. 19,88

Тираж 500 экз. Заказ №________

Распространяется бесплатно

Московский общественный научный фонд

129010, г.Москва, пр-т Мира, д.36

Отпечатано с готового оригинал-макета