Тема 15. Управление экономикой
1. Управление промышленностью.
После образования СССР 6 июля 1923 г. были созданы общефедеральные органы управления народным хозяйством: ВСНХ СССР, общесоюзные наркоматы СССР и т.д.
Основным звеном непосредственного государственного управления стали наркоматы трех типов: общесоюзные, союзно-республиканские, республиканские. Общесоюзные наркоматы осуществляли так называемое прямое руководство. Это были единые, строго централизованные органы государственного управления. Они руководили порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР непосредственно или через создаваемые ими на местах учреждения. В союзно-республиканских наркоматах СССР управление было децентрализовано: наркомат СССР осуществлял руководство не прямо, а через одноименный наркомат союзной республики. Республиканские наркоматы управляли порученной им отраслью непосредственно в пределах территории республики.
К наркоматам примыкали и другие органы государственного управления - комитеты, главные управления, комиссии. Они создавались либо по отраслевому принципу, либо по функциональному.
С конца 20-х годов происходили существенные изменения во взаимоотношениях между союзными органами власти и республиками. Основная черта этого периода - значительно расширение прав общефедеральных органов, усиление централизации.
Управление промышленностью. С образованием СССР вся промышленность была разделена по значению и подчиненности на три категории - общесоюзную, республиканскую и местную.
По положению, утвержденному в ноябре 1923 г., в качестве объединенного (союзно-республиканского) органа был создан Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) СССР. На него возлагалось руководство общесоюзной промышленностью и общее регулирование развития всей остальной промышленности (в том числе кооперативной и частной). В непосредственном ведении ВСНХ СССР оставались предприятия союзного значения. ВСНХ СССР осуществлял общее руководство республиканскими СНХ: он давал им директивы, но не вмешивался в управление предприятиями республиканского и местного значения. В ведении СНХ республик находились в основном предприятия легкой и пищевой промышленности. ВСНХ СССР стал органом руководства промышленностью на всей территории СССР, он действовал по директивам СТО СССР и СНК СССР. СНХ союзных республик непосредственно подчинялись СНК и ЦИК своей республики ( председатель СНХ республики назначался и отзывался ее ЦИК, Президиум СНХ - совнаркомом республики). СНХ РСФСР и других союзных республик осуществляли оперативное руководство республиканской промышленностью и общее регулирование местной промышленности. При этом они строились по принципу двойного подчинения - ВСНХ СССР и Совнаркому своей республики.
Аппарат ВСНХ СССР состоял из двух основных частей. Одну часть составляли отделы и подразделения, которые непосредственно руководили трестами общегосударственного значения, другую - отделы и подразделения, которые осуществляли общее регулирование развития всей промышленности.
В 1923 - 1927 гг. ведущей хозяйственной организацией в системе управления промышленностью остался хозрасчетный промышленный трест. ВСНХ устанавливал для трестов план производства и проверял его выполнение, регулировал движение их основных фондов. Трестирование промышленности было связано с переводом ее на хозрасчет: тресты снимались с госснабжения, им предоставлялось право самостоятельно заготавливать сырье, топливо, реализовывать на рынке свою продукцию. Вскоре, однако, выявилось, что тресты плохо справляются со сбытом: торговый аппарат трестов не имел достаточного опыта, издержки обращения росли, а следовательно росли и цены. Не в силах освоить весь рынок (территориально), они предпочитали побыстрее сбыть продукцию, главным образом в Москве, что явилось одной из причин кризиса сбыта в 1922/23 хоз. году, когда московский рынок оказался перенасыщен товарами. Тогда на ряду с трестами появились синдикаты.
Синдикаты не занимались не производством, а только сбытом готовой продукции, снабжением предприятий и распределением заказов между предприятиями. Скупая у трестов их продукцию, синдикаты сбывали ее государственным торгам, кооперации, частникам, открывали свои оптовые базы и магазины.
Практически именно синдикаты занялись организацией рынка. Они развернули сеть оптовых баз, через которые продукция поступала в торговлю, оказывали финансовую поддержку трестам, скупая у них товары, а вскоре смогли давать и кредиты. Некоторые синдикаты вышли и на внешние рынки. Таким образом, синдикаты стали коллективными продавцами продукции трестов.
Трестирование и синдицирование промышленности имели огромное значение в деле восстановления промышленности на основе нэпа.
В1925 г. промышленность в основном достигла довоенного уровня производства и с этого момента условия экономического роста изменилась. Что означало завершение восстановительного периода?
- восстановлены были производственные мощности на уровне 1913 г.
Возникла необходимость индустриализации, для которой надо было найти огромные финансовые средства. Теперь на первый план выдвинулись вопросы развития индустрии, и - прежде всего тяжелой промышленности: реконструкция действующих предприятий.
29 июня 1927 г. был принят закон о трестах, а 5 декабря 1929 г. - постановление ЦК ВКП(б) "О реорганизации управления промышлен-ностью". Органы, в ведении которых состояли тресты, получили право изменять их состав, утверждать их уставные фонды и промфинпланы, контролировать работу.
Был несколько перестроен и аппарат ВСНХ СССР: созданы отраслевые промышленные главки и комитеты, а затем объединения. Промышленные главки (Главметал, Главэлектро, Главхим и др.) руководили всей отраслью. они непосредственно управляли общесоюзными предприятиями, а деятельность республиканских и местных предприятий регулировали и планировали. При этом вновь созданные главки коренным образом отличались от действующих ранее, которые ведали всем производством, решали все вопросы за предприятия. Новые главки являлись планирующими и контролирующими органами, регулирующими работу подведомственных трестов и предприятий.
В управлении промышленностью в 30-е годы можно проследить два направления. Первое направление стало осуществляться начала 1930 г., когда вместо главков и синдикатов были образованы отраслевые объединения (Металлообъединение, объединение "Сталь", "Союзуголь", и др.). Объединения являлись самостоятельными хозяйственными единицами, действовавшими по плановым заданиям ВСНХ. В состав объединения "Сталь" входили все предприятия черной металлургии, в объединение "Всехимпром" - все предприятия химической промышленности. Всего было создано 33 общесоюзных объединения (монополизм).
Пересмотр подведомственности предприятий также начал осуществляться в 30-е годы. Все наиболее важные и крупные предприятия (особенно предприятия тяжелой промышленности), в какой бы республике они не находились, были приравнены к предприятиям общесоюзного значения и переданы в ведение общесоюзных органов.
Наибольшей централизации подвергалось управление промышленностью РСФСР.
5 января 1932 г. ЦИК СССР принял постановление о перестройке управления промышленностью. Вместо ВСНХ СССР были созданы три отраслевых промышленных наркомата: Наркомат тяжелой промышленности, Наркомат легкой промышленности и Наркомат лесной промышленности СССР, а в 1934 г. - Наркомат пищевой промышленности СССР.
С этого времени в руководстве промышленностью начался весьма интенсивный процесс разукрепления по отраслям. Он выражался в следующем:
во-первых, в составе самих наркоматов было образовано большое количество отраслевых главков. Например, в Наркомряжпроме СССР были созданы Главэнерго, Главнефть, Главчермет, Главхим, Главторф и т.п. Отраслевые главки руководили предприятиями или непосредственно (двухзвенная система), или через тресты (трехзвенная система).
При образовании наркоматов в их составе помимо главков были созданы многочисленные функциональные части - отделы планирования, технические, производственные т.п., которые непосредственно руководили предприятиями. Получалось, что главки не имели возможности руководить подведомственными им предприятиями по всем вопросам производства, а поэтому и не несли полной ответственности за его организацию. В связи с этим в 1934 г. XVII съезд партии вынес решение о переходе от функциональной системы к производственно-территориальной и производственно-отраслевой.
Главк отвечал только за "тонну", а снабжение и сбыт с 1934 г. находились в руках сбытовых контор (например, Союзуглесбыт и Главуголь). Таким образом, изучение спроса было оторвано от самого производства. В 1936 г. это положение попытались исправить: хозрасчетные конторы по снабжению и сбыту как самостоятельные учреждения ликвидировались, становясь отделами главков, которые перестраивались по территориальному признаку.
Из четырех наркоматов (тяжелой, легкой, лесной и пищевой промышленности) только один - Наркомат легкой промышленности - был объединенным (союзно-республиканским), остальные были общесоюзными.
Таким образом, к середине 30-х годов была ликвидирована вся система совнархозов, трестов и синдикатов, а предприятия лишились право устанавливать цены, распоряжаться капиталовложениями и собственной продукцией.
До 1946 г. основным звеном аппарата управления промышленностью оставались наркоматы. В 1946 г. наркоматы были переименованы в министерства.
Министерства являлись центральными отраслевыми органами государственного управления. Они осуществляли руководство отдельными отраслями народного хозяйства и культуры. Министры, их возглавлявшие, входили в состав правительства. Они единолично руководили полученной им отраслью, издавая приказы и инструкции.
По степени централизации руководства отраслями государственного управления министерства подразделялись на общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские.
Отраслевой принцип построения органов хозяйственного руководства сохранялся на всем протяжении 30-50-х годов. Условно этот период можно разделить на несколько этапов, на каждом из которых управление промышленностью имело свои закономерности, свои характерные особенности.
Первый этап - предвоенный период. Ко времени принятия конституции СССР 1936 г. система промышленных наркоматов состояла из четырех наркоматов: тяжелой, легкой, лесной и пищевой промышленности. Ведущее место среди них занимал Наркомтяжпром СССР во главе с Г.К. Орджоникидзе.
С конца 20-х годов начался стремительный рост всего управленческого аппарата. Разукрепление промышленных наркоматов должно было превратить их из крупных отраслевых центров, штабов отраслей, в узкоспециализированные ведомства, которые легче поддавались команде и контролю. При формировании новых наркоматов порой не учитывались истинные потребности, что приводило к излишествам: рост численности управленческого аппарата опережал рост числа занятых в отрасли. Например, в Наркомате среднего машиностроения СССР в 1939 г. по сравнению с 1937 г. число служащих выросло на 25,1 %, а число занятых в отрасли рабочих - лишь на 1 %.
Первое разукрепление Наркомата тяжелой промышленности СССР произошло в 1936 г.: 8 декабря из Наркомтяжпрома выделилась самостоятельная отрасль - оборонная, был создан Наркомат оборонной промышленности СССР. В 1937 г. последовало второе разукрепление Наркомтяжпрома: 22 августа 1937 г. был создан общесоюзный Наркомат машиностроения. В 1939 г. произошло третье и последнее разукрепление Наркомтяжпрома. 24 января 1939 г. он был ликвидирован, на его базе созданы шесть наркоматов.
Происходило разукрепление и тех промышленных наркоматов, которые уже существовали к 1939 г. В январе Наркомат оборонной промышленности разделился на четыре самостоятельных общесоюзных наркомата: Наркомат авиационной промышленности, Наркомат судостроительной промышленности, Наркомат вооружения, Наркомат боеприпасов.
Почти одновременно происходило разукрепление Наркомата машиностроения: 5 февраля 1939 г. он разделился на три общесоюзных наркомата: Наркомат тяжелого машиностроения (станкостроение, инструментальное, транспортное машиностроение); Наркомат среднего машиностроения (автотранспортная промышленность, транспортное, сельскохозяйственное машиностроение); Наркомат общего машиностроения (химическое и полиграфическое машиностроение, машиностроение легкой и пищевой промышленности, производство измерительных приборов). Подобные преобразования происходили и во всех других отраслях промышленности.
В лесной промышленности в 1940 г. Наркомат лесной промышленности был разделен на Наркомат лесной промышленности и Наркомат целлюлозной и бумажной промышленности.
В легкой и пищевой промышленности существовали два ведомства - Наркомат легкой промышленности и Наркомат пищевой промышленности. В январе 1939 г. Наркомлегпром разделился на Наркомат легкой промышленности и Наркомат текстильной промышленности, а Наркомпищепром - на Наркомат пищевой промышленности, Наркомат рыбной промышленности, Наркомат мясной и молочной промышленности.
Характерной чертой этого периода было и то, что почти все наркоматы являлись общесоюзными, т.е. в управлении промышленностью (особенно тяжелой) строго проводился принцип централизации. Союзные республики были отстранены от непосредственного руководства развитием тяжелой промышленности. Республиканские наркоматы в этот период создавались главным образом в отраслях легкой и пищевой промышленности. При этом рост промышленности был неравномерным и характеризовался нарастанием диспропорций. Сказались и массовые репрессии. Все это вело к неквалифицированности в управлении, срыву планов, и в конечном итоге, к замедлению процесса индустриализации и ослаблению обороноспособности страны.
Второй этап - это период войны, потребовавший перестройки работы всей промышленности на военный лад. С потерей южных и западных районов страны центр военного производства переместился на восток.
Для руководства гигантской работой по перебазированию промышленности 24 июня 1941 г. при СНК СССР был создан Совет по эвакуации (возглавлял его сначала Л.М. Каганович, а с 16 июля 1941 г. - Н.И. Шверник), в состав которого вошли представители СНК СССР и СНК РСФСР, Госплана СССР, Наркоматов. В наркоматах и на местах были образованы бюро и комитеты по эвакуации, а на крупных железнодорожных узлах, станциях и пристанях - эвакопункты, отвечавшие за прием и отправку транспортов с людьми и оборудованием. В особо тяжелом положении оказалась военная промышленность. К ноябрю 1941 г. были разрушены или захвачены врагом 303 завода боеприпасов, не работали пять из восьми пороховых заводов, которые в этот момент эвакуировались.
В середине октября 1941 г. многие наркоматы были эвакуированы. Резко сократилась численность управленческого аппарата, который переводился на круглосуточный режим работы.
несмотря на огромные трудности , связанные с эвакуацией, потерей ряда производственных районов, перестройка промышленности осуществлялась быстрыми темпами: значительно расширилось производство на военных заводах, на нужды фронта работали предприятия, до войны выпускавшие предметы ширпотреба. Командный стиль управления сочетался с предельной подвижностью структуры производства, высокой оперативностью плановых решений и действий, максимальной самостоятельностью и личной ответственностью руководителей предприятий за конечный результат, умением решать малые задачи с малыми ресурсами и т.п.
Третий этап начался после войны. Перед страной встали новые хозяйственные задачи: перевести промышленность на выпуск мировой продукции, восстановить разрушенное народное хозяйство и добиться подъема в экономики.
Трудности были огромны. Общие материальные потери СССР составили 679 млрд. руб. (в ценах 1945 г.), что составляло 2/3 довоенного национального имущества районов, подвергшихся эвакуации. А вся "стоимость" нападения на СССР (прямой ущерб, военные расходы, потеря доходов и т.п.) оценивалась в 2569 млрд. руб., что во много раз превышало национальный доход СССР. Лишь одних промышленных предприятий было разрушено около 32 тыс. Достаточно сказать, что производство, например, тракторов в 1945 г. находилось на уровне 1930 г.
Первые послевоенные годы (1945-1947) характеризовались ростом числа новых наркоматов. Если во время войны действовали 25 промышленных наркоматов, то в 1947 г. их стало 34. В марте 1946 г. наркоматы были переименованы в министерства.
Послевоенный период характеризовался неоднократными реорганизациями, слиянием и разъединением министерств, главным образом промышленных. С одной стороны, специализация отраслей промышленности вела к разукреплению министерств, число их увеличилось, с другой - дробление министерств нарушало сложившееся кооперирование отраслей и предприятий, которое складывалось десятилетиями, усиливало ведомственность, приводило к разбуханию государственного аппарата. В конечном итоге приходилось возвращаться к разукреплению министерств, их количество снова возрастало. В эти годы значительно выросло количество административно-управленческих кадров: за 1928-1955 гг. количество управленческого персонала в промышленности увеличилось с 300 тыс. до 2300 тыс., т.е. в 7 раз, а численность рабочих - в 4,5 раза.
В этот период общим явлением для всей системы промышленных ведомств было интенсивное разукрупнение. Оно происходило почти во всех отраслях промышленности, особенно в топливной, машиностроительной, электропромышленности. Управление топливной промышленностью было реорганизовано в 1946 г.
19 января 1946 г. Наркомат угольной промышленности был разделен на два наркомата: Наркомат угольной промышленности западных районов и Наркомат угольной промышленности восточных районов. 4 марта 1946 г. также был разделен и Наркомат нефтяной промышленности: на Наркомат нефтяной промышленности южных и западных районов и Наркомат нефтяной промышленности восточных районов.
Происходили изменения в оборонной отрасли и в машиностроении. Но здесь реорганизация шла не по линии разукрепления, а путем преобразования министерств в связи с переходом на выпуск мирной продукции.
14 октября 1945 г. Наркомат танковой промышленности был ликвидирован и на его базе создан Наркомат транспортного машиностроения СССР. 17 февраля 1946 г. Наркомат минометного вооружения был преобразован в общесоюзный Наркомат машиностроения и приборостроения.
Организованные формы управления в таких отраслях, как лесная, легкая и пищевая промышленность, в послевоенные года оказались весьма неустойчивыми. Министерства этих отраслей подвергались частным реорганизациям.
В других отраслях промышленности проходили следующие изменения. В металлургической промышленности в 1948 г. Министерство черной металлургии и Министерство цветной металлургии объединились в Министерство металлургической промышленности (общесоюзное); в 1950 г. оно снова разделилось на два ведомства - Министерство черной металлургии и Министерство цветной металлургии. В химической промышленности 2 августа 1948 г. Министерство химической промышленности и Министерство резиновой промышленности объединились в Министерство химической промышленности, которое в дальнейшем не подвергалось преобразованиям. В лесной промышленности в 1948 г. Министерство лесной промышленности и Министерство целлюлозной и бумажной промышленности объединились в единое Министерство лесной и бумажной промышленности. Все это говорило о необходимости более гибких форм управления промышленностью. На основе Закона от 15 марта 1953 г. "О преобразовании министерств СССР" произошло их укрупнение. В одно министерство объединились несколько крупных министерств родственных отраслей промышленности. Общая реорганизация министерств - так называлась перестройка 1953 г. - установила один недостаток: из 24 министерств осталось 11. Их штаты были несколько сокращены, сократились и расходы на содержание аппарата. Били созданы новые министерства.
В 1955 - 1956 гг. был осуществлен комплекс мер по расширению прав союзных республик в руководстве народным хозяйством. В отношении промышленности это выразилось в передаче из союзного в республиканское ведение только за 1954 - 1955 гг. более 11 тыс. предприятий. В 1950 г. число предприятий союзного значения составляло 67 % , а республиканского и местного - 33 % ; в 1955 г. число предприятий союзного значения сократилось до 53 % , а число предприятий республиканского и местного значения выросло до 47 % .
Четвертый этап начался в конце 50-х годов. Курс на демократизацию общественной жизни должен был найти свое адекватное продолжение в экономике. Многие экономические преобразования преследовали цель демократизировать управление: расширить хозяйственные права республик, приблизить управление к "местам", сократить управленческий аппарат и т.п. Но попытки достигнуть результатов чисто аппаратными приемами и методами оказались несостоятельны.
Рост числа министерств к 1957 г. свидетельствовал о необходимости приблизить управление к производству. Представлялось, что выйти из положения поможет иная система управления промышленностью: не отраслевая, а территориальная. На основании решений февральского Пленума ЦК КПСС 10 мая 1957 г. был принят Закон СССР "О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством". В нем говорилось, что "в настоящее время, когда в нашей стране имеется более 200 тысяч промышленных предприятий и 100 тысяч строек, нельзя конкретно и оперативно управлять производством из нескольких общесоюзных отраслевых министерств и ведомств. Назрела необходимость еще более расширить права союзных республик в области хозяйственного строительства, перенести центр тяжести оперативного руководства предприятиями и стройками на места в экономические административные районы". Этот принцип вводился главным образом в промышленности и строительстве, но практически он вызывал перестройку и других отраслей народного хозяйства.
Образование экономических административных районов было отнесено к компетенции высших органов государственной власти союзных республик. Верховные Советы республик в мае - июне 1957 г. создали 105 экономических районов: 70 - в РСФСР, 11 - в УССР, 9 - КазССР, 4 - в УзССР и по одному в остальных республиках. В основу районирования положено было административно-территориальное деление и сложившиеся экономические особенности отдельных районов. При этом было ликвидировано в общей сложности 141 общесоюзное, союзно-республиканское и республиканское министерство. Численность хозяйственного аппарата сократилась на 56 тыс. чел., экономия заработной платы составила 600 млн. руб. в год.
В деле управления промышленностью центр тяжести был перенесен на места.
Совнархозы (в отличие от министерств) - это коллегиальные органы, осуществляющие руководство многими отраслями на определенной территории. В подчинение совнархозов были переданы промышленные предприятия общегосударственного значения, тресты, стройки и другие производственные объединения, находившееся на территории данного экономического района.
Сначала совнархозы создавались в небольшом составе: председатель, заместитель, руководящие работники совнархоза (11-15 чел.). В 1960 г. состав совнархозов пополнился руководителями крупнейших предприятий и строек, подведомственных СНХ.
Аппарат совнархозов строился в основном по отраслевому принципу, но создавались и функциональные отделы.
К 1960 г. промышленность достигла больших успехов, значительно повысились все качественные показатели производства, ежегодное увеличение национального дохода за 1959-1960 гг. составило 8 % .
Законом 1957 г. устанавливалось, что СНХ в своей деятельности подчиняются непосредственно Совмину своей республики. Однако на практике это положение оказалось неприемлемым для республик, в которых было большое количество совнархозов. В них было решено образовать республиканские СНХ . В 1960 г. такие СНХ были созданы в РСФСР, УССР и КазССР.
В конце 1962 г. было проведено укрупнение совнархозов: вместо 105 стало 43. 24 ноября 1962 г. был образован Совет народного хозяйства СССР.
13 марта 1963 г. был образован Высший совет народного хозяйства СССР (ВСНХ) как общесоюзный орган руководства промышленностью и строительством.
За 1957- 1960 гг. в результате деятельности совнархозов ускорился процесс воспроизводства. Однако в последующие четыре года рост производства прекратился и начали выявлять недостатки этой системы. Основное направление было определено правильно - децентрализация и демократизация управления хозяйством. Территориальная система управления позволяла сократить управленческий аппарат, расширяла возможности кооперирования, но она сдерживала развитие отраслевой специализации, имеющей большое значение для технического прогресса. Эта система управления имела и недостатки. Они заключались в следующем.
Во-первых, не было единого центра руководства каждой отраслью, т.к. совнархозам подчинялись лишь отдельные предприятия. Было необходимо создать звено, сочетающее преимущества отраслевого и территориального развития промышленности. Им стали государственные производственные комитеты при правительстве СССР, начавшие возникать еще в 1957 г. Во-вторых, руководство научно-исследовательскими и проектно-конструкторскими организациями оказалось оторванным от производства. В-третьих, система совнархозов породила местничество. Это выражалось в том, что при распределении своей продукции любой совнархоз в первую очередь снабжал предприятия "своего" района, причем снабжал иногда с большим резервом. Межсовнархозовские и межреспубликанские поставки часто срывались. С другой стороны, если совнархоз испытывал дефицит в какой-либо продукции (а порой это происходило из-за срыва поставок), он стремился наладить производство этой продукции в своем районе, что могло обойтись дороже, но гарантировало выполнение планов в срок.
Все эти отрицательные стороны управления промышленностью по территориальному принципу, пытались устранить путем создания государственных производственных комитетов, являвшихся координирующими общесоюзными органами отраслевого характера. В 1957-1960 гг. они были созданы почти во всех наиболее важных отраслях промышленности. Но это была полумера. Не имея достаточных прав, они фактически стали консультативными органами, оторванными от предприятий.
Неудача с совнархозами вызвала принятие в середине 60-х годов ряда решений, осуждавших волюнтаризм и администрирование в руководстве народным хозяйством. Хозяйственная реформа 1965 г. была самой крупной за весь послевоенный период попыткой перестройки экономики в соответствии с требованиями времени.
Сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1965 г. подвел итоги развития промышленности за семь лет и наметил план перехода к отраслевому принципу руководства промышленностью. Упразднялись ВСНХ СССР, СНХ СССР, республиканские СНХ и СНХ экономических административных районов. Были образованы 29 общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР. К концу 1975 г. насчитывалось 35 промышленных министерств.
Стержнем нового политического курса и хозяйственной реформы 1965 г. были идеи долгосрочного и постепенного совершенствования социализма и курс на стабильность управленческих структур. В то же время реформа исходила из утопичной идеи, что в стране возможно осуществить коренные экономические преобразования, не затрагивая социальную и политическую системы общества, не перестраивал механизм партийного руководства.
Первые два года хозяйственной реформы дали значительный эффект, но реформа не пошла в глубь, не затронула основ хозяйственного механизма. Коснувшись в первую очередь предприятий (хотя и здесь она не сделала трудовые коллективы главной силой реформы), она не затронула верх "пирамиды" - министерства, централизацию управления, административно-командный аппарат. Реформа сдавала одну позицию за другой: ограничивались права предприятий, участились корректировки планов, усиливался диктат центра. Изменение политической ситуации в стране (XXIII съезд партии) существенно сузило возможности развития реформы, а затем она и вовсе была свернута.
Попытки спасти реформу предпринимались еще дважды - в 1973 и в 1979 гг.
Осуществление реформы потребовало определить правовое положение министерств СССР. 10 июля 1967 г. Совмин СССР утвердил постановление "Общее положение о министерствах СССР".
Министерство СССР отвечало за всю отрасль, в том числе и за положение дел на предприятиях, подведомственных республиканским министерствам. В связи с этим приказы и инструкции министерства СССР были обязательны для исполнения министерствами республик, кроме того, коллегия министерства СССР имела право обсуждать доклады министров республик.
К началу 80-х годов управленческий аппарат вырос до громадных размеров и практически стал диктовать свою волю в экономике и в политике. "Именно ведомства и другие управленческие структуры держали в руках исполнение принятых решений, своими действиями или бездействиями определяли чему быть, а чему нет. Советы, а во многом и партийные органы оказывались не в состоянии контролировать напор ведомственных интересов". Многочисленные факты, когда местные ведомственные интересы вступали в противоречие с общегосударственными. Хозрасчетные права и самостоятельность предприятий все более ущемлялись, экономические методы подменялись администрированием. Блокада и свертывание хозяйственной реформы 1965 г. были проявлением механизма торможения.
Следствием этого стала отрицательная динамика важнейших экономических показателей. Темпы роста национального дохода составляли в восьмой пятилетке 41 % , в девятой - 28, в десятой - 21, в одиннадцатой - 17 % , а рост производительности труда соответственно 85, 25 и 17 %. Народное хозяйство по-прежнему развивалось по экстенсивному пути. Каждое седьмое промышленное предприятие в 1987 г. было убыточным.
2. Управление сельским хозяйством.
После образования Союза ССР оперативное руководство сельским хозяйством оставалось за республиканскими наркоматами земледелия, Конституция СССР 1924 г. не предусматривала создания общефедерального органа управления. Сельское хозяйства было представлено индивидуальными крестьянскими хозяйствами и сельскохозяйственной кооперацией. Первоначально низовые организации всех видов кооперации объединял один центр - Всероссийский союз сельскохозяйственной кооперации (Сельскосоюз), образованный в 1921 г. Его деятельность распространялась на всю территорию страны, кроме Украины. Сельскохозяйственная кооперация занималась переработкой и сбытом продуктов, снабжала крестьян средствами производства, предоставляла им кредиты. В нее входили самые разные виды кооперативов - кредитные, производственные, производственно-сбытовые и т.п. Вошли в нее и еще немногочисленные тогда колхозы, хотя кооперативная верхушка была против их включения в систему, заявляя, что они не обладают чисто кооперативными признаками. Постепенно наиболее товарные отрасли сельского хозяйства выделились из "Сельскосоюза" в самостоятельные центры, каждый из которых выделял определенную отрасль: Льноцентр, Маслоцентр, Союзкартофель, Хлебоцентр, Птицеводсоюз, Табаксоюз и др. В 1926 г. созданы 4 республиканских центра и Центральный кооперативный совет. Другими словами, кооперация "грозила" вырасти в параллельную государственному народному хозяйству структуру.
Однако это не произошло. Утвердилось представление о том, что социализм - это непрерывная классовая борьба, в том числе и с "мелкобуржуазной" кооперацией. Ликвидация сельскохозяйственной кооперации происходила поэтапно.
В 1927 г. из "Сельскосоюза" выделился Всероссийский союз сельскохозяйственных коллективов (Колхозцентр). Его задачами были изучение и обобщение опыта колхозного строительства, организация сбыта продукции колхозов, снабжение их орудиями производства. Одновременно был создан новый общефедеральный орган - Всесоюзный союз союзов сельскохозяйственной кооперации, который объединил все виды сельскохозяйственной кооперации.
К осени 1929 г. первичные торгово-кредитные формы кооперации охватывали около 55 % крестьянских хозяйств, простейшие производственные товарищества - 17-18, колхозы - 6-7 % . И эти формы еще далеко не исчерпали своих возможностей. Но осень. 1929 г. развитие доколхозных форм сельскохозяйственной кооперации было прервано: для основной массы крестьян "сплошная коллективизация", развернувшаяся в конце 1929 - начале 1930 г., представляла собой непосредственный переход от мелкого хозяйства к крупному, без прохождения через "школу" первичного кооперирования. Чрезмерное форсирование коллективизации с неизбежностью привело к использованию мер административного нажима и принуждения при организации колхозов. Было выдвинуто предложение о создании общесоюзного наркомата земледелия, который должен был внести единство в планирование и руководство сельским хозяйством.
7 декабря 1929 г. по постановлению ЦИК СССР был создан Наркомат земледелия СССР - директивный орган, который не только объединял запросы отдельных республик, но и выступал в качестве фактического руководства всего земельного дела в СССР. "Сельхозсоюз" был ликвидирован, а в 1931 г. был упразднен Всесоюзный союз союзов. теперь все низовая сеть сельскохозяйственной кооперации, в том числе колхозы, перешла в непосредственное подчинение наркомземов СССР и союзных республик, а вся заготовительная работа - в ведение Наркомата снабжения СССР.
В начале 30-х годов государственными стали и машинно-тракторные станции (МТС), создавшиеся вначале как акционерные общества; ликвидированы были все объединения и центры сельскохозяйственной кооперации. Кооперативная собственность - эта экономическая основа кооперации - была подменена так называемой колхозно-кооперативной, в которой ничего кооперативного не осталось и которая по своему содержанию являлась разновидностью государственной собственности. В 1931 г. был ликвидирован "Колхозцентр", а его функции переданы отраслевым секторам Наркомзема. Руководство сельскохозяйственной кооперацией целиком сосредоточилась в руках государственных органов - Наркомата земледелия СССР и наркомземов союзных республик.
Первоначально предполагалось, что Наркомзем СССР будет исключительно директивным органом, т.е. станет разрабатывать планы развития и размещения сельского хозяйства, составлять контрольные цифры, координировать проведение сельскохозяйственных компаний, а непосредственно управлять будет лишь самыми крупными, особо важными или показательными предприятиями. Но на практике сложилось иное положение. Он руководил совхозами союзного значения и МТС, для руководства последними был создан Трактороцентр. С 1935 г. на НКЗ СССР были возложены руководство и контроль за работами по поведению севооборотов и землеустройству.
Реорганизовано было и руководство научно-исследовательской работой в области сельского хозяйства. В ведение Наркомата земледелия СССР из НКЗ РСФСР перешла академия сельскохозяйственных наук с многочисленными отраслевыми институтами.
НКЗ СССР вскоре стал громоздким многопрофильным наркоматом, непосредственно управляющим огромным хозяйством. Однако заметного улучшения дел в сельском хозяйстве и в снабжении населения продуктами не произошло. Это было связано прежде всего с тем, что у единоличников весь урожай принудительно изымался и продавался за границу. На полученную валюту закупалось оборудование для строящихся заводов. В деревне начался голод, крестьяне стали уходить в город, колхозы распадались. А виновными оказались сотрудники НКЗ СССР: был организован судебный процесс. Их обвинили в том, что они якобы, используя свое служебное положение, вызывали с стране голод. Восстановление сельского хозяйства началось лишь в 1935-1937 гг.: стали увеличиваться урожаи, возобновился рост поголовья скота, увеличилась оплата труда. К 1937 г. коллективизация завершилась: в стране насчитывалось 243,7 тыс. колхозов, объединявших 93 % крестьянских хозяйств.
Дальнейшая перестройка работы земельных органов происходила в следующем направлении. В 1932 г. был образован Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР. Наркомат земледелия СССР отныне руководил колхозным строительством и лишь частично совхозами, а Наркомат зерновых и животноводческих совхозов - совхозным строительством.
Наркомзем СССР остался объединенным (союзно-республиканс-ким) наркоматом, а Наркомат зерновых и животноводческих совхозов - общесоюзным (он имел свои уполномоченных в союзных республиках). Первоначально все совхозы были трестированы, а тресты подчинялись наркомату. Потом некоторые совхозы были изъяты из ведения трестов и подчинены непосредственно наркомату.
После образования Союза ССР на правах объединенного (союзно-республиканского) наркомата был создан Наркомат продовольствия СССР, а в республиках продолжали функционировать республиканские наркомпроды и их местные органы.
Позднее преодоление продовольственного кризиса, развитие на основе нэпа торговли и товарооборота привели к ослаблению роли продовольственных органов. Укрепление денежной системы позволило заменить продовольственный налог сельскохозяйственным денежным налогом. Дальнейшее существование продовольственных органов стало излишним, и в мае 1924 г. они были упразднены как выполнявшие свое назначение.
Однако важнейшей задачей социалистического государства на всех этапах его развития оставалась забота о проведении заготовок сельскохозяйственных продуктов. И поэтому после ликвидации специальных продовольственных органов эти заготовки проводились рядом других государственных учреждений, а общее руководство ими с 1924 г. осуществлял Наркомат внутренней торговли СССР. Специальный общесоюзный орган в этой области был создан в 1932 г. - Комитет по заготовкам сельскохозяйственных продуктов при СТО СССР (с 1933 г. - при СНК СССР).
Комитет имел институт уполномоченных при правительствах союзных и автономных республик, краевых и областных исполкомах. Заготовки одних видов продукции осуществлялись комитетом через сеть специальных заготовительных учреждений ("Заготзерно", "Заготлен" и др.), заготовкой других ведали отраслевые промышленные наркоматы, действовавшие по планам и указаниям комитета. Вся структура комитета была строго централизована: уполномоченные подчинялись непосредственно комитету и не зависели от местных исполкомов.
Конституция РСФСР 1936 г. не внесла существенных изменений в управление сельским хозяйством. Сохранялись оба сельскохозяйственных наркомата, лишь Наркомат зерновых и животноводческих совхозов из общесоюзного стал союзно-республиканским.
Наркомзем СССР руководил сельским хозяйством, в основном колхозами и МТС; Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР (НКЗиЖС) непосредственно управлял совхозами союзного значения, а всеми остальными - через одноименные наркоматы в союзных республиках.
5 декабря 1939 г. было реорганизовано управление сельским хозяйством. Во-первых, была перестроена внутренняя структура Наркомзема. Вместо отраслевого (специализированного) принципа построения был применен производственно-территориальный: созданы территориальные главки, в составе которых - производственно-территориальные сектора, которые оперативно управляли колхозами и МТС. В низовом звене были повсеместно учреждены райземотделы, управлявшие государственным земельным имуществом и лесами местного значения. Во-вторых, некоторые совхозы (семеноводческие, племенные, коневодческие, шелководческие) из ведения Наркомзема передавались согласно своему профилю Наркомату зерновых и животноводческих совхозов, Наркомату пищевой промышленности и Наркомату мясной и молочной промышленности. В-третьих, руководство лесами местного значения изымалось из ведения Наркомзема СССР и возлагалось на наркоматы земледелия союзных республик. В-четвертых, были ликвидированы земельные комиссии на местах, и все вопросы по разрешению земельных споров передавались в ведение исполкомов Советов. К 1939 г. Наркомзем СССР был одним из самых больших наркоматов. В его системе находилось 243 тыс. колхозов, 12 тыс. МТС и МТМ, 54 ремонтных завода , 1870 совхозов, 335 научно-исследовательских институтов и станций, 69 учебных институтов и 446 техникумов.
Перед войной была перестроена система органов по заготовкам сельскохозяйственных продуктов. Еще в 30-е годы были введены обязательные поставки колхозами зерна, мяса и других сельскохозяйственных продуктов. Их размеры исчислялись по твердым нормам в зависимости от плана посева, а по животноводству - от поголовья скота. Второй формой заготовок была натуральная оплата колхозами работ, выполнявших МТС. Это было важным дополнительным источником накопления продовольственных ресурсов. Третьим источником были натуральные поставки единоличников. Четвертой формой была контрактация - заранее заключаемые договоры между государственными заготовительными организациями и колхозами, а пятой - закупки государством продукции после выполнения колхозами обязательных поставок.
Непосредственно заготовкой сельскохозяйственных продуктов занимались хозяйственные наркоматы - легкой промышленности, пищевой промышленности, внешней и внутренней торговли и др. Руководил ими созданный в 1932 г. Комитет по заготовкам сельскохозяйственных продуктов при СНК СССР, а с 1938 г. - Наркомат заготовок СССР, который в отличие от комитета ведал не только заготовкой, но и хранением сельскохозяйственных продуктов. На наркомат возлагалось составление планов заготовок, норм обязательных поставок, цен, руководство сбором и регулированием сбыта сельскохозяйственных продуктов.
В период Великой Отечественной войны система органов управления сельским хозяйством принципиально не менялась. Наркоматы осуществляли эвакуацию техники и поголовья скота из прифронтовых районов, заготовку сельскохозяйственных продуктов в тыловых районах. Число трудоспособных мужчин на селе сократилось на 3 млн. чел., крайне остро ощущалась нехватка рабочей силы. В связи с этим в 1942 г. обязательный минимум трудодней для колхозников был увеличен в полтора раза, впервые устанавливался минимум трудодней для подростков (от 12 до 16 лет) - не менее 50 трудодней в году. В 1942 г. в качестве чрезвычайной меры была введена мобилизация на сельскохозяйственные работы населения городов и поселков.
Ущерб, причиненный сельскому хозяйству в годы войны, был огромным: сократились посевные площади и урожаи (в 1945 г. вся валовая продукция составила 60 % от довоенного уровня), резко упала производительность труда, сократилось на 1/3 число трудоспособных колхозников, на оккупированной территории были разрушены 42 % колхозов, более 40 % МТС. Первый раз, после гражданской войны, восстановление сельского хозяйства заныло шесть лет, но материальный ущерб тогда был меньше. К тому же теперь надо было восстанавливать не мелкое единоличное, а коллективное хозяйство.
Система органов управления сельским хозяйством после войны по-прежнему строилась по территориально-производственному принципу и включала пять звеньев: предприятие (колхоз, совхоз) - районный земельный отдел - областное управление - наркомат (министерство) союзной республики - наркомат (министерство) СССР. Она неоднократно перестраивалась.
11 ноября 1945 г. был создан союзно-республиканский Наркомат технических культур СССР, на который возлагалось руководство производством хлопка, каучуконосов, сахарной свеклы, льна, конопли, табака, чая, цитрусовых. 26 марта 1946 г. было образовано союзно-республиканское Министерство животноводства СССР. Ему передавались все животноводческие совхозы из НКЗиЖС СССР, а зерновые совхозы - Министерству земледелия СССР. НКЗиЖС СССР был упразднен.
В связи с этими на местах начались организация самостоятельных краевых, областных, районных отделов земледелия, технических культур, животноводства, а МТС были поделены между тремя министерствами в зависимости от специализации колхозов. В результате сложилась система земельных органов, порождавшая параллелизм и путаницу в руководстве, аппарат которого увеличился примерно в два раза.
4 февраля 1947 г. из Министерства земледелия, Министерства животноводства и Министерства технических культур выделились все зерновые, животноводческие, овощные и другие совхозы. Для руководства ими было создано Министерство совхозов СССР (союзно-республиканское). После этого все три министерства - земледелия, животноводства, технических культур - объединились в единое Министерство сельского хозяйства. Одновременно было создано союзно-республиканское Министерство лесного хозяйства.
Характерными чертами руководства колхозами и совхозами в послевоенный период были централизм, увеличение административными методами, вмешательство партийных и советских органов в производственную деятельность колхозов и совхозов, острая нехватка специалистов не только в колхозах и совхозах, но и в министерствах. На 1 января 1950 г. среди председателей колхозов высшее и среднее специальное образование имели лишь 8,6 % , а 90,2 % - лишь начальное образование.
Колхозы сдавали государству больше половины урожая по обязательным поставкам. Но закупочные цены оставались довоенными, тогда как цены на промышленную продукцию, необходимую для деревни, увеличились в 1948 г. в 20 раз. В результате получаемые колхозами денежные средства покрывали лишь незначительную часть издержек производства колхозов. Колхозник отрабатывал только такую норму трудодней, от которой не мог уклониться, а кормился главным образом за счет приусадебного участка. Эта политика имела губительные последствия не только для сельского хозяйства, но сказалась на всей ситуации в стране. Крестьяне начали покидать деревню (в 1959 г. численность городского и сельского населения сравнялась. Не принесло желаемых результатов и проведенное в 1949-1950 гг. укрепление мелких колхозов.
К 1953 г. резко обострилась диспропорция в развитии промышленности и сельского хозяйства. Если промышленность развивалась довольно быстрыми темпами (с 1940 по 1952 гг. производство промышленной продукции возросло в 2,5 раза), то сельское хозяйство сильно отставало (валовая продукция сельского хозяйства за то же время выросла только на 10 % ). Такое положение в сельском хозяйстве сдерживало рост индустрии.
Все это привело к тому, что в 1953 г. под зерновыми культурами были заняты такие же площади, как в 1913 г. В 1953 г. в стране насчитывалось более 30 тыс. экономически слабых колхозов.
В начале 1953 г. в систему органов управления сельским хозяйством были внесены существенные, но малоэффективные изменения. В марте 1953 г. для руководства сельским хозяйством было создано союзно-республиканское Министерство сельского хозяйства и заготовок СССР. В него слились пять министерств: заготовок, сельского хозяйства, совхозов, лесного хозяйства, хлопководства. Аналогичное слияние было осуществлено и в союзных республиках. И уже с сентябре 1953 г. началось разукрепление этого министерства. Сначала было создано Министерство совхозов СССР (союзно-республиканское), затем в сентябре 1953 г. восстановлено Министерство заготовок (союзное), А Министерство сельского хозяйства и заготовок СССР переименовано в Министерство сельского хозяйства СССР.
После войны несколько изменилась система заготовок. На практике это привело к тому, что для передовых колхозов устанавливались значительно большие задачи по обязательным поставкам, чем для отстающих, что снижало материальную заинтересованность колхозов. Сентябрьский Пленум ЦК партии 1953 г. отменил это положение и ввел единую в пределах одного административного района норму.
На основании решений сентябрьского (1953 г.) Пленума ЦК КПСС и необычайно смелого для тех лет постановления ЦК КПСС и СМ СССР "Об изменении практики планирования сельского хозяйства" была принята попытка перейти от жесткого курса управления сельским хозяйством к сочетанию централизованного планирования и хозяйственной самостоятельности колхозов и совхозов. Увеличились капиталовложения в развитие сельского хозяйства, повышались заготовительные цены (на скот и птицу - в 5 раз, на молоко и мясо - вдвое, на овощи - на 40 % и т.д.) и закупочные цены на продукцию, продававшуюся колхозами сверх обязательных поставок, снижались нормы обязательных поставок для личных подсобных хозяйств, сокращался денежный налог и т.п. В 1957 г. закупочные цены еще раз были повышены, с колхозов списана задолженность за прошлые годы. С весны 1957 г. передовые колхозы стали переходить на гарантированную денежную оплату труда.
С 1954 г. началось освоение целинных и залежных земель. Оно проводилось штурмом, без должной научной проработки и проектных изысканий, в методах освоения было много ошибочного, многие трудности создавались искусственно. Хотя все это ничуть не приуменьшает мужество, стойкость, подвиг целинников 50-60-х годов.
В марте 1958 г. был принят Закон СССР "О дальнейшем развитии колхозного строя и реорганизации МТС" на основании которого был осуществлен переход к продаже колхозам сельскохозяйственной техники и в феврале 1961 г. создан специальный орган - Всесоюзное объединение СМ СССР по продаже сельскохозяйственной техники, запасных частей, минеральных удобрений и других материально-технических средств, организации ремонта и использования машин в колхозах и совхозах ("Союзсельхозтехника").
К концу 1958 г. свыше 80 % колхозов купили технику, а остальным колхозам она была не по карману, но и их заставили ее выкупить. Колхозы еще должны были построить помещение для хранения этой техники, приобрести горюче-смазочные материалы (всего по стране на 1 млрд. руб.), оплатить труд механизаторов, которые вдруг стали колхозниками. И для крепких колхозов это было нелегко, а слабые просто разорялись. В результате реализации хорошей идеи привела лишь к громадной перекачке средств из колхозной кассы в государственную. Прежде МТС были реорганизованы в РТС и стали осуществлять ремонт колхозной техники, оказывать помощь в ее использовании, предоставлять на прокат отдельные специальные машины. "Союзсельхозтехника" имела около 3 тыс. отделений и около 4 тыс. ремонтных мастерских.
У министерства сельского хозяйства СССР осталась одна основная функция - инспектирование, т.е. изучение техники и экономики производства сельского хозяйства, внедрение достижений науки и передового опыта.
В марте 1962 г. предполагалось создать в центре Комитет по сельскому хозяйству, на местах - комитеты по сельскому хозяйству. Их главная функция - организация оперативной проверки исполнения директив партии и правительства по вопросам сельского хозяйства. МСХ СССР сохранялось как научный центр.
Такая система просуществовала три года и практически не оставила следа. В период 1953-1964 гг., т.е. за 12 лет, состоялось 11 пленумов ЦК партии по вопросам развития сельского хозяйства, были приняты сотни тысяч постановлений и решений по вопросам сельскохозяйственного производства. А в самом сельском хозяйстве продолжалось резкое падение темпов производства.
Новая попытка разработать новую аграрную партию была предпринята в 1965 г. Мартовский Пленум ЦК КПСС 1965 г. признал, что если до 1959 г. происходил заметный подъем сельского хозяйства, то в последующий период оно, по существу, стало топтаться на месте.
После 1965 г. увеличились ассигнования на нужды села: за 1965-1985 гг. капвложения в сельское хозяйство составили 670,4 млрд. руб., в два раза поднялись закупочные цены на сельхозпродукцию, продаваемую государству, укреплялась материально- техническая база хозяйств, возросла их энерговооруженность.
Колхозам и совхозам была предоставлена большая самостоятельность, совхозы переводились на полный хозяйственный расчет. Министерство сельского хозяйства СССР не только внедряло научные методы ведения сельского хозяйства, но и несло ответственность за состояние сельскохозяйственного производства в колхозах, т.е. непосредственно управляло сельским хозяйством.
Произошли существенные изменения и в деле заготовок сельскохозяйственных продуктов. В июне 1958 г. постановлением СМ СССР были отменены обязательные поставки и натуроплата за работы МТС, осуществлен переход к единой форме государственных заготовок в порядке закупок по единым ценам.
К 1961 г. выяснилось, что свободная система купли-продажи продуктов не позволяет создавать гарантированные государственные ресурсы, а тем более увеличивать их. Планирование заготовок при этой системе крайне затруднялось. Выяснилось еще и то, что единого органа по руководству заготовками всех видов сельскохозяйственных продуктов в стране фактически нет. В связи с этим было принято решение перейти от свободной купли-продажи продуктов сельскохозяйственного производства к закупкам продуктов в порядке контрактации, т.е. договор, заключаемых на 2-5 лет. Это своего рода заказ государства колхозам, позволявший лучше планировать заготовки сельскохозяйственных продуктов.
25 февраля 1961 г. был создан Государственный комитет заготовок СМ СССР, а в союзных республиках - министерства заготовок.
Состоявшийся в ноябре 1969 г. III съезд колхозников для развития колхозной демократии, коллективного обсуждения наиболее важных вопросов постановил образовать выборные органы - советы колхозов (районные, областные, краевые, республиканские) и Союзный Совет колхозов. Союзный Совет колхозов - центральный выборный общественный орган колхозов.
С каждым годом отставание сельского хозяйства приобретало хронический характер. Этот процесс пытались компенсировать: в одиннадцатой пятилетке доля инвестиций в сельское хозяйство достигла 27 % . В 1971-1985 гг. в сельское хозяйство было вложено 590 млрд. руб., а доля отрасли в национальном доходе в середине 80-х годов оставалась на уровне семидесятых. Одновременно в сельском хозяйстве шел рост аппарата управления: к 1988 г. он составлял 2,3 млн. чел. в колхозах и совхозах и 360 тыс. в аппарате Госагропрома (например, в Тульской области на 415 хозяйств приходилось 400 районных управлений и организаций). Несмотря на неоднократные решения о расширении самостоятельности хозяйств, о стимулировании труда колхозников, на практике доминировали важные методы руководства сельским хозяйством.
24 мая 1982 г. ЦК КПСС и СМ СССР приняли постановление "Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса". В нем говорилось, что сложившаяся к началу 80-х годов система управления сельскохозяйственным производством оказалась излишне громоздкой и разобщенной, не обеспечивала правильного сочетания отраслевого и территориального принципов управления, в ней ослаблено наиболее близкое к производству районное звено. Постановление предусматривало проведение целого комплекса мер, направленных на: а) повышение хозяйственной самостоятельности колхозов и совхозов; б) установление ведомственной разобщенности; в) сокращение численности управленческого аппарата; г) укрепление районного звена сельскохозяйственных органов. Впервые агропромышленный комплекс был выделен как самостоятельный объект планирования, включавший в себя районные агропромышленные объединения (РАПО), областные, краевые, республиканские (АССР) АПО, АПО союзных республик. 25 ноября 1982 г. издано типовое положение о РАПО.
Областные, краевые, республиканские (АССР) АПО создавались решением исполкома и Совмина АССР. В союзных республиках агропромышленный комплекс возглавляла Комиссия Президиума СМ СССР, в состав которой входили заместитель председателя Совмина республики (председатель комиссии), министры тех ведомств, чьи предприятия вошли в АПК, и другие члены. На комиссию возлагалась координация деятельности министерств и ведомств, входивших в АПК республики.
12 июня 1982 г. Совмин СССР образовал Комиссию Президиума СМ СССР по вопросам агропромышленного комплекса. В ее состав вошли заместитель председателя СМ СССР (председатель комиссии), министры СССР сельского хозяйства, плодоовощного хозяйства, заготовок, пищевой промышленности, мясной и молочной промышленности, рыбного хозяйства и др., а также руководители некоторых государственных комитетов (Госплана, Госкомсельхозтехники, Госснаба и др.). Комиссия координировала их деятельность, контролировала выполнение решений партии и правительства, планов производства, заготовок продукции, поставок оборудования и т.п., предварительно рассматривала подготовленные Госпланом СССР проекты годовых и перспективных планов развития АПК.
3. Управление планированием, статистикой, финансами и кредитом.
Еще до образования СССР Госплан РСФСР был фактически единственным планирующим органом и разрабатывал перспективные и текущие планы как единые для всех республик. Это значительно облегчало переход к общесоюзному планированию. 21 августа 1923 г. была создана Государственная плановая комиссия при СТО СССР (Госплан СССР). Перед ней стояли следующие задачи: согласование планов народного хозяйства республик, разработка единого союзного перспективного плана, составление текущих годовых планов и наблюдение за их выполнением. Одновременно закладывались основы отраслевого планирования: разрабатывались пятилетние задания для металлургической промышленности, план развития вузов страны, план введения всеобщего обязательного обучения. С 1925 г. Госплан приступил к разработке единых народнохозяйственных планов. Первые планы, охватывавшие годовой период, получили название "контрольных цифр". Их основная идея заключалась в том, чтобы объединить в едином плане планы отдельных наркоматов и государственный бюджет.
С 1925/26 хоз. года Госплан ежегодно составлял контрольные цифры народного хозяйства, а затем в основном занимался составлением перспективных планов, тесно связывая свою работу с наркоматами финансов, ВСНХ и др.
После образования Союза ССР 17 июля 1923 г. было создано общесоюзное Центральное статистическое управление при СНК СССР, возглавившее всю систему государственной статистики.
Дальнейшие изменения в системе плановых органов происходили в 20-х годах. Они были связаны с изменениями территориального деления.
В эти годы возрастал объем работы и значение органов статистики, которые провели ряд переписей, наладили текущую статистику, стали проводить подробные ежегодные описания промышленности. Все это было необходимо для организации планового хозяйства СССР. 17 декабря 1926 г. была проведена Всесоюзная перепись населения. Итоги переписи дали богатейший материал по составу населения, легли в основу первого пятилетнего плана. Численность населения тогда составляла 147,0 млн. чел., из них городских жителей - 18 % , сельских - 82 % .
В марте 1926 г. была предпринята крупная реорганизация органов статистики. Она заключалась в следующем. ЦСУ СССР было наделено правами объединенного (союзно - республиканского) наркомата, управляющий ЦСУ получил в СНК СССР право решающего голоса.
В составе ЦСУ был создан Статплан - плановая комиссия, которая должна была улучшить связи ЦСУ и Госплана. Кроме того, при ЦСУ был Создан Институт экспериментальной статистики и статистической методологии.
23 января 1930 г. ЦСУ СССР как самостоятельный орган было ликвидировано: оно слилось с Госпланом СССР. Сам Госплан СССР 3 февраля 1931 г. из комиссии при СТО СССР был преобразован в комиссию при СНК СССР (председатель Госплана теперь избирался ЦИК СССР, а члены Президиума назначались СНК СССР). Такая же реорганизация происходила и в союзных республиках. Всю плановую и учетно-статистическую работу в стране возглавлял Госплан СССР. однако вскоре, 17 декабря 1931 г., сектор народнохозяйственного учета Госплана СССР был преобразован в Центральное управление народнохозяйственного учета СССР (ЦУНХУ) при Госплане СССР. Главная задача ЦУНХУ заключалась в усилении системы социального учета во всех областях хозяйства и проверки выполнения народнохозяйственного плана.
Согласно Конституции СССР 1936 г., утверждение народно-хозяйственных планов СССР относилось к компетенции высших органов государственной власти и государственного управления СССР, а непосредственная разработка планов и контроль за их исполнением - к компетенции специальных органов. В качестве такого органа выступала Государственная плановая комиссия (Госплан) при СНК СССР. Госплан СССР, сохраняя права постоянной комиссии СНК СССР, разрабатывал и представлял правительству перспективные, годовые и квартирные планы, разрабатывал методологию планирования. При Госплане СССР - как ведомственный ему, но самостоятельный орган - действовало ЦУНХУ (с 1941 г. - ЦСУ) СССР.
Местные плановые комиссии не являлись органами собственно Госплана СССР, а подчинялись исполкомам соответствующих Советов и госпланами союзных республик. В конце 30-х годов в ряд экономических районов, в союзные республики были направлены уполномоченные Госплана СССР.
Небольшой (30-40 квалифицированных специалистов) аппарат уполномоченного выявлял резервы народного хозяйства на местах, контролировал выполнение планов, создание топливной базы и т.п.
В годы Великой Отечественной войны система планирования народного хозяйства несколько изменилась. Составлялись не народно-хозяйственные, а военно-хозяйственные планы.
С августа 1943 г. в Госплане СССР велась систематическая работа по составлению перспективных планов восстановления и развития хозяйства пострадавших от оккупации районов. Впоследствии эти работы слились с подготовкой проекта пятилетнего плана восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1946-1950 гг.
Общее направление перестройки планирования, после войны, заключалось, во-первых, в усилении роли Госплана СССР, во-вторых, в разграничении перспективного и текущего планирования. Поэтому в мае 1955 г. Госплан был разделен на Государственную комиссию СМ СССР по перспективному планированию (Госплан СССР) и Государственную экономическую комиссию СМ СССР по текущему планированию народного хозяйства (Госэкономкомиссия СССР). К ведению Госплана была отнесена разработка только перспективных планов (10-15 лет), к ведению Госэкономкомиссии - разработка текущих планов (на основе пятилетних) и планов материально-технического снабжения.
В июле 1965 г. для совершенствования системы цен и методов ценообразования при Госплане был образован Государственный комитет цен. В декабре 1969 г. он был преобразован в союзно-республиканский Государственный комитет цен СМ СССР (с27 июня 1989 г. - Государственный комитет СССР по ценам). Его задачи обеспечение единства политики в вопросах цен во всех звеньях народного хозяйства, своевременное изменение цен в зависимости от условий производства, повышение роли цен в стимулировании производства.
Одним из важнейших рычагов государственного управления и планового руководства развитием сельского хозяйства в СССР являлась централизованная система учета и статистики. Союзно-республиканским органам по учету и статистике в отраслях народного хозяйства и централизованному руководству делом статистики в стране являлось Центральное статистическое управление при СМ СССР (ЦСУ СССР) (с 5 июля 1978 г. - Центральное статистическое управление СССР). Его основные задачи - совершенствование единой научной методологии и организации статистики, анализ статистических материалов и представление правительству докладов и предложений по актуальным вопросам развития народного хозяйства и культуры, сбор и обработка статистических данных, составление отчетного баланса народного хозяйства, межотраслевого баланса производства и распределение продукции, создание автоматизированной системы государственной статистики. 8 августа 1987 г. ЦСУ СССР было преобразовано в союзно-республиканский Государственный комитет СССР по статистике.
Управление финансами. 6 июля 1923 г. был создан объединенный (союзно-республиканский) Наркомат финансов СССР. На него возлагались проведение в жизнь финансовой политики на всей территории СССР, составление и исполнение государственного бюджета, проведение единой налоговой политики, руководство кредитом и страхованием. Он осуществлял свою деятельность в централизованном и децентрализованном порядке. Централизованно он вводил единое денежное обращение и кредитную систему, другие функции он осуществлял через одноименные наркоматы республик. Наркомфины союзных республик руководили финансовым делом в пределах республик, составлением бюджета республик, взиманием налогов.
Нэп существенно изменил всю систему финансирования. Перевод трестов на хозрасчет означал отмену государственных дотаций. Предусматривалось лишь выделение из госбюджета кредитов на образование оборотных средств и на покрытие дефицита. В бюджет поступали только отчисления от прибыли и часть продукции в порядке государственного обложения.
Нужда трестированной промышленности в банковских кредитах была так велика, что Госбанк СССР на мог удовлетворить ее полностью. Тресты часто прибегали к взаимовыручке - коммерческому кредиту, что было неизбежно, хотя и затрудняло планирование. Это явилось причиной создания отраслевых банков. В 1922-1924 гг. наряду с Госбанком СССР появился целый ряд отраслевых банков, созданных на акционерных началах. К концу восстановленного периода функционировало 6 коммерческих банков, 2 кооперативных, 45 коммунальных банков, одним из главных акционеров почти во всех банках выступил Госбанк СССР.
26 декабря 1922 г. было положено начало организации сберегательного дела: Наркомфину было предложено приступить к созданию сберегательных касс, и вскоре, в 1923 г., они открылись в Москве и Ленинграде.
Особенно ярко появилась централизация в проведении двух реформ - кассового устройства и кредитной системы.
Первая реформа называлась реформой единства касс. До 1925 г. в нашей стране существовали две кассы - Наркомфина и Госбанка, т.е. одновременно действовали приходно-расходные кассы и специальные кассы (таможенные, портовые и др.) Наркомфина и Госбанка.
Реформа заключалась в том, что к 1927 г. все кассы Наркомфина были ликвидированы, остались лишь конторы, отделения и агентства Госбанка. Только они принимали государственные доходы и только они производили расходы.
Вторая реформа - кредитная - была проведена в 1930-1932 гг. Она изменила условия и порядок кредитования, установив так называемый прямой банковский кредит в качестве единственной системы кредитования. До этого существовали две формы кредита - прямой банковский и коммерческий. Коммерческий кредит - это взаимное кредитование предприятий товарными или денежными авансами под товары. Для своего времени это был удобный метод распределения оборотных средств, но коммерческий кредит был не подвластен плановым органам. Прямое банковское кредитование осуществлялось по плану, утверждавшемуся правительством. Для каждого предприятия устанавливался определенный лимит, в пределах которого ему на заранее известные цели отпускались денежные средства. После отмены коммерческого кредита выдача кредитов зависела от выполнения предприятием производственного плана, т.е. были созданы условия для банковского "контроля рублем". Все кредитование отныне должно было осуществляться только в централизованном порядке Госбанком СССР. Были ликвидированы филиалы Всероссийского и Всеукраинского кооперативных банков, Центральный сельхозбанк СССР реорганизован во Всероссийский сельскохозяйственный кооперативно-колхозный банк. Таким образом, на Госбанк СССР были возложены непосильные для него задачи по планированию и регулированию всех хозяйственных процессов, а хозяйственная инициатива предприятий, учреждений, наркоматов была ослаблена.
Основой накопления капиталовложений являлись высокоразвитые экономические районы РСФСР и УССР, капиталовложения в народное хозяйство других республик осуществлялись главным образом за счет перераспределения средств из общесоюзного бюджета. Так финансовый план на 1928/29 хоз. год был выполнен с превышением доходов над расходами лишь двумя республиками (РСФСР и УССР). РСФСР внесла в особый государственный резерв СССР более 24 млн. руб. Все другие республики свели свой бюджет с дефицитом, хотя он и был меньше, чем в предшествующем году. Такое положение сохранялось на протяжении всей первой пятилетки. Дефицит погашался за счет общесоюзных средств. В ряде случаев дотации из общесоюзного бюджета намного превышали собственные накопления республик. За исключением РСФСР, все республики до конца первой пятилетки ежегодно получали дотации из союзного бюджета.
Но в Госбанке было сосредоточено лишь текущее, краткосрочное кредитование. А долгосрочное кредитование передавалось в специальные банки: по постановлению ЦИК и СНК СССР от 5 мая 1932 г. "Об организации специальных банков долгосрочных вложений" на базе прежних отраслевых банков были созданы 4 всесоюзных специализированных банка. Промбанк СССР финансировал капитальное строительство в промышленности и электрохозяйство, Сельхозбанк СССР - колхозную и совхозную систему, Всекомбанк СССР - коммунальное и жилищное строительство, Цекобанк СССР - капитальное строительство в кооперации. Позднее, в 1936 г., был создан Торгбанк СССР, финансировавший капитальное строительство в торговле. Эти банки, хотя и имели прежние названия, существенно отличались от всех предшественников. Прежние отраслевые банки предоставляли главным образом краткосрочные кредиты и подчинялись соответствующим ведомствам. Новые специализированные банки занимались исключительно долгосрочным кредитованием капитального строительства и входили, как и Госбанк, в систему Наркомфина СССР.
В 1930-1931 гг. была проведена налоговая реформа: на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 2 сентября 1930 г. вместо многочисленных налогов и акцизов для государственных социалистических предприятий были установлены два основных платежа - налог с оборота и отчисления от прибыли, а для кооперативных - налог с оборота и подоходный налог.
К концу 30-х годов центральным органом руководства финансовой, кредитной и денежной системой страны оставался Наркомат финансов СССР (союзно-республиканский). Структура наркомата сложилась к 1928 г. и более двадцати лет почти не менялась. Центральный аппарат наркомата включал три главных управления (государственного страхования, финансового контроля, трудовых сберегательных касс) и 12 управлений (доходов, кредита, валютное, налоговое, бюджетное и др.).
В первые годы НЭПа повысилась роль Госбанка СССР. В связи с масштабом его операций и для усиления его роли в январе 1938 г. он был передан из ведения Наркомфина СССР в непосредственное подчинение СНК СССР. Председатель правления Госбанка вошел в состав правительства. Госбанк, таким образом, обрел самостоятельность. На 1 января 1941 г. он имел около 4 тыс. учреждений, обслуживал 844 тыс. предприятий. НКФ СССР непосредственно руководил только бюджетно-финансовым, страховым и сберегательным делом и банками долгосрочного кредитования: Промбанком, Сельхозбанком, Цекобанком и Торгбанком.
С началом Великой Отечественной войны перед Наркомфином была поставлена задача резко сократить расходы, не связанные с военным производством, выявит дополнительные ресурсы: доходы бюджета значительно упали из-за свертывания производства для гражданских нужд. Задача была решена за счет введения новых налогов (военный, на холостяков), выпуска в обращении облигаций государственных займов (за 1941-1945 гг. они дали 76 млрд. руб.), проведение денежно-вещевых лотерей, ограничения выплаты вкладов, прекращения выдачи ссуд под залог облигаций госзаймов и др.
С окончанием войны были отменены или сокращены многие налоги, с 1947 г. по 1954 г. 7 раз проводилось снижение цен на товары. 4 декабря 1947 г. ЦК КПСС и СМ СССР было принято постановление "О проведении денежной реформы и отмене карточек на продовольственные и промышленные товары": новые деньги обменивались в соотношении 10:1; обмен был осуществлен за неделю (16-22 декабря). Денежная реформа 1947 г. позволила приостановить инфляционные процессы. Этому способствовало и жестокое ограничение доходов основной массы населения, высокоэффективные капвложения в восстановление народного хозяйства, сокращение военные расходов. 28 февраля 1950 г. советский рубль был переведен на золотое обеспечение и его курс в отношении иностранных валют стал повышаться: теперь он исчислялся не на базе доллара (как это делалось с 1937 г.), а на золотой основе.
Без существенных изменений финансовые и кредитные учреждения действовали до 1946 г., когда Госбанк СССР снова перешел в подчинение Минфина СССР. Эта реорганизация не способствовала улучшению работы кредитных органов. В 1954 г. Госбанк СССР и стал подчиняться непосредственно правительству СССР, председатель Правления Госбанка СССР на правах министра вошел в состав правительства.
Ко времени обсуждения контрольных цифр развития народного хозяйства на 1959-1965 гг. было выдвинуто предложение для улучшения финансирования и контроля за строительством объединить отраслевые банки долгосрочного кредитования. В результате реорганизации 7 апреля 1959 г. были упразднены Сельхозбанк, Цекобанк и коммунальные банки, а Промбанк преобразован во Всесоюзный банк финансирования капитальных вложений (Стройбанк СССР). Функции упраздненных банков распределялись между Госбанком СССР и Стройбанком СССР.
В Стройбанке СССР сосредоточивалось все финансирование и кредитование капитальных вложений жилищного, коммунального, промышленного и культурно-бытового строительства. Стройбанк СССР являлся крупным кредитным учреждением, обслуживающим все подрядные организации в промышленности, на транспорте, в связи, в строительстве.
Госбанк СССР - один из крупнейших банков в мире выступал как единый эмиссионный банк, организующий и регулирующий денежное обращение, банк краткосрочного и долгосрочного кредитования и финансирования капвложений отдельных отраслей, кассовый и расчетный центр страны. Кроме того, он обслуживал колхозы и совхозы, кооперацию и индивидуальное жилищное строительство в сельской местности. В 60-80-х годах в системе Госбанка СССР было 15 республиканских контор, 200 краевых, областных, городских контор, более 4 тыс. районных отделений, 75 тыс. сберегательных касс. Госбанк СССР проводил совместно с Внешторгбанком СССР международные расчеты, кредитование советской внешней торговли, выполнял операции с иностранной валютой, золотом, устанавливал курсы валют в рублях.
В денежно-кредитную систему входили также Банк для внешней торговли (Внешторгбанк)СССР и сеть советских банков за границей - Московский народный банк в Лондоне с отделениями в Сингапуре и Бейруте, Оствестбанк во Франкфурте-на-Майне, Коммерческий банк в Париже, Русско-иранский банк в Тегеране и др. В 1980 г. деловые контакты осуществлялись с 1730 банковскими учреждениями.
Вопросы для самоконтроля:
1. Сравните функции совнархозов в первые годы советской власти и в период реформы управления народным хозяйством 1957г.
2. Назовите общие черты и различия в системах государственного управления в военных условиях (гражданская война и Великая Отечественная война).
3. Покажите действие формулы "реформа-контрреформа" на хозяйственной реформе середины 60-х годов.