§ 3. Правовые основы

организации межбюджетных отношений

Четкое размежевание обязанностей между органами власти, которое предусматривает закрепление за каждым уровнем как собственного дохода, так и соответствующей доли общегосударственных налогов для финансирования возложенных на них обязанностей, должно стать основоположным принципом построения системы государственных финансов. Такой подход дает возможность не только осуществлять эффективную финансовую и бюджетную политику, а и точно оценивать взнос каждого уровня власти в экономическое развитие региона. Тем самым достигается прозрачность системы финансовых отношений, которая будет исключать субъективизм и применения сугубо диктаторских рычагов влияния органов высшего уровня на низший. Вместе с тем такая система будет обеспечивать возможность реального контроля за расходованием средств как со стороны соответствующих государственных органов, так и общественности1. Кроме того, распределение должно быть стабильным, поскольку одной из главных причин невозможности местных бюджетов обеспечить финансирование необходимых минимальных расходов состоит в отсутствии постоянных источников поступления средств.

Одним из приоритетных задач в Украине остается вопрос финансового обеспечения деятельности местных органов власти, бюджетная способность местного самоуправления выполнить предоставленные ему законами Украины полномочие.

С 2000 г. трансферты местным бюджетам начали исчисляться по единой для всех территорий формуле. Очевидно, что эта формула не учитывает всех особенностей на местах, которая тянет за собой значительные сетования со стороны местной власти, но, с другой стороны, она является прогрессивным фактором реформирования межбюджетных отношений.

Бюджетный кодекс определяет общие положения осуществления межбюджетных отношений, целью регулирования которыми есть обеспечения соответствия между полномочиями на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами Украины за бюджетами, и бюджетными ресурсами, которые должны обеспечивать выполнение этих полномочий. Межбюджетные отношения — это отношения между государством, Автономным Республикой Крым и местным самоуправлением относительно обеспечения соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения функций, предусмотренных Конституцией и законами Украины.

Бюджетное законодательство определяет виды расходов, которые выполняются за счет средств отдельных звеньев бюджетной системы, и таким образом конкретизирует бюджетные полномочия соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

В частности, согласно ст. 82 БК Украины расходы на осуществление полномочий, которые выполняются за счет средств государственного бюджета и местных бюджетов, делятся на:

1) расходы на обеспечение конституционного порядка государства, государственной целостности и суверенитета, независимого судопроизводства, а также другие предусмотренные кодексом расходы, которые не могут быть переданы во исполнение Автономной Республике Крым и местному самоуправлению. Эти расходы финансируются за счет средств Государственного бюджета Украины;

2) расходы, которые определяются функциями государства и могут быть переданы во исполнение Автономной Республике Крым и местному самоуправлению с целью обеспечения ефективнішого их выполнение на основе принципа субсидіарності;

3) расходы на реализацию прав и обязанностей Автономной Республики Крым и местного самоуправления, которые имеют местный характер и определенные законами Украины.

Расходы, определенные в пунктах 2 и 3, осуществляются за счет средств местных бюджетов, в том числе трансфертов из Государственного бюджета Украины.

Совет министров АРК, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих советов, городские, поселковые, сельские главы (если соответствующие исполнительные органы не созданы) обязаны обеспечить осуществление вышеупомянутых расходов из соответствующих местных бюджетов с соблюдением установленного законодательством распределения этих расходов между бюджетами.

Законодательство запрещает планировать и осуществлять расходы, не отнесенные  местных бюджетов, а также осуществлять на протяжении бюджетного периода расходы на финансирование бюджетных учреждений вместе с тем из разных бюджетов.

В то же время за государством остается возможность передать Совету министров АРК или органам местного самоуправления право на осуществление расходов. Предполагается, что такая передача может происходить лишь при условии соответствующей передачи бюджетных ресурсов в виде закрепленных за соответствующими бюджетами общегосударственных налогов и сборов (обязательных платежей) или их доли, а также трансфертов из Государственного бюджета Украины.

Размежевание видов расходов, определенных в пунктах 2 и 3 ст. 82 Кодекса, между местными бюджетами осуществляется на основе принципа субсидіарності с учетом критериев полноты предоставления услуги и приближение ее к непосредственному потребителю. Согласно этим критериям виды расходов разделяют на такие группы:

1) первая группа - расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают необходимое первоочередное предоставление социальных услуг, гарантированных государством, и какие расположенные наиближе к потребителям. Эти расходы осуществляются из бюджетов сел, поселков, мост и их объединений;

2) вторая группа - расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают предоставление основных социальных услуг, гарантированных государством для всех граждан Украины. Эти расходы осуществляются из бюджетов городов республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения, а также районных бюджетов;

3) третья группа - расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают гарантированные государством социальные услуги для отдельных категорий граждан, или финансирование программ, потребность в которых существует во всех регионах Украины. Эти расходы осуществляются из бюджета Автономной Республики Крым и областных бюджетов.

Из бюджетов городов Киева и Севастополя осуществляются расходы всех трех групп.

Реформирование межбюджетных отношений, которое постепенно происходит в Украине, нормативной подпочвам какого пруд принятый Бюджетный кодекс, имеет целью решения нескольких актуальных задач для органов государственной власти и местного самоуправления. В частности, перед Украиной стоит задача обеспечить в полном объеме местные бюджеты финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения собственных и делегированных полномочий. Должны быть созданы условия для экономической заінтересованості местных органов власти увеличивать налоговые поступления на соответствующей территории, а также расширять базу налогообложения.

Местные органы заинтересованы увеличить удельный вес собственных источников поступлений в структуре местных бюджетов. Одной из оснований реализации такой цели есть внедрения единого алгоритма исчисления плановых объемов доходов местных бюджетов. В частности, базовым фактором при расчете минимального количества расходов, необходимых для финансирования из местных бюджетов, стал финансовый норматив бюджетной обеспеченности, которая используется для определения распределения межбюджетных трансфертов. Он определяется путем деления общего объема финансовых ресурсов, который направляется на реализацию бюджетных программ, на количество жителей или потребителей социальных услуг и т.п. и корректируется коэффициентами. Общий объем финансовых ресурсов, который направляется во исполнение бюджетных программ местными бюджетами, распределяется между видами расходов согласно приоритетам бюджетной политики государства.

Осуществляя размежевание расходных полномочий между государственным и местными бюджетами, а также между собственными и делегированными полномочиями бюджетов местного самоуправления, нужно параллельно ввести и стимулы для ефективнішого использования бюджетных средств.

Бюджетный кодекс предусматривает, что территориальные общины сел, поселков и мост могут объединять на договорных началах средства соответствующих бюджетов для выполнения собственных полномочий. Городские (мост республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения) совета и районные советы могут передать расходы во исполнение всех или части собственных полномочий Верховной Раде Автономной Республики Крым или областному совету с передачей соответствующих средств в бюджет Автономной Республики Крым или в областной бюджет в виде межбюджетного трансферта. Сельские, поселковые и городские (мост районного значения) совета могут передавать расходы во исполнение всех или части собственных полномочий районной рады или совету другой территориальной общины с передачей средств в соответствующий бюджет в виде межбюджетного трансферта.

Межбюджетные трансферты представляют собой средства, которые безвозмездно и бесповоротно передаются с одного бюджета к другому и делятся на: дотацию выравнивания; субвенцию; средства, которые передаются в Государственный бюджет Украины и местных бюджетов из других местных бюджетов; другие дотации.

В Государственном бюджете Украины могут предполагаться такие межбюджетные трансферты местным бюджетам:

1) дотация выравнивания бюджета Автономной Республики Крым, областным бюджетам, бюджетам городов Киева и Севастополя, районным бюджетам и бюджетам городов республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения;

2) субвенция на осуществление программ социальной защиты;

3) субвенция на компенсацию потерь доходов бюджетов местного самоуправления во исполнение собственных полномочий вследствие предоставления льгот, установленных государством;

4) субвенция во исполнение инвестиционных проектов;

5) другие субвенции.

Закон о Государственном бюджете на текущий бюджетный период содержит исключительный перечень и размер дотаций выравнивания и субвенций. В частности, в законе на 2003 г. предусмотрено осуществления дотаций всем регионам Украины и некоторым городам областного значения. То самое касается и субвенций.

Дотация выравнивания определяется как превышение объема запланированных согласно требованиям законодательства и действующими актами о бюджете расходов, который вычислен с применением финансовых нормативов бюджетной обеспеченности и коригуючих коэффициентов. Она не имеет целевого назначения и используется в бюджете низшего уровня для сбалансирования доходов и расходов. Городские (городов Киева и Севастополя, мост республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения) и районные советы могут предусматривать в соответствующих бюджетах дотации выравнивания бюджетам районов в городах, бюджетам сел, поселков, мост районного значения и их объединений, а также средства, которые передаются из этих бюджетов.

В отличие от дотаций, субвенции имеют четко определенное целевое назначение. Их предоставление сопровождается обязательной отчетностью относительно использования, а в случае неполного использования средств выделенной субвенции или в связи с нецелевым использованием эти средства должны быть повернутые. Предоставление субвенций предполагается, в частности, за такими основаниями.

Предоставление государством налоговых льгот, которые уменьшают доходы бюджетов местного самоуправления во исполнение собственных полномочий, должны сопровождаться внесением изменений в Закон о Государственном бюджете Украины на текущий бюджетный период, которые предусматривают предоставление субвенции на компенсацию соответствующих потерь доходов бюджетов местного самоуправления.

Субвенция на содержание объектов общего пользования или ликвидацию отрицательных последствий деятельности объектов общего пользования предоставляется с одного местного бюджета другому для компенсации этих расходов. Условия содержания объектов общего пользования или ликвидации отрицательных последствий деятельности объектов общего пользования и предоставление субвенции определяются на договорных началах между надавачем субвенции и ее отримувачем.

Субвенции во исполнение инвестиционных проектов предоставляются из Государственного бюджета Украины бюджета Автономной Республики Крым, областным бюджетам, бюджетам городов Киева и Севастополя с их дальнейшим перераспределением для бюджетов местного самоуправления. Такие субвенции предоставляются на началах конкурентності между бюджетами местного самоуправления и предусматривают финансовое участие бюджета отримувача субвенции в осуществимые программы или проекта. Органы местного самоуправления, в которых среднегодовой фактический объем расходов на содержание бюджетных учреждений за три последних бюджетных периода меньший за объем, определенный согласно финансовым нормативам бюджетной обеспеченности, имеют приоритетное право на получение субвенции во исполнение инвестиционных проектов.

Субвенции во исполнение собственных полномочий территориальных общин могут предполагаться в составе их бюджетов, если другой орган государственной власти или местного самоуправления может выполнить эту функцию эффективнее. Условия и порядок предоставления субвенции во исполнение собственных полномочий территориальных общин определяются соответствующим соглашением сторон.

Распределение объема межбюджетных трансфертов, утвержденное Законом о Государственном бюджете Украины, между бюджетами городов Киева и Севастополя, мост республиканского Автономной Республики Крым, мост областного значения и районными бюджетами определяется на основе формулы, которую утверждает Кабинет Министров Украины.

Формула должна учитывать такие параметры:

1) финансовые нормативы бюджетной обеспеченности и коригуючі коэффициенты к ним;

2) количество жителей и количество потребителей социальных услуг;

3) индекс относительной податкоспроможності соответствующего города или района;

4) прогнозный показатель корзины доходов бюджетов местного самоуправления для бюджетов городов Киева и Севастополя, мост республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения, и прогноз доходов, определенных ч. 2 ст. 66 этого Кодекса, для районных бюджетов;

5) коэффициент выравнивания.

Непосредственное предоставление дотаций выравнивания и субвенций из бюджета высшего уровня к низшему осуществляют органы Государственного казначейства Украины.

В частности, в ст. 43 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год» установлено, что в 2003 г. суммы дотации выравнивания местным бюджетам пересчитываются управлениями Государственного казначейства Украины в АРК, областях и городе Севастополе путем применения нормативов ежедневных отчислений от доходов общего фонда Государственного бюджета Украины, которые поступили на аналитические счета учета доходов Государственного бюджета Украины на соответствующей территории, согласно приложению № 4 к Закону.

Порядок перечисления дотации выравнивания и субвенций из Государственного бюджета Украины местным бюджетам, средств, которые передаются в Государственный бюджет Украины из местных бюджетов, а также порядок перечисления межбюджетных трансфертов между местными бюджетами определяются Кабинетом Министров Украины и должны обеспечивать своевременность, равномерность, гарантованість и полноту перечисления трансфертов.

С принятием Бюджетного кодекса долю межбюджетных трансфертов в финансировании нужд местные бюджеты увеличены. Тем не менее Кодекс не предусматривает заінтересованості в эффективном использовании трансфертных бюджетных средств и не стимулирует регионы к экономическому развитию, поскольку содержит достаточно дискриминационный механизм выравнивания доходов, т.е. тем, у кого доходов не хватает, дополнительную потребность в средствах будет компенсировано преимущественно за счет других бюджетов. Последние как вознаграждение получают лишь 10% прироста доходов. Например, в АРК 14 аграрных районов, которые занимают 70% территории Крыма, являются дотационными. Удельный вес трансфертов из государственного бюджета в их доходах представляет 70-70%, и лишь 20-20 % — собственные поступления1.

Как один из направлений выравнивания Бюджетный кодекс предусматривает изменение размера дотации выравнивания, которое предоставляется из государственного бюджета местным в ближайшие пять лет. В частности, начиная с 2001 г. может применяться межбюджетный трансферт из Государственного бюджета Украины на уменьшение фактических диспропорций между местными бюджетами через неравномерность сети бюджетных учреждений, размер которого устанавливается в таких пропорциях:

1) первый год - 5% от общего объема дотации выравнивания из Государственного бюджета Украины местным бюджетам; 2) второй год - 4% от общего объема дотации выравнивания; 3) третий год - 3% от общего объема дотации выравнивания; 4) четвертый год - 2% от общего объема дотации выравнивания; 5) пятый год - 1% от общего объема дотации выравнивания.

Соответственно, бюджеты сидят на трансфертах как на игле, и не заинтересованные в получении дополнительных доходов, поскольку на эту сумму будут уменьшены дотации из высшего бюджета.

Некоторые представители власти считают, что предложенные Кодексом механизмы формирования местных бюджетов опасные потребительским отношением местной власти к ресурсам центрального бюджета1. Местная власть будет стремиться завысить размер расходов, в результате чего львиную долю нагрузки относительно финансирования нужд местных бюджетов будет положено на госбюджет, т.е. основную массу налогоплательщиков.

Нужно заметить, что Бюджетный кодекс, в отличие от предыдущих актов в сфере бюджетной системы, под бюджетными трансферами понимает безвозмездную передачу средств не только из высшего бюджета к низшему, а и наоборот. В частности, согласно ст. 100 Кодекса, если прогнозные показатели доходов бюджета Автономной Республики Крым, областных и районных бюджетов, городских (городов Киева и Севастополя, мост республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения) бюджетов, определенных согласно статей 64 и 66 БК, превышают расчетный объем расходов соответствующего бюджета, вычисленный с применением финансовых нормативов бюджетной обеспеченности и коригуючих коэффициентов, для такого бюджета устанавливается объем средств, которые подлежат передаче к Государственного бюджета Украины. Коэффициент выравнивания применяется к вычисленному за формулой объему средств, которые подлежат передаче в Государственный бюджет Украины, и определяется в в пределах от 0,60 к единице.

Действующая методика корректирования планированного поступления доходов исходя из фактического выполнения бюджета за последние годы не учитывает потери местных бюджетов в связи с резким изменением экономической конъюнктуры или форс-мажорных обстоятельств. Острее эта проблема ощущается в регионах, где бюджет зависит от больших містоутворюючих предприятий.

Реформирование межбюджетных отношений может быть эффективным лишь при условии определения оптимального распределения бюджетных поступлений между отдельными звеньями бюджетной системы страны и проводка полноценной административной реформы, направленной на установление оптимального административно-территориального деления с четким определением и распределением полномочий между центральными органами власти и органами местного самоуправления. Одним из главных задач в области обращения государственных финансов есть внедрения процедуры прозрачного использования бюджетных средств, обеспечение финансовой стабильности местных бюджетов через утверждение источников их наполнения на долгодействующей основе.