§5. Участие прокурора в гражданском процессе

Прокуратура, созданная в России Петром 1 в течение первых почти полутора веков своей истории (до судебных реформ 60-х гг. XIX в.) была преимущественно органом надзора за администрацией на местах, а "собственно судебная обвинительная или исковая деятельность со­ставляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике".

После судебной реформы 1864 г. концепция прокурорской деятель­ности была пересмотрена и основная ее функция перенесена была в сферу судопроизводства. Участие прокурора в гражданском судопроиз­водстве того времени состояло в следующем. Как правило прокурор вступал в процесс как "примыкающая сторона", представляя суду заключение после состязания сторон. В виде исключения по некоторым делам прокурор выступал и как "главная сторона", состязаясь с другой стороны как истец или ответчик. Прокурор действовал в качестве главной стороны, если дело имело публичный характер, затрагивало интересы государства и общества. Вступить в уже начавшийся процесс для дачи заключения прокурор мог по своей инициативе или по инициативе суда.

Редакторы Российского УГС исходили из того, что "состязательный процесс не представляет достаточного обеспечения в достижении ис­тины, если бы при суде не было бы кроме судей, представителей точного разума действующих узаконений и защитника во имя закона тех лиц, юридических и физических, кои по естественному порядку вещей не могут, по положению своему, принимать участие в деле". Прокурор обязан "одинаково защищать не права лиц или ведомств, а самую силу закона и только в том смысле, в коем судья по своему значению в состязательном процессе не имел бы права сделать непосредственно от себя какого-либо указания".

В соответствии со ст. 343 Устава прокурор обязан был давать заключения: по делам казенного управления, по делам земских учреж­дений, городских и сельских обществ, по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишен­ных, по вопросам о подсудности и пререканиях о ней, по спорам о подлоге документов и вообще в тех случаях, когда в гражданском деле выясняются обстоятельства, влекущие возбуждение уголовного дела, по просьбе об устранении судей, по делам брачным и законности рождений, по просьбам выдачи свидетельства на право бедности.

Однако на практике заключение прокурора быстро превратилось в большинстве случаев "в пустую формальность, тягостную для прокуро­ров и ненужную для суда". Видный русский судебный деятель Г. Вербловский писал в 1905 г. : "В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершен­но бесполезно". Осознание этого факта было настолько сильно даже в правительственных кругах, что в 1910 году министерство юстиции внесло в государственную думу законопроект, предлагавший вообще отказаться от участия прокурора в гражданском процессе. Эта идея в думе полностью поддержана не была, однако законом от 9 мая 1911 года деятельность прокуратуры в гражданском процессе была значи­тельно ограничена.

После революции составители первого советского ГПК основыва­лись на известном высказывании В. И. Ленина о необходимости "про­двинуться дальше в усилении вмешательства государства в "частноправовые отношения", в гражданские дела", что применительно к процессу означало, что государство должно иметь максимум возмож­ностей для вмешательства в гражданско-правовой спор. Под воздейст­вием этих идей и сформировалась концепция участия прокуратуры в гражданском процессе. В соответствии со ст. 2 ГПК 1923 года "прокурор вправе как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс". Через десять лет, чтобы обеспечить более четкое проведение судами "классовой линии" при рассмотрении дел, как уголовных, так и гражданских, суд был поставлен под надзор прокура­туры.

Таким образом, начиная с тридцатых годов, участие прокуратуры в гражданском процессе стало осуществляться во исполнение задачи по надзору за законностью рассмотрения гражданских дел в судах.

В конце 80-х — начале 90-х годов концепция прокурорского надзора стала подвергаться пересмотру. Руководящие судебные работники стали выступать против надзора прокуратуры за законностью рассмот­рения дел судами. Указывалось, что первым шагом к построению демократического правового государства должно стать проведение кон­цепции разделения властей, создание независимой судебной власти. Однако суд не может стать независимым, если он будет поднадзорен полуадминистративному органу, каковым является прокуратура. Сход­ные аргументы высказывались еще сто лет назад: "Долго под влиянием французских институтов функцией прокуратуры признавался надзор за соблюдением законности, преимущественно впрочем в судебном ве­домстве, над которым прокуратура и ставилась в качестве блюстителя законности. Новейшая наука решительно отвергает это положение. Суд сам призван охранять закон и надзор за ним возможен лишь в иерар­хическом порядке судебных же инстанций". К сказанному трудно добавить что-либо в обоснование ненужности и вредности надзора прокуратуры за судом, который был введен в советское время с тем, чтобы усилить зависимость судей и суда от политической конъюнктуры, подчинить суд исполнительной власти.

Принятый в 1992 году новый Российский закон о прокуратуре отказался от ложной концепции надзора прокуратуры за законностью рассмотрения дел в судах. Участие в судопроизводстве рассматривается как одна из форм осуществления прокуратурой своих задач по надзору за верховенством закона, единством и укреплением законности. В новой редакции федерального закона о прокуратуре Российской Фе­дерации от 17 ноября 1995 г. указывается лишь, что "Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Феде­рации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают проти­воречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. "

В соответствии со ст. 35 Закона о Прокуратуре "Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Феде­рации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов общества и государства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении, дел определяются процессу­альным законодательством Российской Федерации" (п. п. 3—4).

Действующее процессуальное законодательство (ст. 41 ГПК) уста­навливает две формы участия прокурора в суде первой инстанции. Прокурор может возбудить любое гражданское дело в любом из видов гражданского судопроизводства (исковом, административном, особом) или вступить в любой уже начатый другими заинтересованными лицами процесс, в любой его стадии.

Прокурор может участвовать в деле как по своей инициативе, так и по инициативе суда. Вопрос об участии в деле решается прокурором самостоятельно в зависимости от того, требуется ли в процессе защита прав и охраняемых законом интересов государства и общества, либо прав и охраняемых законом интересов граждан, которые по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде свои права и свободы, либо когда нарушены права и свободы значительного числа граждан (п. 4 ст. 27 Закона о Прокуратуре). Участие прокурора в разбирательстве гражданских дел может быть признано обязательным законом или судом, (ст. 41 ГПК). В последнем случае суд выносит соответствующее определение и тогда прокурор обязан вступить в процесс.

Итак, основными формами участия прокурора в процессе, в соот­ветствии с ГПК и Законом о прокуратуре Российской Федерации, является: возбуждение производства либо вступление в процесс, нача­тый по инициативе других лиц.

Каково процессуальное положение прокурора? Определив его и охарактеризовав процессуальные особенности правового положения прокурора, мы исчерпывающим образом опишем основные формы его участия в гражданском процессе. От правильного ответа на этот вопрос зависит определение его взаимоотношений с судом и другими участ­никами процесса. Вопрос о процессуальном положении прокурора дискуссионен в науке гражданского процесса.

Одни авторы полагают, что в процессе прокурор занимает положе­ние стороны и является стороной. Речь здесь, очевидно, может идти лишь о прокуроре, предъявляющем иск. Уточняя эту точку зрения, некоторые авторы отмечают, что прокурор, предъявивший иск, явля­ется стороной лишь в процессуальном смысле. Третьи авторы полагают, что процессуальное положение прокурора совершенно особенное, ибо только на него возложен надзор за соблюдением законности в деятельности всех участников гражданского процесса, в том числе и самого суда, поэтому оно не может быть сведено к положению стороны, ибо нельзя быть стороной в деле и одновременно надзирать за судом. По поводу последнего утверждения, в целом соглашаясь с ним, необ­ходимо отметить, что оно уже не соответствует действующему законо­дательству, ибо Законом "О Прокуратуре РФ" на прокурора теперь надзор за законностью деятельности суда не возложен, и потому здесь необходимы уточнения.

Для того, чтобы установить, каковы особенности процессуального положения прокурора, рассмотрим более подробно формы участия прокурора в гражданском процессе, а затем лишь сделаем вывод о его процессуальном положении.

А. В случае возбуждения дела прокурор подает исковое заявление (в административном и особом производствах — жалобы и заявления соответственно) — на общих основаниях. Прокурор обязан соблюдать установленный законом порядок обращения в суд. Но здесь есть и некоторые исключения: при предъявлении иска прокурор не оплачи­вает государственной пошлины по делу и вообще не несет судебных расходов. В исковом заявлении он обязан сослаться на закон, подле­жащий применению. От прокурора не требуется специальных полно­мочий для возбуждения дела в интересах других лиц. В соответствии со ст. 27 Закона " О Прокуратуре" прокурор обязан предъявить иск и поддерживать его в суде в случае нарушения прав человека или гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья (например: недееспособный, инвалид), возрасту (пожилой) или иным причинам (например, неимущий) не может лично отстаивать свои права и сво­боды. Таким образом, предъявление исков в защиту интересов других лиц в порядке надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является должностной обязанностью прокурора. В процес­се, возбужденном по его иску, участие прокурора обязательно. Процес­суальный закон требует, чтобы лицо, в интересах которого начато дело по заявлению прокурора, извещалось о начавшемся в его интересах процессе и участвовало в нем в качестве истца (ч. II ст. 33 ГПК). Если заинтересованное лицо вступает в дело, то решение, вынесенное по иску прокурора, становится для него обязательным (ч. IV ст. 208 ГПК).

Прокурор не связан в процессе ни своей позицией при предъявле­нии иска, ни интересами лица, права и свободы которого нарушены. Руководствуясь только законом и приходя к выводу, что требования, предъявленные им, незаконны или необоснованы, он не только вправе, но и обязан как блюститель законности отказаться от иска полностью или в необоснованной его части. Однако такой отказ не лишает заинтересованное лицо права настаивать на рассмотрении дела по существу ; дело может быть прекращено только с его согласия (ч. III ст. 41 ГПК). Более сложной является ситуация, когда прокурор предъ­являет иск в защиту права свобод определенного лица, а оно отказы­вается вступить в процесс в качестве истца, либо настаивает на прекращении дела, хотя прокурор с этим не согласен. В некоторых случаях процесс в этой ситуации должен быть продолжен, а лицо, в интересах которого иск был первоначально предъявлен прокурором, может быть привлечено в процесс в качестве соответчика (например, по иску о признании брака недействительным или о признании сделки недействительной ст. 28 СК, ст. 168, 169 ГК РФ)

В большинстве же случаев, когда иск предъявлен прокурором в интересах гражданина, который по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать свои права и свободы, и дело само по себе не имеет публичного значения или большого общественного интереса, оно должно быть прекращено судом, если заинтересованное лицо, отказываясь от иска, свободно в выражении своей воли и понимает значение своих действий (прокурор и суд должны убедиться в этом). Противоположное решение данной колли­зии интересов противоречило бы принципу диспозитивности, глася­щему, что "никто не может быть принужден к предъявлению иска против своей воли" — nemo invitus agire cogitur. Прокурор, возбуждая такого рода дела, должен заручиться согласием на это заинтересован­ного лица.

На прокурора, предъявившего иск, возложено законом бремя утверждения и бремя доказывания (ст. 50 ГПК), поэтому перед предъ­явлением исков в порядке общенадзорной проверки прокурор должен собрать необходимый доказательственный материал, проанализиро­вать факты дела, устанавливаемые этими доказательствами, дав им правильную правовую оценку. Прокурор обязан доказать свои требо­вания и возражения на доводы ответчика. Возбуждая дело, прокурор дает объяснения по делу и участвует в прениях первым. Заинтересо­ванное лицо — истец по делу — выступает в них после прокурора. Стороны вправе задавать прокурору, предъявившему иск, вопросы в ходе дачи им объяснений по делу. Вместе с тем к прокурору не может быть предъявлен встречный иск, он предъявляется к истцу по делу. Прокурор может отказаться от иска в случае его правовой или факти­ческой необоснованности, но он не вправе закончить дело мировым соглашением. Вне зависимости от того, кем возбуждено дело, прокурор выступает с заключением о законности заявленных требований по окончании прений (ст. 187 ГПК). На прокурора, возбудившего дело, не будет распространяться законная сила судебного решения.

Иными являются процессуальные права прокурора, если он всту­пает в уже начавшийся по инициативе других лиц процесс. Прокурор вправе вступить в любое гражданское дело. Участие его обязательно, если это признает суд. (ст. 41 ГПК). В ряде случаев участие прокурора в деле предусмотрено материальным или процессуальным законом. Так, процессуальный закон признает обязательным участие прокурора в делах по жалобам на неправильности в списках избирателей (ст. 234 ГПК), о признании гражданина безвестно отсутствующим или объяв­лении его умершим (ст. 255 ГПК), о признании лица недееспособным или ограниченно дееспособным (ст. 261 ГПК). Семейный кодекс РФ предусматривает обязательное участие прокурора по делам о лишении родительских прав (п. 2 ст. 70 СК) и восстановлении в родительских правах (п. 2 ст. 72 СК), ограничении родительских прав (п. 4 ст. 73 СК).

На практике прокуроры принимают участие в делах о возмещении материального ущерба, причиненного преступлением, освобождении имущества от ареста, по трудовым, жилищным, семейным (затрагива­ющим интересы детей, в т. ч. об установлении отцовства) делам.

Вступая в уже начавшийся процесс, прокурор занимает активную позицию в деятельности по рассмотрению спора: он опрашивает истца и ответчика, иных лиц, участвующих в деле; участвует в допросе свидетелей, экспертов, исследует вещественные и письменные доказа­тельства, представленные сторонами. По всем вопросам, возникающим в ходе судопроизводства, прокурор дает заключение о том, как они должны быть разрешены с точки зрения Закона. После заслушивания судом прений сторон, прокурор выступает с заключением по существу дела в целом, высказываясь о законности и обоснованности заявлен­ного суду требования, делая вывод о том, как с точки зрения интересов общества и государства, закрепленных в законе, суду надлежит разре­шить настоящее дело. Такое заключение по сложным (с правовой точки зрения) делам представляет дополнительную гарантию их правильного разрешения судом. Прокурор не должен стеснять суд своей властью, но будучи стражем общественного интереса, выраженного в законе, давая анализ существа конкретного дела, всего выясненного в ходе судебного разбирательства и сказанного в судебных прениях, он должен в своем слове суду "усмотреть в этом частном споре интересы, относя­щиеся к общественному благу, и авторитетно высказаться в его пользу, помогая суду в своем решении так урегулировать спорные частные интересы, чтобы общественное благо, интересы всего общества, выра­женные в законе, не пострадали". Таким образом, прежде всего и более всего прокурор в гражданском процессе выступает представителем публичного интереса, интереса законности. Он может усматриваться и в защите прав государственных органов или государства в целом, и в защите свобод отдельных граждан их группы, когда дело приобретает особое общественное значение.

Поэтому процессуальное положение прокурора не может быть сведено к положению стороны или третьего лица. На прокурора не распространяются материально-правовые последствия решения, с него нельзя ничего взыскать, даже если суд не удовлетворит его иск. Отказ от его иска не связывает заинтересованное лицо, которое и является истцом по делу. Термин же "истец в процессуальном смысле", упот­ребляемый некоторыми авторами для характеристики процессуаль­ного положения прокурора, неудачен. Термин "истец" (в отличие от понятия иска и права на иск) материальному праву неизвестен, поэтому говорить истец "в процессуальном смысле" тавтологично. Для выделения понятия истец и ответчик процессуальная наука использует материально-правовой критерий: их участие в предпола­гаемом материально-правовом отношении, которое будет предметом судебного рассмотрения. Коль скоро прокурор не является их участни­ком, он не будет истцом и ответчиком по делу, даже если его процес­суальные права и обязанности аналогичны стороне по делу.

Прокурор является совершенно особым участником гражданского процесса, для характеристики которого уместнее всего употребить выработанный русской процессуальной наукой термин "правозаступник". Правозаступник — в отличие от представителя, поверенного, слуги частного интереса стороны,— его клиента, — защищает индиви­дуальные права частного лица ввиду и во имя общественного блага. Прокурор выступает в гражданском процессе в качестве правозаступника, когда он предъявляет иски или вступает в уже начавшийся процесс для защиты прав и свобод частных лиц (п. 4 ст. 27 Закона о Прокуратуре). Наконец, в некоторых случаях, прокурор является за­щитником государственных интересов. В этом случае он законный (в силу закона о Прокуратуре) представитель государства. В судах госу­дарственный интерес защищается прежде всего и более всего прокура­турой, представлять государство в суде — одна из основных должностных обязанностей прокуратуры, что впрочем не исключает возможности представлять интересы государства и другим государственным органам, в силу прямого указания закона. Прокурор — закон­ный представитель государства — когда он возбуждает дела и вступает в начавшийся процесс для защиты государственного интереса (п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре). Практически прокурор чаще всего выступает одновременно в гражданском процессе и как представитель государства и как Правозаступник. Разграничить две функции прокуратуры в гражданском процессе: представительство интересов государства и правозаступничество граждан можно лишь теоретически.

Мы рассмотрели формы участия прокурора и его процессуальное положение в суде первой инстанции. Оно аналогично и на других стадиях гражданского процесса.

Как Правозаступник и представитель государства прокурор участвует в судопроизводстве во второй инстанции, путем возбуждения производства или вступления в дело, рассматриваемое судом второй инстанции по жалобе сторон и других лиц, участвующих в деле. Производство по пересмотру решений и определений суда, не вступивших в законную силу, возбуждается прокурором путем принесения им кассационного или частного протеста.

Опротестование незаконного и необоснованного решения (опреде­ления) суда первой инстанции составляет обязанность прокурора вне зависимости от того, участвовал он в деле или нет, и в какой форме было это участие. Протест должен быть принесен даже на решение, которым было удовлетворено требование прокурора, если по делу были допущены существенные нарушения процессуального закона. Обще­ственный и государственный интерес заключается в том, чтобы суд не только выносил законные и обоснованные с материально-правовой стороны решения, но и строго соблюдал существующий процессуаль­ный порядок их постановления. Заключение прокурора по делу в суде второй инстанции дается независимо от формы его участия в процессе (ст. 303 УПК).