1
Публичные финансы: взаимодействие государства и общества*
Публичные финансы представляют собой сферу столкновения различных, подчас противоречивых и разнонаправленных интересов: государственных, групповых, индивидуальных. При этом от возможности нахождения «результирующего» вектора таких интересов будет зависеть в конечном итоге социально-экономическая и политическая стабильность в государстве, возможность нормального функционирования всех без исключения общественных и государственных институтов.
Столь важное значение публичные финансы сохраняют на всем протяжении своей истории [1] . Поэтому не случайно в конституциях многих государств уделено особое внимание публичным финансам, а в некоторых странах (Бельгия, Германия, Швеция и др.) в основном законе финансовая проблематика выделяется даже в самостоятельный раздел.
Не зная механизма формирования и функционирования публичных финансов, невозможно уяснить картину конституционного устройства конкретного государства de jure и de facto.
Государственное устройство напрямую зависит от бюджетного устройства и схемы распределения финансовых полномочий между центром и регионами. Степень реальности федерализма определяется прежде всего тем, имеют ли субъекты федерации финансовую автономию, располагают ли они собственной финансовой базой или должны ожидать финансирования из центра, вправе ли они самостоятельно утверждать свои расходы или расходы субъекта федерации должны в обязательном порядке одобряться федеральными властями.
То же самое можно сказать и о форме правления. Соотношение между законодательной и исполнительной ветвями власти во многом обусловливается характером распределения между ними компетенции в сфере публичных финансов.
От состояния публичных финансов зависит и государственно-политический режим: гарантии соблюдения прав человека, функционирование партийной системы, реализация основных политических прав и свобод и т. д.
Особое выделение в конституционном нормотворчестве демократических государств проблемы публичных финансов объясняется необходимостью четкого разграничения сфер частных и публичных финансов. Конституции этих государств, содержащие принцип защиты и неприкосновенности частной собственности, должны закреплять общие начала законодательства о публичных финансах, в котором устанавливается требование в одностороннем порядке на безвозмездной и безэквивалентной основе уплачивать обязательные платежи – налоги, сборы, таксы, парафискалитеты и т. д. Отчуждение частной собственности в интересах формирования публичных финансов становится допустимым, поскольку налогообложение, являясь одним из атрибутов государства, опирается на возможность использования принуждения, обеспечиваемую всей властной мощью государственного аппарата [2] .
Сущность и функции публичных финансов постоянно развиваются. Их эволюция сопряжена с развитием функций самого государства. Сегодня в демократических экономически развитых странах на первое место среди государственных приоритетов выходят социальная политика, поддержание мира и правопорядка, решение глобальных проблем (экология, демографическая ситуация и т. д.). Перечисленные направления государственной деятельности невозможны без наличия соответствующих источников финансирования.
Усложнение и диверсификация функций государства, усиление социальной направленности государственной политики ставят новые задачи в отношении регулирования общественного воспроизводства. В этих условиях первоначальное распределение, базирующееся на отношениях собственности, не может быть эффективным регулятором разнообразных аспектов общественного развития. Противоречия между общими и частными интересами разрешаются через развитие различных перераспределительных систем, которые, постоянно и эффективно взаимодействуя между собой, образуют перераспределительный комплекс современного государства. При этом сам перераспределительный процесс не является какой-то внешней силой, а становится неотъемлемым звеном воспроизводственного механизма.
Каждая перераспределительная система выполняет задачу регулирования различных сфер общественной жизни с помощью специфических форм и методов.
Кредит аккумулирует и перераспределяет временно свободные капиталы и сбережения. Через нарушение соответствия между наличной денежной массой в обращении и действительными потребностями в деньгах участвует в перераспределительном комплексе денежное обращение. Регулирование в рамках ценового механизма происходит путем отклонения цен отдельных товаров и услуг от их стоимости в целях реализации того или иного направления государственной политики (социального, аграрного и т. д.). Через внешнеторговые цены, ограничительную деловую практику и т. д. перераспределительные функции могут осуществляться и в сфере международных расчетов. Однако центральное место в перераспределительном комплексе занимают государственные финансы, по чьим каналам проходит значительная часть создаваемого в национальном масштабе конечного продукта. Свои перераспределительные задачи публичные финансы решают прежде всего путем создания централизованных финансовых фондов, крупнейшим из которых является бюджет.
Значение публичных финансов для нормального функционирования государственного аппарата требует установления четкого разграничения между понятиями «публичные финансы» и «частные финансы».
Денежная форма, которую приобретают любые финансовые отношения, сближает публичные и частные финансы. И в сфере публичных и в сфере частных финансов возникают сходные проблемы: ограничение расходов, изыскание экстраординарных средств, организация контроля, налаживание системы отчетности и т. д. При этом между публичными и частными финансами существует фундаментальное различие, разводящее их по разные стороны правовой системы: публичные финансы регулируются нормами публичного права, частные финансы – объект частноправового регулирования.
Состояние частных финансов всецело зависит от состояния рынка и законов рыночной экономики (например, спрос и предложение капитала на рынке определяют размер учетного процента, а биржевая котировка валюты производна от соотношения спроса и предложения этой валюты во время торгов на валютной бирже и т. д.).
Что же касается публичных финансов, то они, не будучи изолированными от рыночной экономики, а следовательно, подчиняясь в какой-то степени рыночным факторам, сохраняют принципиальную зависимость от конкретных действий публичной власти. Они – креатура государственной политики, формирующаяся под известным воздействием рыночных законов. Государство может в принудительном порядке защитить свои доходы через механизмы налогообложения, необеспеченной (без покрытия) эмиссии, обязательных займов и т. д. Гарантируя данный уровень публичных доходов, государство тем самым гарантирует возможность расходования средств на публичные нужды. Частные лица не могут мобилизовать свои доходы с помощью инструментов принуждения, присущих власти публичной, а значит, могут оказаться не в состоянии выполнить свои обязательства. Если частные финансы ориентированы преимущественно на получение прибыли, то публичные финансы, по выражению известного французского исследователя в области финансового права П.М. Годме, - это «средства осуществления так называемого общего интереса» [3] . В этом смысле публичное финансовое хозяйство, в отличие от частного, может планироваться как дефицитное, правда, размер такого дефицита должен контролироваться, чтобы не нанести непоправимого урона национальной экономике.
Общий интерес, на защиту которого нацелены публичные финансы, может быть выражен как в государственной политике, так и в деятельности органов местного самоуправления. В первом случае речь идет о государственных финансах, во втором - о муниципальных. Государственные финансы в совокупности с муниципальными и образуют публичные финансы. Разделение публичных финансов на государственные и муниципальные приобрело особое юридическое значение в России после принятия Конституции 1993 года, выделившей органы местного самоуправления из состава государственного аппарата.
Особый интерес вызывает исследование механизма принятия решений в сфере публичных финансов. В нем можно выделить несколько составляющих: институциональную, нормативно-правовую, инструментальную и идеологическую.
Институциональная составляющая представлена компетентными государственными органами и различными негосударственными институтами (союзы промышленников и предпринимателей, органы банковского содружества, иные организации деловых и финансовых кругов), которые участвуют в принятии решений в сфере публичных финансов предусмотренными законом средствами и методами (через представительство в парламенте и правительстве, различных законодательных органах и т. п.).
Деятельность участников процесса принятия решений в сфере публичных финансов должна регламентироваться правовыми нормами, образующими собой нормативно-правовую составляющую механизма принятия решений в сфере публичных финансов.
Инструментальная составляющая представлена различными средствами и приемами осуществления финансовой деятельности государства – разновидностями государственной деятельности по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для выполнения задач и функций государства. Финансовая деятельность государства осуществляется двумя основными методами: путем мобилизации фондов денежных средств и путем распределения и перераспределения таких средств. Используя метод мобилизации финансовых ресурсов, государство вступает в различные виды финансовых правоотношений: по налогообложению, по взиманию обязательных платежей неналогового характера (сборов, пошлин, взносов и платежей во внебюджетные фонды), по добровольному привлечению денежных средств (вклады, государственные займы), по эмиссии денежных знаков, по имущественному и личному страхованию и др. Метод распределения и перераспределения фондов денежных средств опирается на такие финансовые инструменты, как финансирование, расчеты, ценообразование и др.
Идеологическая составляющая в настоящее время практически отсутствует в механизме принятия решений по публичным финансам в Российской Федерации. Однако зарубежный опыт свидетельствует о высокой степени эффективности мероприятий по идеологическому обеспечению важнейших решений в сфере публичных финансов.
Даже самые непопулярные меры, такие, как увеличение налогов, могут обойтись без сильной протестной реакции и быть положительно приняты налогоплательщиками, если они будут преподнесены обществу с соответствующей подготовкой и разъяснениями необходимости и полезности налоговых реформ для самих налогоплательщиков (то, что, с известной долей условности, принято называть «налоговая идеология»). В качестве примера можно привести действия германского правительства по введению «налога на солидарность», эмиссию обязательных займов в пользу воссоединенных германских территорий. Население и деловые круги ФРГ безропотно взяли на себя дополнительные фискальные обязательства, которые были умело увязаны в общую программу патриотических мероприятий по мобилизации финансовых ресурсов для восстановления экономики восточногерманских земель.
В ряде мусульманских государств (Саудовская Аравия, Оман, Кувейт, Бруней, ОАЭ и др.) «идеологизация» публичных финансов, введение исламских налогов (закят и др.) позволяют властям без использования инструментов принуждения (такие налоги уплачиваются не в силу предписаний закона, а согласно обычным нормам религиозного характера) добиваться такой собираемости налогов, о которой не могут и мечтать те государства, которые ради этого создают специальные силовые структуры по борьбе с финансовыми (налоговыми) правонарушениями (финансовая гвардия, налоговая полиция и т. д.) [4] .
В России с большим запозданием делаются самые первые шаги в этом направлении: издаются учебники и вводятся школьные предметы по налоговедению, организуются рекламные акции и т. д. Однако говорить о формировании в нашей стране продуманного «идеологического» курса в сфере публичных финансов, пожалуй, еще преждевременно [5] .
Наиболее существенные вопросы взаимодействия общества и государства в сфере публичных финансов находят свое отражение в принципах принятия финансово-правовых решений.
1. Учет частных и публичных интересов при принятии решений в сфере публичных финансов. Частный капитал, непосредственно не участвуя в государственном регулировании публичных финансов, реально оказывает существенное воздействие на определение финансового курса через различные каналы влияния в государственно-правовом механизме.
Максимально полный учет интересов частного капитала при формировании финансовой политики необходим как самим представителям деловых кругов, так и государству. Интересы частного бизнеса очевидны: основные ориентиры финансовой политики (валютный курс, ставка рефинансирования, уровень налогообложения и др.) непосредственно влияют на результаты предпринимательской деятельности. Государство, в свою очередь, сознает, что без участия делового мира в формировании финансовой политики заметно ослабевает легитимность принимаемого законодательства в этой области.