Глава VII
Весьма важным элементом в государственном финансовом строе является организация государственных касс.
В нашем государственном кассовом устройстве проведен теперь принцип единства или централизации касс.
Сущность этого принципа состоит в требовании, чтобы все государственные доходы стекались в кассы Министерства Финансов, и чтобы отсюда производились все государственные расходы. Еще в начале истекшего столетия такой порядок нигде не практиковался. И у нас всякое ведомство само получало свои доходы и производило свои расходы и для этого имело свои особые кассы. От этого получались большие неудобства: контроль над движением денежных сумм был затруднителен; в иных ведомствах ощущался недостаток в средствах в то время, когда в других ведомствах был избыток в деньгах.
Наиболее типичный пример централизации касс представляет Франция, которая первая, с 20-х г.г. истекшего столетия приступила к обеднению своего кассового устройства. Наиболее же отстала в этом отношении Пруссия, где управление кассами еще не вполне объединено и рядом с подведомственными министерству финансов кассами, имеются также особые кассы в разных ведомствах.
Весьма простую и практическую кассовую организацию имеет Англия.
Все казенные, денежные операции совершаются в Англии при помощи Банка Англии, являющегося частным привилегированным предприятием, ставшим, в силу постепенного развития, необходимым звеном в английской финансовой организации. Банк имеет по всей Англии отделения и корреспондентов, которые получают казенные доходы либо непосредственно от плательщиков, либо от сборщиков государственных доходов, производят за счет казны расходы, а остатки переводят в центральный банк в Лондон, где открываются текущие счеты для разных ведомств. Платежи производятся большей частью по чекам и при помощи векселей.
Расходная часть сосредоточена в Англии в руках генерального расходчика (Paymaster general), который выдает ассигновки разным ведомствам на их расходы.
Главные преимущества английской кассовой организации заключаются в том, что она носит чисто деловой характер и обходится крайне дешево. Слабая же ее сторона, с фискальной точки зрения, в том, что Банк пользуется безвозмездно накопляющимися в нем иногда в огромных размерах казенными деньгами. Но за то от этого происходит большая польза для народного хозяйства. Банки Англии, постоянно располагая казенными деньгами в среднем в сумме около 7 м. ф. ст., пользуется ими для разных кредитных операций, чем способствует оживлению промышленности и торговли.
Другим государством, в котором государственные кассы заменены банком, является Бельгия, где Бельгийский Национальный Банк производит все казенные денежные операции. При этом казенным суммам, накопляющимся в нем в размере, превышающем 5 млн. фр., Банк должен давать производительные, за счет казны, помещение,
Бельгийский национальный Банк является частным акционерным предприятием, обязанным вести все государственные кассовые операции, открывать отделения во всех местах, где правительство признает нужным (в результате в Бельгии очень много местных отделений ее Нац. Банка) и уделять казне определенную долю в своих прибылях.
В России до начала шестидесятых годов истекшего столетия государственные кассы не были централизованы в Министерстве Финансов. Все Министерства и даже многие подчиненные Министерствам управления имели свои кассы и производили непосредственно, как сборы, так и расходы. Ассигнуемые им по государственным сметами суммы Министерства получали прямо на руки и сами распоряжались ими. В некоторых ведомствах получались остатки и накопились экономические капиталы, тогда как в других был недостаток в средствах. Чрез кассы Министерства Финансов проходило менее 1/3 всех государственных сумм; остальные шли чрез кассы других ведомств. В результате не было единства, порядка и наглядности в нашем государственном кассовом строе. Последний был преобразован по плану В. А. Татаринова одновременно с реформой нашего Государственного Контроля.
Система единства касс была у нас введена законом 22-го Мая 1862 г. и, начиная с 1864 г., в течение четырех лет таковая была распространена на всю Россию.
У нас различаются кассы двоякого рода: 1) кассы приходные, каковыми являются уездные казначейства и кассы специальных сборщиков; 2) кассы расходные, каковыми являются Главное Казначейство в С.-Петербурге, касса Государственной Комиссии погашения долгов, губернские казначейства и местные казначейства, открываемые вне губернских городов в наиболее важных по расходованию казенных сумм центрах.
Но расходы могут производиться по поручению расходных касс и приходными кассами.
Разные казенные учреждения имеют своих собственных казначеев, получающих деньги из казначейств по сборным ассигновкам, а потом уже производящих выдачу жалованья служащим и уплату денег по другим расходам учреждения.
В видах удобства публики, в некоторых ведомствах, напр. в почтовом, таможенном и других, имеются кассы для получения доходов-так называемые кассы специальных сборщиков; но эти последние должны как можно чаще пересылать поступающие в них деньги в уездные казначейства.
Важную роль в кассовом движении государственных сумм в России играет Государственный банк.
В Государственном Банке имеется текущий счет Государственного Казначейства, на который и передаются казначействами свободные казенные суммы. Банк производит переводы этих сумм. Точно также некоторые казенные платежи производятся чеками на Государственный Банк.
Для обеспечения правильности движения денежных сумм и для предупреждения разного рода злоупотреблений производятся постоянные ревизии казначейств. Ревизии бывают срочные периодические, производимые в первое число каждого месяца, при ревизии Губернского казначейства, общим присутствием Казенной Палаты, а при ревизии уездных Казначейств, особым, образуемым для этого, присутствием из заседателей местных Дворянских Опек и Полицеймейстера или Исправника, - и внезапные ревизии, которые могут быть производимы Присутствиями, составляемыми для срочных ревизии Казначейств, Губернатором или назначаемыми от него чиновниками, командируемыми от Министерства Финансов чиновниками, Управляющим Казенною Палатою или назначенным от него чиновником или чиновниками, командируемыми от Государственного Контроля.
На обязанности Государственного Контроля лежит наблюдение за целесообразным и законным ходом всего государственного хозяйства.
Для полноты и действительности государственного контроля, необходимо, чтобы он распространялся не только на обороты Министерства Финансов, но на все ведомства, имеющие в своем распоряжении государственные средства, чтоб он состоял не только в ревизии касс и вообще денежных операций, но и в поверке материалов, находящихся распоряжении разных ведомств, и чтобы он был фактическим, а не только формальным и бумажным.
Для достижения этого необходимы независимые и самостоятельные, подчиненные лишь верховной власти контрольные учреждения. Таковые и существуют в большинстве государств.
Государственный контроль бывает административный, законодательный или судебный. При первом, контроль производится особыми высшими органами исполнительной власти; при втором, высший государственный контроль принадлежит законодательным учреждениям - в государствах с представительным образом правления - парламенту (обыкновенно нижней палате); при третьем, учреждения с характером высшей судебной инстанции, как напр., во Франции Счетная Палата (Соuг des Comptes), рассматривают данные, касающиеся ведения государственного хозяйства, и постановляют о них приговоры (члены такой счетной палаты или назначаются пожизненно главою государства, напр. во Франции, или же избираются палатами, напр. в Бельгии члены счетной палаты избираются палатою депутатов на 6 лет, по источении коих они могут быть вновь избраны).
В некоторых государствах, напр. во Франции, существуют рядом все 3 вида государственного контроля: но во Франции все они касаются уже совершившихся фактов: уже поступивших доходов и произведенных расходов. Это так называемый "последующий" контроль, далеко не обеспечивающий казенных интересов. При подобном контроле в случае обнаружения нецелесообразности или незаконности в какой-либо хозяйственной операции государства, а также при открытии каких-либо злоупотреблений в этой области, остается карать виновников таковых и взыскивать с них понесенные казною убытки. В этом отношении гораздо действительнее предварительный контроль, когда правильность государственных расходов, а иногда и всех вообще государственных хозяйственных оборотов проверяется перед их производством; "такой контроль", по замечанию Поля Леруа-Болье, "и останавливает расточительность в государственном хозяйстве и в то же время поддерживает министров в их борьбе с разными домогательствами".
Предварительный государственный контроль существует теперь в Англии, Бельгии, Голландии и в Италии; наиболее далеко он проведен в Италии, где он распространяется, как на государств. расходы, так и на госуд. доходы.
В России уже в 17 и 18 столетиях были попытки организовать контроль над государственным хозяйством: для этого существовал Счетный приказ, замененный при Петре Великом Ревизионколлегиею. Впоследствии финансовое управление контролировалось Сенатом.
В 1811 г. было учреждено Главное Управление ревизии государственных счетов с Государственным Контролером во главе, состоявшее из 2-х Департаментов: ревизии счетов по гражданской части и ревизии счетов по военной части (в 1827 г. из последнего был выделен Департамент ревизии счетов по морскому ведомству).
В 1836 г. Главное Управление ревизии государственных счетов было переименовано в Государственный Контроль.
В первоначальной организации наш государственный контроль был крайне централизован. Контроль производился по генеральным отчетам, представлявшимся в Государственный Контроль разными ведомствами на основании ревизии подчиненных им мест и лиц. В губерниях Государственный Контроль не имел своих постоянных органов. Ревизия же производилась счетными отделениями Казенных Палат. В 1831 г. эти отделения были переименованы в контрольные. Губернские и уездные учреждения представляли в Казенные Палаты ежемесячные ведомости, свои книги и документы, по которым Казенные Палаты составляли генеральные отчеты по губернии о приходе, расходе и остатке в них государственных сумм. Эти отчеты, представлявшиеся первоначально прямо в Государственный Контроль, впоследствии стали доставляться в соответствующие департаменты Министерств.
В 1802 г. наш Государственный Контроль подвергся коренным преобразованиям и был устроен на совершенно новых началах Главный руководитель реформы и первый Государственный Контролер, оставленный во главе преобразованного учреждения, был В. А. Татаринов. В 1856 году Татаринов был командирован заграницу для ознакомления с контрольными учреждениями западноевропейских государств. По возвращении из командировки Татаринов представил план реформы русского государственного контроля, который и стал основателем теперешней организации последнего.
Изменения произошли в центральном учреждении Государственного Контроля, который, после произведенных в нем неоднократно преобразований, теперь состоит из Государственного Контролера, Товарища Государственного Контролера, Совета Государственного Контроля, Департамента Гражданской Отчетности, Департамента военной и морской отчетности, Департамента железнодорожной отчетности, Центральной Бухгалтерии, Канцелярии, Комиссии для поверки отчетности установлений Государственного Контроля и Комиссии для поверки отчетов частных железных дорог, при коих не учреждено местного правительственного контроля.
Главнейшим же нововведением при реформе Государственного Контроля явились Контрольные Палаты в губерниях. Вместе с тем были упразднены ревизионные отделения Казенных Палат.
Государственный Контроль, составляя отдельную часть государственного управления, наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов. находящихся в заведовании отчетных пред ним учреждений, а равно составляет соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства.
Некоторые учреждения, напр. Министерство Императорского Двора и ведомство учреждений Императрицы Марии, изъяты из ведения Государственного Контроля. Точно также не подлежат отчетности перед Государственным Контролем Св. Синод по специальным средствам и Министерства Внутренних Дел и Иностранных Дел по некоторым суммам.
Контрольные Палаты, состоящие из Управляющего, старших и младших ревизоров и их помощников, производят ревизию местных оборотов, при чем каждая Контрольная Палата поверяет обороты той губернии, в которой находится. Контрольные Палаты обязаны наблюдать за правильностью движения и сохранностью денежных и материальных капиталов и составлять соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций.
За правильным действием Контрольных Палат наблюдает Совет Государственного Контроля, который и разрешает, на основании законов, разные, возникающие при ревизиях, затруднения.
В ведении Государственного Контроля состоят также местные контрольные части при казенных и частных железных дорогах.
Хотя наш нынешний государственный контроль и стал сравнительно с прежним временем гораздо полнее и действительное, в его организации все еще имеются крупные недочеты.
Так, до сих пор у нас еще нет предварительного контроля государственных хозяйственных оборотов, а практикуется лишь последующий; да и при таковом власть контрольных учреждений по отношению к контролируемым местам и: лицам весьма ограничена.
Делаемые контрольными учреждениями начеты не имеют силы без согласия начальства места или лица, на которое наложен начет; определения же контрольными учреждениями начетов на губернских начальствующих лиц сообщаются последним на заключение и, в случае возражений с их стороны, переходят на рассмотрение в Совет Государственного Контроля; если здесь не последует соглашения или же начету подлежит губернатор, то дело восходит в Сенат. Не установлены сроки для приведения в исполнение ревизионных приговоров.
У нас также еще крайне недостаточен контроль запасов, материалов и вообще казенного имущества, находящегося в распоряжении разных ведомств.
Слабою стороною нашего Г. Контроля является и то, что он как было сказано выше, не обнимает всего нашего государственного хозяйства, не распространяясь на целый ряд ведомств, в том числе и таких, которые располагают не только своими специальными доходами, но получают средства и из государственной казны.
Наш Государственный Контроль проверяет также финансовые сметы министерств и главных управлений и представления таковых об ассигновании им сверхсметных кредитов.