§1. Правовое государство и административная юстиция

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Проблема взаимоотношений гражданина с властью и ее структура­ми занимала человеческое общество с незапамятных времен. Гуго Греции, Жан-Жак Руссо, Кант и многие другие мыслители, анализируя многочисленные факты государственного произвола, раздумывали о способах его ограничения. Так постепенно родилась идея "правового государства". Сам по себе термин "правовое государство" впервые ввел в оборот Роберт фон Моль (имперский министр юстиции Германии)1. Сущность правового государства в начале XX века определялась так: "Правовым называется государство, которое признает обязательным для себя, как правительства, создаваемые им же, как законодателем, юридические нормы. Правовое государство в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним". К концу XIX века сложилось мнение (с некоторыми вариациями) о том, что признаки правового государства состоят в следующем: а) в правовом государстве твердо проводится "верховенство" закона; б) правовое государство в своей структуре и деятельности осуществляет концепцию разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; в) в правовом государстве организована и действует система "админи­стративной юстиции".

Что же такое административная юстиция? Еще в средние века в Англии было допущено предъявление иска "к короне", т. е. к королю и его чиновникам. Гордая формула: "Англичане управляются законом и только законом" — долгие столетия была объектом зависти для континентальной Европы и, естественно, России. После Великой фран­цузской революции идея административной юстиции начала распро­страняться в Европе и стала повсеместной, не избежав однако существенных национальных различий. К настоящему времени ее можно представить в следующем виде:

1. Для рассмотрения всех административных споров создаются административные суды, образующие специальную систему, — от судов низшей инстанции до судов средней и высшей инстанции. Такая система существует параллельно системе судов "общей юрисдикции", рассматривающих уголовные и гражданские дела. Административные суды в таком случае независимы от органов "активной" администрации. Эту систему можно назвать немецкой, она существует с конца прошлого века и применяется помимо Германии в Австрии, Финляндии и некоторых других странах.

2. Для рассмотрения административных споров в рамках специально организованных регионов (во Франции от 2 до 7 департаментов) созда­ются "административные трибуналы", рассматривающие дела по 1-й инстанции. Апелляция может подаваться в Государственный совет, одна из секций которого рассматривает ее в составе трех членов Совета. Такова французская система, которую многие критикуют за то, что она не обеспечивает действительной независимости суда при разрешении споров (в состав административного трибунала входит правительствен­ный комиссар, высший орган — Государственный совет, это чисто административный орган). Тем не менее французская система оказала влияние на организацию системы административной юстиции в Италии, Греции и некоторых странах Африки (бывших колониях Франции).

3. Заинтересованные лица имеют право на обращение в общий суд для рассмотрения любого административного спора. В то же время для рассмотрения отдельных административных споров создаются в рамках некоторых ведомств специальные административные суды (трибуна­лы), которые не составляют единой системы. В Англии, например, существуют специальные трибуналы по пенсиям, по подоходному налогу, по железнодорожным тарифам, по производственным травмам, сельскохозяйственно-земельные и многие другие. Известный англий­ский ученый Уэйд заметил, что "система трибуналов, активно развива­ющаяся в последние годы, имеет внутреннюю тенденцию к хаосу".

Английская система административной юстиции оказала влияние на аналогичные системы в США, Канаде, Австралии и других странах.

Как видно из сказанного, особенности административной юстиции в каждой стране достаточно существенны. Однако следует выделить несколько общих черт, которые характеризуют этот институт в целом.

Во-первых, для всех систем административной юстиции характерно отнесение к ее ведению споров, возникающих в сфере административ­ного управления между гражданами и юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами и должностными лицами — с другой. Круг и содержание этих споров индивидуальны в каждой отдельной системе административной юстиции, однако общим для всех споров является их административно-правовой характер. В некоторых системах устанавливается принцип, по которому все административные споры могут рассматриваться в органах административной юстиции, в других к компетенции соответствующего органа отнесены лишь отдель­ные категории споров. В одних системах допускается рассмотрение только таких споров, в которых ставится вопрос о защите субъективного права, другие допускают и возможность оспаривания законности нор­мативных актов, подаваемых органами управления.

Во-вторых, во всех системах административной юстиции в качестве юрисдикционного органа используется орган, специально созданный и приспособленный к разрешению споров о праве. В одних случаях эту роль играют совершенно независимые от администрации общие суды, которые помимо административных могут разрешать и иные споры. В других случаях юрисдикционные функции возлагаются на специальные административные суды, организуемые вне системы общих судов и административных органов. Возможно использование в качестве юрисдикционных органов специальных ведомственных "квазисудов", разре­шающих споры только в пределах своего ведомства. В теории высказываются по этому поводу самые различные суждения. В свое время по английской доктрине считалось, что подлинный контроль за административной деятельностью может быть осуществлен только общими судами. В последние десятилетия это существенно поколеблено практикой создания квазисудебных органов как в самой Велико­британии, так и в других англосаксонских странах (США, Канада, Австралия, Новая Зеландия). Гражданское судопроизводство подвер­гается критике за избыток формализма, медленность и дороговизну, а производство в квазисудебных органах превозносится за быстроту, наличие специалистов в составе судов.

В-третьих, каждая система административной юстиции предпола­гает, что рассмотрение и разрешение административных споров про­исходит с установленной законом процессуальной форме. В зависимости от соответствующей системы могут применяться гражданско-процессуальная, административно-процессуальная или, наконец, так называемая "квазисудебная" процессуальная форма. Под ней в англосаксонских странах понимается форма, которая отвечает прин­ципам так называемого "естественного правосудия" (natural justice), к числу которых относятся: гласность, состязательность, возможность быть выслушанным, обязательность вынесения мотивированного ре­шения, возможность обжалования его.

Таким образом, можно сказать, что административная юстиция — это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между граж­данами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально со­зданными для решения административных споров.

В России система административной юстиции в конце XIX в. только начинала создаваться. Первой инстанцией являлись смешанные губер­нские присутствия, рассматривающие строго ограниченный круг адми­нистративных дел (налоговые, о дорожной повинности, о нарушении полицейских постановлений). Второй и последней инстанцией являлся 1-й департамент Сената. Многие дела через присутствия не проходили, что давало основание говорить, что административная юстиция в России (Сенат) является "куполом без здания и фундамента".

Судебный процессуальный порядок отсутствовал, господствовал письменный принцип. Сенаторы назначались из "особ первых трех классов", причем не требовалось ни практического стажа, ни образо­вания. Слушание дела в Сенате, как правило, происходило с участием представителя заинтересованного министерства (стороны), которому наравне с судьями принадлежало право решающего голоса. Попытка Временного правительства создать административную юстицию не удалась.

Революция 1917 г. смела всю буржуазную правовую систему до основания. Однако почти сразу возникла потребность в организации обычных судов для рассмотрения уголовных и гражданских дел, а чуть позже и органов, которые могли бы разрешать административные споры. Первый проект создания административных судов относится к 1918 г. Он был разработан в наркомате Госконтроля и предусматривал создание особого Комитета по рассмотрению жалоб при Госконтроле, а также местных отделений Комитета. В литературе этого времени высказывалось требование о создании системы административных судов. "Для РСФСР настоятельно встает вопрос об административной юстиции... Создание административного суда нисколько не противо­речит тем основным принципам, на которых строится советская юсти­ция вообще..."2. Предложения о создании административной юстиции ориентировались на французские или немецкие образцы.

Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г. предусмотрел создание специаль­ного аппарата для разбора жалоб. Постановлением ПК Госконтроля от 4 мая 1919 г. было образовано Центральное бюро жалоб, а поста­новлением от 24 мая 1919г. местные Бюро жалоб. В течение нескольких лет Бюро жалоб действовали не только как органы, ведающие приемом жалоб и заявлений, но и как органы, "производящие расследование и разрешение жалоб". В конце 1924 г. Бюро жалоб были ликвидированы, так и не превратившись в административные суды, а дискуссии по поводу необходимости создания административных судов и админист­ративной юстиции прекратились на сорок лет.

Почему это произошло? Большевистская власть лицемерила, когда утверждала, что она якобы заинтересована в утверждении законности в сфере управления. Это очень быстро раскусили некоторые правоведы, которые встали на защиту интересов государства в его споре с гражданином. Вот какие рассуждения в связи с этим делались: 1) при социализме нет почвы для субъективных публичных прав; 2) жалоба — это не притязание жалобщика к административному органу или долж­ностному лицу, а лишь извещение советской власти о замеченном недостатке; 3) в большинстве случаев в жалобах выражается недоволь­ство подавляемых классов; 4) поэтому всякого рода процессуальные гарантии излишни.

На долгие годы какое-либо упоминание об административной юстиции в СССР было исключено. Лишь после XX съезда КПСС стало возможным высказывать предложения о необходимости возврата к тем теоретическим проблемам, которые обсуждались в начале 20-х годов, но до реального решения вопроса об обеспечении законности во взаимоотношениях гражданина с органом управления или государст­венным чиновником было еще очень далеко. В Конституции СССР (1977) имелась ст. 58 (ч. 2), в которой говорилось о праве граждан на обжалование в суд в установленном законом порядке действий долж­ностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. Лукавая формула "в уста­новленном законом порядке" была использована реакционерами для того, чтобы десять лет (!) препятствовать расширению защиты гражда­нами своих прав в конфликтах с административными органами и должностными лицами. Только 30 июня 1987 г. был принят закон "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". К сожалению, закон 1987 г. нес на себе "родимые пятна" тоталитарной системы: гражданам было разрешено жаловаться только на неправомерные единоличные действия должно­стных лиц, но запрещено жаловаться на действия коллегиальных органов. В результате уже через два года закон 1987 г. был отменен и заменен законом от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и дол­жностных лиц, ущемляющих права граждан".

Конечно, некоторые зачатки административной юстиции были в нашей стране и раньше. После ликвидации Бюро жалоб в 1924 г. законность в области государственного управления обеспечивалась силами прокурорского надзора и ведомственного контроля.

В 1937 г. ЦИК и СНК СССР издали постановление от 11 апреля, которым был установлен судебный контроль за взысканием с граждан, колхозов, колхозников недоимок по налогам, обязательному окладному страхованию, обязательных поставках сельскохозяйственной продук­ции государству и т.д. Изданное постановление резко увеличило общее количество гражданских дел (более чем в 3 раза), но отнюдь не привело к началу создания института административной юстиции. За пятьдесят лет с 1937 по 1987 г. законодатель расширил подведомственность дел, возникающих из административных отношений лишь одной катего­рией: допустил обжалование в суд постановлений ГАИ о лишении водительских прав на срок до трех лет. Подавляющее число конкретных интересов граждан в сфере управления не подлежало судебной защите. Нельзя было, например, обращаться в суд с жалобами: на решения органов социального обеспечения о назначении пенсий; на решения по вопросам распределения жилой площади; на решения исполкомов Советов об отводе земельных участков; на решения органов опеки и попечительства; на решения административных органов о денежных начетах; на решения административных органов по вопросам правовой регистрации и т.д. и т.п. Поэтому можно сказать, что реальное формирование института административной юстиции в России нача­лось лишь в конце 80-х годов.