4
Применительно к государственным финансам, как правило, действует запрет на использование арсенала инструментов непосредственной (прямой) демократии. Запрет этот объясняется тем, что гражданин, каким бы компетентным он ни был, не может в деталях уяснить сложнейший механизм публичных финансов на государственном уровне, а принципы единства бюджетной кассы и запрета на специализацию налога (в соответствии с которым налоги не должны предназначаться для конкретных государственных расходов) не позволяют ему со знанием дела оценить общественную полезность введения того или иного налога. Вследствие этого при постановке вопроса о бюджете, налогообложении и т. д. на референдуме, общих собраниях (сходах) граждан необходимое решение может быть не принято, а это лишит государственную власть финансовых ресурсов и приведет к ее параличу [14] .
Конституции многих демократических государств, регламентируя порядок проведения референдума, исключают вопросы, касающиеся налогов и иных финансовых инструментов, из числа, которые могут быть поставлены на всенародное голосование (п. 6, § 42 Конституции Дании, ст. 75 Конституции Италии и др.). В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 3 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [15] на референдум не могут выноситься вопросы принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства, введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты.
Отметим, что из этого правила есть ряд исключений. Они связаны с исторически сложившейся практикой проведения референдумов в «малых» странах Европы. Так, например, законодательство Лихтенштейна предполагает обязательное проведение референдума в случае, если парламент (ландтаг) отклонил финансовый законопроект, внесенный в порядке народной инициативы. В Исландии проведение референдума предусмотрено тогда, когда принятый парламентом финансовый законопроект не подписывает президент.
На уровне местного самоуправления граждане не отчуждаются от непосредственного решения финансовых вопросов, хотя этот способ не является основным. В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [16] население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств согласно уставу муниципального образования. Собранные в соответствии с указанными решениями средства самообложения используются исключительно по целевому назначению, о чем органы местного самоуправления обязаны информировать население.
Право граждан непосредственно путем местного референдума, на общих собраниях (сходах) предусматривать разовое добровольное внесение средств для финансирования решения вопросов местного значения закреплено также в пункте 2 статьи 39 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [17] .
В отдельных субъектах Российской Федерации региональное законодательство определяет институты прямой (непосредственной) демократии в качестве единственного способа регулирования отношений в сфере местных финансов. Так, в соответствии со статьей 11 закона Республики Дагестан от 9 октября 1996 года № 16 «О собраниях (сходах) граждан в Республике Дагестан» [18] в исключительном ведении схода граждан находятся вопросы утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении, установления местных налогов и сборов. Аналогичная норма содержится в Положении о собрании (сходе), конференции граждан в Республике Бурятия, утвержденном постановлением Народного Хурала от 20 июня 1996 года № 347-I [19] . В статье 5 этого нормативного акта к исключительному ведению собрания (схода), конференции граждан отнесены вопросы утверждения проекта сметы расходов и отчета о ее исполнении, а также установления самообложения.
Взаимодействие общества и государства в сфере публичных финансов отмечается целым рядом особенностей, обусловленных спецификой самих публичных финансов, их определяющим значением для нормального функционирования государства и обеспечения общественных интересов. Рассмотрение этого вопроса приводит к выводу о необходимости выделения в российской законотворческой практике особого вида нормативного правового акта – финансового закона, который имел бы строго определенный предмет регулирования (вопросы публичных финансов: бюджет, налоги, валютное регулирование, финансовый контроль, эмиссионное право и др.) и принимался бы в соответствии с особой процедурой.
Зарубежное законодательство знает подобный институт (financial bill, loi des finances). Требования эффективности финансового регулирования, оперативности бюджетного процесса и некоторые другие соображения, связанные со спецификой финансовых нормативных актов, обусловливают необходимость особой процедуры принятия этой категории законов. В связи с этим возникает потребность в четком юридическом определении финансового закона, позволяющем точно идентифицировать законопроекты, которые должны быть рассмотрены парламентом по особой, «финансовой» процедуре. Определение финансового закона, данное в британском Акте о парламенте 1911 года, является одним из наиболее удачных и потому заимствовано многими другими конституциями и национальными налоговыми законами. Приведем его полностью (ст. 1, п. 2): «Финансовым законом называется всякий закон, который, по мнению спикера Палаты общин, содержит только постановления, касающиеся всех или какого-либо из следующих предметов, а именно: установления, отмены, сбавки, изменения или регулирования обложения; назначения платежей из консолидированного фонда или сумм, отпущенных Парламентом на оплату публичного долга или на какую-либо другую финансовую цель; изменения или отмены подобных назначений; открытия кредитов, образования запасного фонда; предназначения, получения, хранения, выдачи или проверки счетов, относящихся к публичным финансам; заключения, гарантии, погашения займа; второстепенных вопросов, связанных с вышеперечисленными или с одним из них».
Отметим, что британская модель определения финансового закона не распространяется на акты, регулирующие аналогичные институты местных финансов.
Как правило, юридическим основанием, приводящим в действие специальную процедуру вотирования финансового закона, является свидетельство, выдаваемое спикером нижней палаты (председателем парламента в однопалатном законодательном собрании) и удостоверяющее финансовый характер закона. По британскому законодательству, при уяснении финансового характера закона спикер Палаты общин, по возможности, советуется с двумя членами Палаты, которых комитет по избраниям указывает в начале каждой сессии в списке председателей комитетов (Палаты). Акт о парламенте 1911 года устанавливает, что такое свидетельство спикера Палаты общин «окончательно во всех отношениях и не может быть оспариваемо ни перед каким судом» (ст. 3). Однако некоторые национальные законодательства допускают возможность оспаривания финансового характера законопроекта. Так, в Ирландии верхняя палата парламента (Сенат) может опротестовать придание законопроекту финансового «статуса». Сенат может просить президента передать законопроект на рассмотрение так называемого Комитета привилегий, назначаемого главой государства из равного числа членов от обеих палат. Председательствует в таком комитете один из судей Верховного суда.
Особый порядок принятия финансового закона должен отвечать двум на первый взгляд взаимоисключающим требованиям. С одной стороны, финансовый закон должен быть подвергнут самому тщательному рассмотрению в парламенте, поскольку устанавливает односторонние обязанности частного собственника в пользу государства (местного самоуправления), предусматривает меры внеэкономического воздействия на предпринимательский сектор. Это достигается путем оперативного рассмотрения законопроекта в специализированных парламентских комитетах и комиссиях с привлечением широкого круга финансовых экспертов, учетом мнений различных законосовещательных органов.