§ 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита

. Финансовая деятельность государства необходима для мате­риального обеспечения государственных мероприятий. Однако между потребностями государства в финансовых ресурсах и их реальным поступлением в государственную казну возникают определенные противоречия. Особую актуальность поиск до­полнительных денежных средств приобретает в условиях дефи­цита бюджета.

В некоторых ситуациях органы государственной или муни­ципальной власти нуждаются в дополнительных денежных сред­ствах для финансирования инвестиционных или капиталоемких социально-экономических программ, а также для сглаживания колебаний при поступлении налоговых платежей или для пога­шения ранее размещенных займов.

Необходимость разрешать возникающий финансовый дисба­ланс и обуславливает использование государством временно свободных денежных средств. В качестве потенциально значи­мого источника мобилизации дополнительных доходов государ­ственных и муниципальных бюджетов выступают кредитные ресурсы, привлеченные из внешних или внутренних источни­ков. По оценкам экспертов, в России величина денежных сбе­режений населения составляет достаточно большую сумму, ос­новная часть которой находится в налично-денежной форме на руках у населения. В целях повышения эффективности финан­совой деятельности государства эти деньги необходимо при­влечь в национальную экономику. Следовательно, государ­ственный кредит является важнейшим инструментом финансо­во-правовой политики.

Кредит можно рассматривать в двух аспектах: экономиче­ском и правовом.

Как экономическая категория кредит является важнейшим элементом финансов и представляет собой совокупность эконо­мических отношений, возникающих по поводу получения государ­ством или размещения государством денежных средств, а также отношений, связанных с предоставлением государственных гаран­тий.

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит___________581

Государственный кредит представляет одну из форм кредит­ных отношений в экономике, опосредующих движение ссудно­го капитала. Объектом государственного кредита является про­цесс передачи в ссуду временно свободных денежных средств. Финансовые отношения, складывающиеся в сфере кредит­ной деятельности государства, объективно требуют универсаль- , ного регулятора, которым является право. Общественные отно­шения, связанные с движением кредитных ресурсов, затрагива­ют интересы не только государства, но и частных субъектов, являющихся контрагентами органов публичной власти. Специ­фика отношений государственного кредита обусловливает, как правило, наличие императивных, государственно-властных ме­тодов регулирования, однако допускаются и диспозитивные подходы. Поэтому правовые нормы, регулирующие государ­ственные кредитные отношения, содержатся в различных от­раслях права и образуют комплексный правовой институт.

Государственный кредит имеет конституционные основы. Важное значение для правового регулирования кредитных от­ношений имеют положения п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, от­носящего кредитное регулирование к исключительной компе­тенции Российской Федерации; ч. 4 ст. 75, согласно которой государственные займы выпускаются на основе федерального закона и размещаются на добровольной основе; ч. 3 ст. 104 пре­дусматривает обязательное наличие заключения Правительства РФ по законопроектам о выпуске государственных займов и об изменении финансовых обязательств государства. Особую зна­чимость в кредитной деятельности государства имеет положе­ние ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусматривающее возмож­ность ограничения федеральным законом прав (в том числе и имущественных) человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Основываясь на указанной норме, Конституционный Суд РФ в определении от 15 декабря 2000 г. № 251-О указал, что реализация прав и законных инте­ресов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех. Это особенно актуально в условиях недостаточности бюджетных средств для решения многих социальных проблем. Следовательно, именно в рамках

582

Финансовое право России. Особенная часть

законодательства и только в форме федерального закона может быть найден баланс между правами и законными интересами лиц, состоящих в имущественных отношениях с государством в качестве кредиторов, и всех иных лиц.

Значительная часть отношений по поводу государственного и муниципального кредита урегулирована нормами БК РФ, гл. 14 которого определяет сущность и формы государственного долга, способы управления государственным долгом и порядок его обслуживания, предельно допустимый объем, порядок пре­доставления государственных гарантий; гл. 15 регулирует отно­шения в сфере государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, а также отношения по поводу долга иностранных государств перед Российской Федерацией.

Нормы, регулирующие отношения в сфере государственного кредита, содержатся в ежегодно принимаемых законах о феде­ральном бюджете на текущий финансовый год. Так, законом о бюджете определяются конкретные цели, на которые в текущем финансовом году могут предоставляться государственные кре­диты, порядок и лимиты предоставления государственных кре­дитов, а также ограничения по субъектам использования бюд­жетных денежных средств. По окончании финансового года к отчету об исполнении бюджета обязательно прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов. Федераль­ным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год устанавливается верхний предел размера государственного внутреннего долга.

Вопросы налогообложения операций с государственными ценными бумагами отражены в НК РФ.

Относительно государственного кредита применимы и нор­мы § 1 гл. 42 ГК РФ, регулирующие договор займа.

Детальное правовое регулирование государственных заим­ствований осуществляется на основе федеральных законов от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»1 и от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обраще­ния государственных и муниципальных ценных бумаг»2 с пос­ледующими изменениями.

1  СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

2 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит

583

Отношения в сфере государственного кредита регулируются и подзаконными нормативными правовыми актами, принимае­мыми Президентом РФ и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

В сфере правового регулирования государственной кредит­ной деятельности особое место занимают концепции — про­граммные документы, устанавливающие ориентиры государ­ственного влияния на определенные отношения. Указом Пре­зидента РФ от 10 января 2000 г. № 24 утверждена Концепция национальной безопасности Российской Федерации, которая к числу угроз национальной безопасности государства относит рост внешнего и внутреннего государственного долга1. В раз­витие названного документа была разработана Концепция внешней политики Российской Федерации, поставившая це­лью «привести обслуживание российского внешнего долга в соответствие с реальными возможностями страны, добиваться максимального возврата средств в счет кредитов иностранным государствам»2. Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации в качестве основной задачи государ­ства по определению объемов и сроков заимствований на рынке ценных бумаг определяет «расширение практики за­имствований на рынке ценных бумаг для покрытия дефицита федерального бюджета в части финансирования целевых дол­госрочных программ и обслуживания накопленного государ­ственного долга»3.

В систему подзаконного нормативного правового регулиро­вания отношений в сфере государственного кредита входят акты федеральных органов исполнительной власти. В частности, Министерством финансов РФ издан приказ от 12 августа 2002 г. «Об эмиссии облигаций федерального займа с амортизацией долга»4, Правительством РФ принято постановление от 27 де­кабря 2000 г. № 1006 «О государственной программе погашения в 2001—2004 годах государственного внутреннего долга Россий-

1  СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

2  Российская газета. 2000. 11 июля.

3  Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1008 «Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3356.

4 Документ не опубликован. Содержится в компьютерной базе «Кон-сультантПлюс».

т

584

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит

585

ской Федерации по государственным долговым товарным обя­зательствам»1.

Отношения по поводу государственного кредита, складыва­ющиеся в процессе финансовой деятельности субъектов РФ, регулируются не только федеральным законодательством, но и нормативными правовыми актами соответствующего региона2.

Вопросы государственной кредитной деятельности имеют нормативное закрепление в нормах международного права. В частности, действуют соглашения между Российской Федера­цией и государствами — участниками Содружества Независи­мых Государств об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывше­го Союза ССР3.

Основное место в регулировании отношений государствен­ного кредита занимают нормы финансового права. Финансово-правовое регулирование отношений в области государственного кредита находится в постоянном движении, обусловленном сложностью и политической обостренностью процессов заим­ствования денежных средств для публичных потребностей, а также временным предоставлением государственных средств иным лицам. Основная задача механизма финансово-правового регулирования кредитных отношений заключается в создании оптимального правового режима отношений с участием госу­дарства по поводу использования временно свободных денеж­ных средств.

Таким образом, государственный кредит как правовая катего­рия представляет совокупность правовых норм, регулирующих об­щественные отношения, возникающие по поводу получения госу­дарством или размещения государством денежных средств, а так­же отношения по предоставлению государственных гарантий.

1  СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 133.

2  Подробнее о кредитной деятельности субъектов РФ см.: Смирни-кова Ю. Л. Финансово-правовой статус субъектов РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

3 См.: Постановление Правительства РФ от 9 октября 1995 г. № 992 «Об утверждении соглашений между Российской Федерацией и госу­дарствами — участниками Содружества Независимых Государств об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего го­сударственного долга и активов бывшего Союза ССР» // СЗ РФ. 1995. № 43. Ст. 3991.

В юридическом аспекте государственный кредит выступает самостоятельным элементом финансовой компетенции государ­ства. Он осуществляется за счет привлеченных и собственных денежных средств на свой риск, средства размещаются на зако­нодательно определенных условиях.