Notice: Undefined index: section in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 4

Notice: Undefined variable: return in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 28

Notice: Undefined variable: return in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 28

Notice: Undefined variable: return in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 28

Notice: Undefined variable: _SESSION in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 81

Notice: Undefined variable: _SESSION in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 82

Notice: Undefined variable: _SESSION in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 85

Notice: Undefined variable: _SESSION in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 85

Notice: Undefined variable: _SESSION in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 85

Notice: Undefined variable: _SESSION in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 85

Notice: Undefined variable: _SESSION in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 88

Notice: Undefined variable: _SESSION in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 90

Notice: Undefined variable: site_content in /var/www/hkdkest3/data/www/ez2www.com/index.php on line 137
§ 2. Формы и виды государственного и муниципального финансового контроля. Органы, осуществляющие финансовый контроль : Финансовое право России - Крохина Ю. А. : Большая юридическая библиотека

§ 2. Формы и виды государственного и муниципального финансового контроля. Органы, осуществляющие финансовый контроль

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Форма финансового контроля — это способ конкретного выра­жения и организации контрольных действий. Под формой финан­сового контроля можно понимать и отдельные аспекты прояв­ления сущности контроля в зависимости от времени проведе­ния контрольных мероприятий.

В финансово-правовой теории и практике осуществления финансового контроля традиционно выделяются следующие его формы: предварительный, текущий и последующий. Однако некоторые ученые не выделяют текущий финансовый контроль в качестве самостоятельной формы, аргументируя свою пози­цию тем, что такие формы финансового контроля, как предва­рительный и последующий, осуществляются в ходе текущей де­ятельности контролируемых объектов и выражают содержание текущей оперативной работы соответствующих органов; теку-

Глава 5. Финансовый контроль

129

щий контроль — это повседневно проводимый предваритель­ный или последующий финансовый контроль1.

Данный подход не вполне отражает многообразие форм фи­нансового контроля и не соответствует действующему законо­дательству. Суть вопроса об обособлении текущего финансово­го контроля заключается в степени обобщения, в том числе по объекту контроля. Например, в деятельности Счетной палаты РФ методы последующего контроля (проверки, ревизии) могут использоваться в рамках текущего финансового контроля, если объектом контроля являются не какие-либо отдельные финан­совые операции, а исполнение федерального бюджета в целом. Следует учитывать, что и ст. 265 БК РФ называет текущий фи­нансовый контроль в качестве самостоятельной формы финан­сового контроля, осуществляемого законодательными (предста­вительными) органами государственной власти и представи­тельными органами местного самоуправления.

Финансовый контроль, осуществляемый государством или муниципальными образованиями, классифицируется по различ­ным основаниям на несколько групп.

По времени проведения государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется на предварительный, те­кущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль проводится до совер­шения финансовых операций — в ходе обсуждения и утвержде­ния проектов законов (решений) по финансовым вопросам; оценки финансовых разделов бизнес-планов предприятий; про­гнозирования поступлений налоговых платежей в бюджеты и т. д. Важное значение предварительный контроль имеет при оценке экономических, правовых и политических последствий финансовых законопроектов; при введении в действие новых финансово-правовых норм, регулирующих финансовую дея­тельность хозяйствующих субъектов. Предварительная реализа­ция государством или муниципальным образованием своих кон­трольных функций имеет большое значение для предупрежде­ния правонарушений и способствует укреплению финансовой дисциплины.

Внешне результаты предварительного финансового контро­ля могут быть оформлены в виде экспертных заключений по

1 См.: Вознесенский Э А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 68-72.

130

Финансовое право России. Общая часть

проектам соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, смет государственных и муниципальных предприятий, по про­ектам нормативных правовых актов всех уровней, затрагиваю­щих бюджетные расходы или иные вопросы публичной финан­совой деятельности. Так, ст. 195 БК РФ устанавливает предва­рительный финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ относительно бюджетных документов: проект феде­рального закона о федеральном бюджете на очередной финансо­вый год направляется на заключение в Счетную палату РФ.

Текущий финансовый контроль проводится во время осуще­ствления каких-либо финансовых операций — уплаты налогов, финансирования государственных расходов, межбюджетного кредитования, исполнения бюджетов и т. д. Текущий финансо­вый контроль реализуется как в деятельности контролирующих органов специальной компетенции, так и в ходе рассмотрения отдельных вопросов финансовой деятельности на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти и представитель­ных органов местного самоуправления, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Особенностью текущего финансового контроля является его проведение в ходе реализации хозяйственных или финансовых операций, т. е. в процессе ежедневной работы финансовых ор­ганов. Поэтому иначе его называют оперативным финансовым контролем. Он основывается на бухгалтерском и налоговом уче­тах, первичных документах, инвентаризациях, порядке ведения кассовых операций, что позволяет и контролирующим органам, и подконтрольным субъектам быстро реагировать на изменения в финансовой деятельности, предупреждать нарушения законо­дательства и предотвращать потери и убытки.

Последующий финансовый контроль проводится после завер­шения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгал­терской и финансовой документации, проведения внешнего аудита отчетов об исполнении бюджетов, государственных вне­бюджетных фондов, отраслевых программ или смет государ­ственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Главной целью последующего финансового контроля явля­ется оценка результатов финансовой деятельности и эффектив­ности проводимых операций. Основным критерием последую­щего финансового контроля следует считать максимальную пол-

Глава 5. Финансовый контроль

131

ноту охвата проверками, ревизиями и другими методами всех сторон финансовой деятельности контролируемого субъекта.

В ходе осуществления финансового контроля по окончании отчетного периода определяется состояние финансовой дисцип­лины, выявляются правонарушения и закладывается база для дальнейшего совершенствования государственной и муници­пальной финансовой деятельности. Последующий контроль отличается углубленным анализом финансовой деятельности какого-либо субъекта за определенный период и позволяет определить степень эффективности проведенного ранее пред­варительного и текущего финансового контроля.

Финансовый контроль выступает разновидностью финансо­вой деятельности и одновременно разновидностью управлен­ческой деятельности государства в финансовой сфере, поэтому в зависимости от субъектов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, выделяют контроль: законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления; Президента РФ; органов исполнительной власти общей компе­тенции; специально образованных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; внутренний (внут­риведомственный и внутрихозяйственный); аудиторский; обще­ственный.

Согласно ст. 265 БК РФ законодательные (представительные) органы власти и представительные органы местного самоуправле­ния реализуют контрольные полномочия в следующих формах:

предварительный контроль — в ходе обсуждения и утвержде­ния проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

текущий контроль — при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, ра­бочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

последующий контроль — в ходе рассмотрения и утвержде­ния отчетов об исполнении бюджетов.

Для реализации контрольных полномочий в финансовой сфере законодательные (представительные) органы власти и представительные органы местного самоуправления наделены законодательством соответствующими правами, важнейшими из

132

Финансовое право России. Общая часть

которых являются: получать от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления сопроводительные материа­лы, необходимые для утверждения бюджетов; получать от соот­ветствующих органов оперативную информацию об их испол­нении и давать оценку деятельности этих органов; утверждать или отклонять отчет об исполнении бюджета; образовывать соб­ственные контрольные органы для проведения внешнего аудита бюджета.

В целях осуществления Президентом РФ контрольных пол­номочий в структуре Администрации Президента РФ образова­но самостоятельное подразделение — Главное контрольное уп­равление1. У Главного контрольного управления Президента РФ следующие функции контрольного характера: контроль и про­верка исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ; контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководите­ля Администрации Президента РФ.

В соответствии со своими основными функциями Главное кон­трольное управление Президента РФ решает следующие задачи: организует контроль и проверку деятельности федеральных орга­нов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, организаций и их руководителей; при осуществле­нии контроля и проверки исполнения федеральных законов взаи­модействует с органами государственной власти; осуществляет контроль и проверку деятельности подразделений Администра­ции Президента РФ; при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах РФ.

Реализация возложенных задач обеспечивается предоставле­нием Главному контрольному управлению Президента РФ оп­ределенных прав, основными из которых являются: создавать комиссии с привлечением представителей правоохранительных и контролирующих органов, а также специалистов органов ис­полнительной власти для проведения проверок и принятия в ходе проверок необходимых мер по оперативному устранению

1 См.: Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383 «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1066.

Глава 5. Финансовый контроль

133

выявленных нарушений; требовать самостоятельно или через привлеченных к проверке представителей соответствующих ор­ганов государственной власти от федеральных органов испол­нительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также от организаций документы, объяснения и другую информацию, необходимые для проведения проверок; вызывать должностных лиц для дачи объяснений по поводу нарушений и неисполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ.

На основе проведенных проверок Главное контрольное уп­равление Президента РФ подготавливает информацию для Пре­зидента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности органов исполнительной власти. Кроме этого, уп­равление направляет руководителям органов исполнительной власти предписания об устранении выявленных нарушений, которые подлежат безотлагательному рассмотрению. В необхо­димых случаях Главное контрольное управление Президента РФ направляет в органы прокуратуры, органы внутренних дел, орга­ны федеральной службы безопасности или иные компетентные органы материалы о выявленных нарушениях.

В своей деятельности Главное контрольное управление Пре­зидента РФ взаимодействует со Счетной палатой РФ, аппарата­ми Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, иными органами государственной вла­сти Российской Федерации, осуществляет сотрудничество с контролирующими органами зарубежных стран и международ­ными организациями по вопросам контрольной деятельности.

Особенностями деятельности Главного контрольного управ­ления Президента РФ являются: избирательность сферы, вре­мени и методов проведения контроля; обязательность исполне­ния поручений Президента РФ; отсутствие полномочий по при­менению мер принуждения.

В целях обеспечения реализации Президентом РФ своих полномочий, в том числе и в сфере финансового контроля, об­разован институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах1. Основными задачами полномочного

1 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномоч­ном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

134

Финансовое право России. Общая часть

представителя Президента РФ в федеральном округе являются: организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства; организация контроля за исполнением в округе решений федеральных органов государственной власти; предо­ставление Президенту РФ регулярных докладов о положении, в том числе экономическом, в округе и внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Решение указанных задач гарантировано наделением пол­номочного представителя рядом функций, в числе которых: организация взаимодействия федеральных органов исполни­тельной власти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; разработка совмес­тно с межрегиональными ассоциациями экономического взаи­модействия субъектов РФ программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; организа­ция контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ; организация и проведение согласительных процедур для разре­шения разногласий между федеральными органами государ­ственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах округа.

Во исполнение Указа Президента РФ «О полномочном пред­ставителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и в целях обеспечения взаимодействия с полномочны­ми представителями Президента РФ в федеральных округах принято постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Фе­дерации в федеральных округах и схеме размещения территори­альных органов федеральных органов исполнительной власти»1. Согласно этому постановлению в составе Министерства финан­сов РФ и Министерства по налогам и сборам РФ образуются структурные подразделения, ответственные за координацию взаимодействия указанных министерств и их территориальных органов с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. _

1 СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.

Глава 5. Финансовый контроль

135

Появление в России федеральных округов подчеркивает стремление федерального центра к обеспечению реализации конституционных полномочий Президента РФ, повышению эффективности функционирования федеральных органов госу­дарственной власти и совершенствованию системы контроля за исполнением решений федерального уровня. В сфере финансо­вой деятельности государства наличие федеральных окрувов позволит федеральному центру более координированно прово­дить единую финансовую политику и осуществлять контроль за бюджетной деятельностью субъектов РФ.

Совместно с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и Главным контрольным управлени­ем Президента РФ финансовый контроль от имени Президента РФ осуществляет и Главное территориальное управление Пре­зидента РФ1, к функциям которого (в числе прочих) относится подготовка предложений для Президента РФ о приостановле­нии действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и феде­ральному законодательству, а также проведение проверок ис­полнения в субъектах РФ федеральных законов, указов и распо­ряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Пра­вительства РФ.

Финансовый контроль органов исполнительной власти общей компетенции реализуется через Правительство РФ, правитель­ства, администрации субъектов РФ и администрации муници­пальных образований, которые осуществляют контрольные пол­номочия как самостоятельно, так и посредством организации деятельности специализированных контролирующих структур.

Правительство РФ является высшим исполнительным орга­ном государственной власти России и в соответствии с Консти­туцией РФ (ст. 114) и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2 контролирует разработку и исполнение федераль­ного бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и де­нежной политики, осуществляет контроль валютных отношений.

В целях повышения эффективности проведения финансово­го контроля Правительство РФ имеет право образовывать спе­циализированные комиссии.

1  См.: Указ Президента РФ от 9 ноября 2000 г. № 1856 «Об утверж­дении Положения о Главном территориальном управлении Президен­та Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 46. Ст. 4543.

2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

136

Финансовое право России. Общая часть

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 27 марта 1999 г. № 336' образована Комиссия Правительства РФ по совершенствованию налоговой системы и обеспечению доходов федерального бюджета. Цель деятельности комиссии — обеспе­чение проведения мероприятий по совершенствованию налого­вой системы и поступлений доходов в бюджет. Основными за­дачами комиссии являются: разработка мероприятий по укреп­лению налоговой и бюджетной дисциплины и улучшению собираемости налогов; обеспечение взаимодействия федераль­ных органов исполнительной власти при проведении единой политики в предоставлении налоговых и таможенных льгот и контроле за их применением; разработка предложений по со­вершенствованию налоговой системы, обеспечению эффектив­ности ее функционирования, увеличению поступления дохо­дов в федеральный бюджет; обеспечение согласованных дей­ствий федеральных органов исполнительной власти в решении вопросов, связанных с совершенствованием налоговой систе­мы, формированием и поступлением доходов в федеральный бюджет.

Для выполнения возложенных на нее задач комиссия выпол­няет следующие функции: заслушивает отчеты руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти о поступлениях налоговых и других платежей в федеральный бюджет и работе по контролю за соблюдением организациями налогового и таможенного законодательства; рассматривает вопросы по обеспечению взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими своих полно­мочий по формированию и увеличению доходов федерального бюджета; дает предложения руководителям соответствующих федеральных органов исполнительной власти о проведении проверок соблюдения организациями налогового и таможенно­го законодательства и о возбуждении в установленном порядке процедуры банкротства в отношении организаций, имеющих задолженность по уплате обязательных платежей в федераль­ный бюджет; рассматривает проекты законодательных и других нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные и налоговые отношения.

Свои функции и задачи Комиссия по совершенствованию налоговой системы и обеспечению доходов федерального

1 СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1991.

Глава 5. Финансовый контроль

137

бюджета осуществляет посредством реализации следующих прав: запрашивает у федеральных органов исполнительной вла­сти и органов исполнительной власти субъектов РФ необходи­мые для ее деятельности документы, материалы и информацию; заслушивает руководителей федеральных органов исполнитель­ной власти по вопросам деятельности комиссии; вносит в уста­новленном порядке предложения о привлечении к ответствен­ности руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций, представителей государства в органах управле­ния акционерных обществ, допустивших нарушения налогово­го, таможенного и бюджетного законодательства; приглашает на свои заседания представителей организаций независимо от их организационно-правовой формы.

Контроль за финансовой сферой Правительство РФ осуще­ствляет и посредством правотворчества, принимая нормативные и индивидуальные акты. Например, постановлениями Прави­тельства РФ определен порядок и установлены размеры сумм, выплачиваемых участникам налогового контроля1, утверждены положения о Министерстве РФ по налогам и сборам2, о Мини­стерстве финансов РФ и т. д.

Большое значение в финансово-контрольной деятельности имеют специально образованные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления'. Министерство финансов РФ, федеральное казначейство, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Комитет РФ по финансовому мониторингу, глав­ные распорядители и распорядители бюджетных средств, фи­нансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований и т.д.

Министерство финансов РФ осуществляет внутренний конт­роль за использованием бюджетных средств главными распоря­дителями и получателями бюджетных средств, а также органи-

1 См.: Постановление Правительства РФ от 16 марта 1999 г. № 298 «О порядке выплаты и размерах сумм, подлежащих выплате свидете­лям, переводчикам, специалистам, экспертам и понятым, привлекае­мым для участия в производстве действий по осуществлению налого­вого контроля» // СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1601.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 783 «Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам» // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4242; 2002. № 36. Ст. 3486.

138

Финансовое право России. Общая часть

зует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц," получающих гарантии Правительства РФ, бюджетные кре­диты, бюджетные ссуды и бюджетные инвестиции. В опреде­ленных случаях Министерство финансов РФ имеет право осу­ществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетрв.

Федеральное казначейство осуществляет финансовый конт­роль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций и других участников финансо­вых правоотношений. В процессе проведения финансового кон­троля федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти и координиру­ет их работу.

К числу органов исполнительной власти специальной ком­петенции, осуществляющих финансовый контроль, относится Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, положение о кото­рой утверждено Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 10091.

Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ Рос­сии) является федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка цен­ных бумаг, контролю деятельности профессиональных участни­ков рынка ценных бумаг, обеспечению прав инвесторов, акци­онеров и вкладчиков. Председатель ФКЦБ России назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Другие члены ФКЦБ России назначаются на должность и осво­бождаются от должности Правительством РФ.

Государственная политика в области формирования и разви­тия рынка ценных бумаг реализуется ФКЦБ России посред­ством реализации многочисленных функций.

Важной сферой деятельности ФКЦБ России является мето­дическое обеспечение профессиональной деятельности на рын­ке ценных бумаг. В этих целях комиссия: разрабатывает основ­ные направления развития рынка ценных бумаг и координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам его регулирования; утверждает стандарты эмиссии ценных бумаг, проспектов эмиссии ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих эмиссию

1 СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3357.

Глава 5. Финансовый контроль

139

ценных бумаг на территории Российской Федерации, и порядок регистрации эмиссии и проспектов эмиссии ценных бумаг; ут­верждает единые требования к правилам осуществления про­фессиональной деятельности с ценными бумагами, в том числе стандарты страхования и гарантий на рынке ценных бумаг; ус­танавливает обязательные требования к операциям с ценными бумагами; определяет стандарты деятельности инвестиционных (в том числе паевых), негосударственных пенсионных, страхо­вых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг; утверждает квалификацион­ные требования, предъявляемые к лицам и организациям, осу­ществляющим профессиональную деятельность с ценными бу­магами, к персоналу этих организаций, организует исследова­ния по вопросам развития рынка ценных бумаг.

Одна из основных функций ФКЦБ России — лицензионная деятельность на рынке ценных бумаг. Реализация этого полно­мочия осуществляется посредством: установления порядка ли­цензирования и осуществления лицензирования различных ви­дов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также приостановления или аннулирования указанных лицен­зий в случае нарушения законодательства РФ о ценных бумагах; выдачи генеральных лицензий на осуществление деятельности по лицензированию деятельности профессиональных участни­ков рынка ценных бумаг, а также приостановления или аннули­рования этих лицензий; лицензирования деятельности инвести­ционных фондов, деятельности по управлению инвестицион­ными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, деятельности спе­циализированных депозитариев названных фондов.

Направлением деятельности ФКЦБ России является право­творческая и экспертная работа. Комиссия осуществляет разра­ботку проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, лицензи­рования деятельности его профессиональных участников, само­регулируемых организаций профессиональных участников рын­ка ценных бумаг, контроля за соблюдением законодательных и иных нормативных правовых актов о ценных бумагах и проводит их экспертизу. Предметом ведения ФКЦБ России является раз­работка соответствующих методических рекомендаций по прак­тике применения законодательства РФ о ценных бумагах.

140

Финансовое право России. Общая часть

В сфере организации и проведения финансового контроля комиссия обладает значительными полномочиями. Она осуще­ствляет контроль за соблюдением эмитентами, профессиональ­ными участниками рынка ценных бумаг законодательства РФ о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных ею, а также надзор за соответствием объема выпуска эмиссионных ценных бумаг их количеству в обращении. ФКЦБ России имеет право организовывать и проводить самостоятельно или совмест­но с соответствующими федеральными органами исполнитель­ной власти проверки деятельности эмитентов, профессиональ­ных участников рынка ценных бумаг, саморегулируемых орга­низаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг. При проведении проверки ФКЦБ России наделена правом тре­бовать от проверяемого субъекта представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в ведении комиссии. По результатам проверки ФКЦБ России выносит предписания, обязательные для исполнения подконтрольным субъектом.

ФКЦБ России наделена правом обращения в арбитражный суд с иском о ликвидации юридического лица, нарушившего законодательство РФ о ценных бумагах, и о применении к на­рушителю соответствующих санкций. Комиссия может самосто­ятельно рассматривать дела о нарушениях законодательства РФ о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке цен­ных бумаг, а также применять к нарушителям меры ответствен­ности, установленные законодательством РФ. Для рассмотре­ния дел о нарушениях на рынке ценных бумаг и применения мер ответственности при ФКЦБ России создается постоянно действующая Комиссия по рассмотрению дел о нарушении за­конодательства РФ о защите прав и законных интересов инве­сторов на рынке ценных бумаг, состав которой утверждается председателем ФКЦБ России.

Комитет РФ по финансовому мониторингу образован Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 «Об уполномочен­ном органе по противодействию легализации (отмыванию) до­ходов, полученных преступным путем, и финансированию тер­роризма»1 во исполнение Федерального закона от 7 августа 2001г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыва­нию) доходов, полученных преступным путем, и финансирова-

1 СЗ РФ. 2001. № 45. Ст. 4251; 2003. № 15. Ст. 1346.

Глава 5. Финансовый контроль

141

нию терроризма»1. Комитет (финансовая разведка) относится к федеральным органам исполнительной власти, подотчетен Ми­нистерству финансов РФ и имеет территориальные органы.

Финансовая разведка наделена определенными полномочи­ями по принятию мер противодействия легализации (отмыва­нию) доходов, полученных преступным путем. Основной зада­чей рассматриваемой структуры является анализ поступающей финансовой информации, выявление и изучение конкретных структур и способов их работы, занимающихся незаконными денежными операциями, финансирующих криминальные и тер­рористические группы. Для реализации указанной цели Коми­тет РФ по финансовому мониторингу осуществляет сбор, обра­ботку и анализ информации об операциях с денежными сред­ствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с российским законодательством, создает единую информационную систему и ведет федеральную базу данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, по­лученных преступным путем.

При наличии достаточной информации, свидетельствующей о связи какой-либо сделки с легализацией (отмыванием) денеж­ных средств, полученных незаконным путем, Комитет РФ по финансовому мониторингу направляет полученные сведения в компетентные правоохранительные органы.

В процессе реализации контрольных функций Комитет РФ по финансовому мониторингу взаимодействует и осуществляет информационный обмен с иностранными финансовыми развед­ками, такими как Fincen (США), Trakfin (Франция), междуна­родная организация FATF и др.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за целевым использовани­ем бюджетных средств, своевременным их возвратом, а также предоставлением отчетности и внесением платы за пользование бюджетными средствами. Указанные контролирующие субъек­ты проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, а также бюджетных учреждений.

Финансовый контроль за движением финансовых средств на Уровне субъектов РФ и муниципальных образований осуществ­ляют территориальные учреждения федеральных органов испол­нительной власти, а также финансово-контрольные органы,

1 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3418; 2002. № 30. Ст. 3029; № 44. Ст 4296.

142

Финансовое право России. Общая часть

образованные в структуре органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления. Напри­мер, в структуре администрации Ростовской области образова­но управление финансовых ресурсов и налоговой политики, в Рязанской области — финансово-казначейское управление Ря­занской области, администрации Смоленской области — Депар­тамент финансов, бюджета и государственного заказа Смоленс­кой области.

Внутренний финансовый контроль осуществляется в границах компетенции отдельного министерства или ведомства (внутри­ведомственный) или в пределах отдельного предприятия, орга­низации, учреждения (внутрихозяйственный).

Ведомственный финансовый контроль осуществляется конт­рольно-ревизионными управлениями, иными структурами ми­нистерств, ведомств и органов государственного управления за деятельностью подотчетных предприятий, учреждений и орга­низаций. Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению го­сударственного финансового контроля в Российской Федера­ции» признано необходимым проведение контрольными фи­нансовыми органами не реже одного раза в год комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходова­ния бюджетных средств в федеральных органах исполнитель­ной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и орга­низациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израсходованные с нарушением финансового законо­дательства, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возврату в федеральный бюджет в течение одного месяца после выявления контролирующим органом указанных нарушений.

Внутрихозяйственный финансовый контроль проводится в рамках отдельного хозяйствующего субъекта по его инициативе или органа, им управляющего, имеющимися экономическими, финансовыми и юридическими службами.

Внутренний контроль осуществляется в интересах собствен­ника, поэтому его основной целью является оказание помощи руководству или органу управления по эффективному ведению финансовой деятельности.

Данный вид контроля в числе прочих выполняет информи­рующую и подготовительную функции. По результатам провер­ки службы, проводящие внутренний контроль, составляют и

Глава 5. Финансовый контроль

143

представляют руководству (органу управления) данные финан­сового анализа, оценки ведения бухгалтерского учета и статис­тической отчетности, финансовые резолюции по заключенным или выполненным гражданско-правовым и трудовым договорам и т. д. На основе полученной информации собственник прове­ряемого объекта принимает меры по повышению эффективно­сти финансовой и хозяйственной деятельности, устранению-«ли предупреждению фактов нарушения финансовой дисциплины, привлечению (если необходимо) иных контролирующих субъек­тов. Внутренний контроль особенно необходим перед обяза­тельной финансовой проверкой, поскольку позволяет собствен­ными силами и за счет собственных денежных средств своевре­менно выявить и устранить финансовые правонарушения, а также подготовить необходимую документацию для государ­ственных (муниципальных) контрольных органов.

Аудиторский финансовый контроль является одним из видов независимого вневедомственного (внешнего) контроля, осуще­ствляемого в качестве предпринимательской деятельности по проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей (аудируемых лиц).

Аудит не подменяет собой государственный финансовый контроль, поэтому и законодателем цель аудита определена в качестве выражения мнения о достоверности финансовой (бух­галтерской) отчетности проверяемых лиц и соответствии поряд­ка ведения бухгалтерского учета законодательству РФ.

Учитывая важное значение аудиторского контроля как неза­висимого высококвалифицированного способа проверки фи­нансовой и хозяйственной деятельности, государство осуществ­ляет нормативно-правовое регулирование отношений, склады­вающихся в этой сфере. В частности, Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» установлены требования, предъяв­ляемые к аудиторам, порядок лицензирования аудиторских организаций, права и обязанности аудиторов и аудируемых лиц, перечислены субъекты, подлежащие обязательному аудиту, вве­ден контроль качества работы аудиторов и т. д. Важное значе­ние в финансово-правовом регулировании аудиторской деятель­ности имеет постановление Конституционного Суда РФ от 1 ап­реля 2003 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона «Об аудитор-

144

Финансовое право России. Общая часть

ской деятельности» в связи с жалобой гражданки И. В. Выстав-киной». На федеральном уровне Правительством РФ утвержда­ются правила (стандарты) аудиторской деятельности, которые могут быть императивными и рекомендательными.

В условиях рыночной экономики у государства часто возни­кает потребность в получении объективной информации о фи­нансовом состоянии своих предприятий или субъектов пред­принимательской деятельности. Например, по инициативе го­сударства проводится аудит использования бюджетных средств, выполнения государственных целевых программ. Существенное значение аудит имеет в процессе приватизации государственно­го имущества: на основании предложений аудиторов выбирает­ся способ приватизации каждого объекта государственной соб­ственности и осуществляется предпродажная подготовка госу­дарственных предприятий1.

Однако не все отношения, складывающиеся в процессе ауди­торской деятельности, входят в предмет финансового права. Поскольку аудит является предпринимательской деятельнос­тью, регулируемой нормами гражданского права, то определяю­щими критериями отнесения отношений, возникающих в про­цессе аудиторской деятельности, к финансово-правовым явля­ются характер (основа) этих отношений, методы регулирования и субъектный состав. Основа аудиторских отношений (имуще­ственный характер) является одинаковой по отношению ко всем проверяемым лицам, поэтому главными признаками отнесения каких-либо аудиторских отношений к предмету финансового права будут служить обязательность (императивность) назначе­ния проверки и подконтрольный субъектный состав.

В сферу финансово-правового воздействия включаются дея-. тельность уполномоченного федерального органа государствен­ного регулирования аудиторской деятельности и деятельность в сфере обязательного аудита.

Нормами финансового права регулируются отношения по обязательному аудиту, целью которого выступает проверка ве­дения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) от­четности организации или индивидуального предпринимателя.

1 См.: Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «Концепция управления государственным имуществом и приватиза­ции в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626; 2000. № 49. Ст. 4825.

Глава 5 Финансовый контроль

145

Согласно действующему законодательству обязательному ауди­рованию подлежат: государственные внебюджетные фонды, до­ходными источниками которых являются обязательные отчис­ления физических и юридических лиц; государственные уни­тарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, если объем их выручки от реализации продукции (вы­полнения работ, оказания услуг) за один год превышает в пять­сот тысяч раз минимальный размер оплаты труда или сумма активов баланса превышает на конец отчетного года в двести тысяч раз минимальный размер оплаты труда. Для муниципаль­ных унитарных предприятий финансовые показатели могут быть понижены на основании соответствующего закона субъекта РФ.

Необходимость обязательного аудита обусловлена специфи­кой организационно-правовой формы проверяемых лиц, харак­тером их функций либо большим объемом выручки от реализа­ции продукции или значительной суммой активов баланса на конец отчетного года, т. е. такими обстоятельствами, которые требуют установления повышенных гарантий достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемых лиц. В конечном итоге обязательный аудит проводится в целях защиты прав и законных интересов всех субъектов финансового права, а также обеспечения экономической безопасности государства.

Отношения, складывающиеся относительно назначения и про­ведения обязательной аудиторской проверки, носят имуществен­ный и публично-правовой характер. Организация, осуществляю­щая такую проверку, действует на основании Федерального зако­на «Об аудиторской деятельности» и выступает в качестве независимой контрольно-ревизионной инстанции, уполномо­ченной государством на совершение обязательного аудита. Обя­зательный аудит назначается по инициативе государства, выра­женной в законодательной форме, поэтому для аудируемого субъекта он является обязанностью, обременением публично-правового характера.

Обязательный аудит представляет собой завершающую ста­дию в системе официального бухгалтерского учета и является независимым официальным контролем за достоверностью фи­нансовой (бухгалтерской) отчетности. Правовое регулирование обязательного аудита сочетает гражданско-правовые и финан­сово-правовые формы. Выбор аудиторской организации и опла­та оказываемых ею услуг осуществляются на коммерческой ос-

146

Финансовое право России. Общая часть

нове в рамках гражданско-правового договора, т. е. опосредуют­ся частноправовой формой. Вместе с тем по своим целям, пред­назначению и функциям обязательный аудит проводится в ин­тересах неопределенного круга лиц и государства в целом, т. е. выражает публичный интерес.

Обязательный аудит проводится только аудиторскими орга­низациями. Федеральным законом «Об аудиторской деятельно­сти» установлено требование открытого конкурсного отбора аудиторской организации, имеющей право проверять организа­ции с долей государства (субъекта РФ) в уставном (складочном) капитале не менее 25 процентов. Порядок проведения таких конкурсов утверждается Правительством РФ.

Уклонение организации, подлежащей обязательному ауди­рованию, от его проведения или препятствование его проведе­нию влекут наложение и взыскание в судебном порядке штрафа в размере от пятисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда.

Аудирование осуществляется на основании возмездного и срочного договора, заключаемого между подконтрольным и контролирующим субъектами. При проведении обязательного аудита аудиторская организация обязана застраховать риск от­ветственности за нарушение договора.

По результатам аудиторской проверки составляется заклю­чение, являющееся официальным документом и выражающее в установленной форме мнение аудиторской организации (ауди­тора) о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности подконтрольного субъекта и соответствии порядка ведения его бухгалтерского учета действующему законодательству. Аудитор­ское заключение в качестве обязательного элемента входит в официальную бухгал1ерскую отчетность за год; его отсутствие является основанием для отклонения бухгалтерской отчетнос­ти, а налоговые органы не вправе считать ее достоверной.

Общественный финансовый контроль обусловлен правом граж­дан на создание общественных объединений, закрепленным ст. 30 Конституции РФ. На основании ст. 3 Федерального зако­на от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединени­ях»1 общественные объединения создаются для защиты общих интересов и достижения общих целей, способствуют реализа­ции прав и законных интересов граждан. В сфере финансовых

1 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

Глава 5. Финансовый контроль

147

отношений государства объектами общественного финансового контроля могут быть: отчеты об исполнении бюджетов, публи­кующиеся в обязательном порядке; при отсутствии законода­тельных ограничений — аудиторские отчеты и заключения; де­ятельность различных фондов, использующих или распределя­ющих государственные (муниципальные) денежные средства; проведение государственных (муниципальных) лотерей И'?, д. Данный вид финансового контроля имеет целью формирование общественного мнения относительно государственной финан­совой политики, а также делает публичную финансовую дея­тельность более прозрачной.

Среди общественных объединений выделяются те, для кото­рых деятельность в финансово-контрольной сфере не является основной (адвокатура, правозащитные организации и т. д.) и которые образуются специально для осуществления финансового контроля. Так, Указом Президента РФ от 18 ноября 1995 г. № 1157 «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акцио­неров»1 определена возможность привлечения общественных объединений организаций вкладчиков и акционеров для осуще­ствления контроля за деятельностью на финансовом и фондо­вом рынках России.

Специфический характер правоотношений, складывающий­ся в процессе финансово-контрольной деятельности государ­ства, предполагает наличие у проверяющих субъектов соответ­ствующих экономико-правовых знаний и реальных возможнос­тей по влиянию на финансовую деятельность. Поэтому в целях повышения эффективности общественного контроля создаются общественно-государственные объединения. В соответствии с этим Указом образован Федеральный общественно-государ­ственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров. Фонд представляет собой некоммерческую организацию, учредителя­ми которой являются федеральные органы исполнительной вла­сти, общественные объединения, созданные в целях защиты прав вкладчиков и акционеров, в том числе комитеты по защите обманутых вкладчиков и акционеров. Для наиболее эффектив­ной деятельности Фонд имеет право создавать региональные отделения, а также открывать филиалы и представительства как на территории России, так и за рубежом.

РФ. 1995. № 47. Ст. 4501.

148

Финансовое право России. Общая часть

Глава 5 Финансовый контроль

149

Учитывая особенности общественного финансового конт­роля (цели, способы проведения, меры воздействия на право­нарушителей и др.), правильнее было бы называть его монито­рингом.

По степени императивности выделяют обязательный и иници­ативный финансовый контроль.

Обязательный финансовый контроль возможен: в силу требо­вания законодательства (аудит внебюджетных фондов; контроль Центрального банка РФ за деятельностью коммерческих банков и т. д.); по решению органов государственной власти, органов местного самоуправления или правоохранительных органов (контроль территориальных органов валютного контроля за со­блюдением валютного законодательства РФ, документирован­ные проверки и ревизии финансово-хозяйственной деятельнос­ти организаций всех форм собственности, проводимые террито­риальными контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ по мотивированным постановлениям органов прокуратуры и т. д.).

Инициативный финансовый контроль проводится по усмотре­нию хозяйствующего субъекта собственными силами (руково­дитель предприятия, бухгалтерия, финансовый отдел, юриди­ческая служба и др.) или с привлечением внешних специалис­тов (независимые эксперты, аудит).