8
В целом акты Союзного государства в настоящее время составляют лишь малую часть правовой системы Союзного государства, не принято ни одного закона, ни одних основ законодательства, известен лишь один декрет Высшего Государственного Совета, а большинство принятых директив, постановлений и резолюций Высшего Государственного Совета и Совета Министров носят рекомендательный или декларативный характер либо касаются организации деятельности самих органов Союзного государства. Правовая система единого Союзного государства отсутствует полностью, она подменяется наличием в России и Белоруссии в ряде областей жизнедеятельности нормативных правовых актов той или иной степени унифицированности, а также международными договорами.
Союзный договор установил институт гражданства Союзного государства: согласно статье 14 этого Договора, граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. В целом институт союзного гражданства требует отдельного особого рассмотрения. Применительно к данному предмету исследования — определение конституционно-правовой природы Союзного государства — можно отметить следующее. Вообще наличие единого гражданства является одним из признаков федеративного государства. Однако учрежденный Союзным договором институт общего гражданства скорее декларация, нежели нормативное положение. Союзный договор не решил вопросов приобретения, утраты гражданства, установив, что они регулируются национальным законодательством каждого государства-участника, допустил возможность установления изъятий из принципа равенства граждан Союзного государства на основании не только договоров между участниками, но и внутренних законов. Кроме того, поскольку гражданство имеет первостепенное значение в реализации политических прав, ущербным выглядит отсутствие положений о праве граждан России и Белоруссии, постоянно проживающих на территории другого субъекта Союзного государства, выбирать и быть избранными в органы власти России и Белоруссии или хотя бы в органы местного самоуправления, как это предусмотрено для граждан Европейского Союза. Согласно статье 8b Договора о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 г., каждый гражданин Союза, проживающий в государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства.
Ключевым положением Договора о создании Союзного государства является сохранение государственного суверенитета государств — участников Союза и разграничение предметов ведения и полномочий между Союзным государством и субъектами Союзного государства. Это положение хорошо разъясняется в проекте Конституционного акта Союзного государства, согласно статье 1 которого каждое государство — субъект Союзного государства сохраняет государственный суверенитет и вместе с тем на добровольной и равноправной основе передает часть своих полномочий Союзному государству для реализации общих целей и задач.
Исходя из общих целей и задач государств — участников Союзного государства, Союзный договор устанавливает вопросы исключительного ведения Союзного государства и совместного ведения Союзного государства и государств-участников.
К исключительной компетенции Союзного государства относятся три группы вопросов. Основная группа — базисные экономические вопросы (создание единого экономического пространства, единая денежно-кредитная, валютная, налоговая и ценовая политика, единые правила конкуренции и защиты прав потребителей и др.). Вторая группа — совместная деятельность в области обороны (разработка и размещение совместного оборонного заказа, функционирование региональной группировки войск, пограничная политика Союзного государства). Третья составляющая исключительной компетенции Союзного государства — установление системы органов Союзного государства, порядка их организации и деятельности, формирование органов Союзного государства.
К совместному ведению Союзного государства и государств-участников относятся взаимодействие в области совместной оборонной политики, принятие в его состав других государств, координация и взаимодействие в сфере внешней политики, социальная сфера, развитие науки, культуры, образования, гармонизация и унификация законодательств государств-участников, охрана окружающей среды, борьба с терроризмом и другими видами преступности. Согласно статье 19 Союзного договора, вне пределов указанных вопросов государства — участники Союзного государства сохраняют всю полноту государственной власти.
Сохранение суверенитета за государствами-участниками, дополненное правом выхода из союза (сецессии), свидетельствует о несоответствии Союзного государства рамкам федеративных отношений, для которых такие принципы взаимоотношений частей и целого не свойственны.
В целях реализации возложенных на Союзное государство задач Союзный договор предполагает учреждение особого бюрократического аппарата. Поскольку Союзное государство выросло из Сообщества, а затем Союза России и Белоруссии, в настоящий момент продолжают функционировать и ранее созданные органы.
Высшим органом Союзного государства является Высший Государственный Совет, в который входят главы государств и правительств, руководители палат парламентов двух стран. Его председателем на основе ротации является один из глав государств-участников. Решения в Высшем Государственном Совете принимаются по принципу «одно государство — один голос» на основе единогласия государств-участников, т. е. решение не считается принятым, если один из субъектов Союзного государства высказался против его принятия.
К компетенции Высшего Государственного Совета относятся решения важнейших вопросов развития Союзного государства, образование различных органов Союзного государства, включая органы управления отраслевого и функционального характера. Высший Государственный Совет назначает выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства, утверждает бюджет Союзного государства и его международные договоры, ратифицированные Парламентом. Высший Государственный Совет в пределах своих полномочий издает декреты, постановления, директивы, выполняет и другие функции, отнесенные к его ведению или переданные ему на рассмотрение государствами-участниками.
К сожалению, ни статья 35 Союзного договора, ни проект Конституционного акта Союзного государства не раскрывает понятия «важнейшие вопросы развития Союзного государства», в связи с чем компетенция Высшего Государственного Совета остается достаточно расплывчатой.
Анализ работы Высшего Государственного Совета показывает, что в настоящее время его деятельность сводится к решению общих вопросов бюджета Союзного государства, планированию совместной работы органов государственной власти России и Белоруссии по вопросам интеграции, одобрению проектов двусторонних соглашений по вопросам интеграции, общему контролю над ходом реализации заключенных международных договоров. Каких-либо четко определенных императивных норм в актах Высшего Государственного Совета, как правило, не содержится. Исключение составляет лишь Постановление Высшего Государственного Совета № 8 от 26 декабря 2001 г., которым была утверждена военная доктрина союзного государства.