3
4. Стабильность принятых решений по вопросам публичных финансов. Одна из существенных особенностей правового регулирования публичных финансов заключается в зависимости практически всех основных источников финансового права от закона о бюджете на текущий год, что приводит к регулярному пересмотру налоговых и иных финансовых законов. Этот принцип позволяет финансовому законодательству лучше реагировать на изменения финансовой политики, основные направления которой закрепляются в ежегодно принимаемом законе о бюджете. Именно поэтому во многих странах внесение изменений в налоговые законы и иные акты финансового законодательства синхронизировано по времени с принятием бюджета на текущий год. Такой подход предоставляет уникальную возможность оценить все планируемые в текущем году изменения в финансовом законодательстве с точки зрения сбалансированности публичных доходов и расходов. Так, по французскому праву, однажды учрежденный налог должен ежегодно подтверждаться текущим финансовым законом (бюджетом). Аналогичная норма содержится и в законах других государств (Дания, Люксембург и т. д.). В Норвегии в дополнение к этому предусматривается обязательная процедура подтверждения или пересмотра налогового законодательства по истечении срока полномочий парламента.
Периодические изменения, вносимые в финансовое законодательство, носят, как правило, текущий, конъюнктурный характер и не затрагивают основ публичных финансов. В отношении базовых, основополагающих принципов публичных финансов должен применяться совершенно иной подход, а именно – обеспечение стабильности организации публичных финансов.
Требование стабильности организации публичных финансов приобретает в последнее время особое практическое звучание. Связано это в первую очередь с усилением тенденций интернационализации хозяйственной жизни и перехода к долгосрочному инвестированию важнейших народно-хозяйственных проектов. В последнее время государство в странах с рыночной экономикой в значительной мере дистанцировалось от хозяйственной (предпринимательской) деятельности, а потому для фиксирования своих многочисленных программ, предусмотренных в бюджете на текущий год, оно нуждается в новых инвестиционных ресурсах, объем которых постоянно увеличивается. И как следствие – растет заинтересованность государства в притоке как внешних, так и внутренних инвестиций. Добиться же этого можно только при наличии благоприятного инвестиционного климата, одним из существенных его компонентов как раз и является стабильное финансовое законодательство.
Инвестор, вкладывающий значительные средства в развитие экономики, вправе рассчитывать на сохранение основных параметров налогового, валютного, таможенного регулирования на срок действия инвестиционного проекта. В противном случае он может столкнуться с ситуациями, когда кардинальное изменение налогового и таможенного регулирования может свести на нет планируемую прибыль, валютные реформы могут лишить иностранного инвестора возможности полностью или частично репатриировать заработанную прибыль и т. д.
Для поддержания стабильного инвестиционного климата финансовое законодательство может:
1) предусмотреть для инвестора право применять к отношениям, возникающим при исполнении инвестиционного проекта, нормы прежнего, более выгодного для инвестора финансового (налогового, валютного) законодательства, действовавшего на момент заключения инвестиционного проекта;
2) установить так называемый льготный период, на который отсрочивается введение в действие новой финансовой нормы, ухудшающей положение инвестора, для того чтобы последний мог пересмотреть и переориентировать свои инвестиционные планы с наименьшими для себя потерями.
В первом случае в практике финансово-правового регулирования может быть использовано правило перехода. Оно сформировалось в американском налоговом праве и применяется в связи с осуществлением долгосрочных инвестиционных проектов, представляющих особый интерес для национальной экономики. Суть правила перехода сводится к следующему. Если после начала реализации инвестиционной программы происходят изменения в налоговом законодательстве, утяжеляющие налоговое бремя инвестора, инвестиционные объекты могут быть выведены из-под налогообложения по новым правилам; применительно к ним сохраняют свое действие прежние налоговые нормы.
Заметим, что правило перехода усвоено и российским законодательством. В Федеральный закон от 9 июля 1999 года № 160 - ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» [11] включена специальная статья о гарантиях от неблагоприятного изменения для иностранного инвестора законодательства Российской Федерации. Речь идет о статье 9, в соответствии с которой «в случае, если вступают в силу новые федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, изменяющие размеры ввозных таможенных пошлин <...> федеральных налогов (за исключением акцизов, налога на добавленную стоимость на товары, производимые на территории Российской Федерации) и взносов в государственные внебюджетные фонды (за исключением взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации), либо вносятся в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации изменения и дополнения, которые приводят к увеличению совокупной налоговой нагрузки на деятельность иностранного инвестора и коммерческой организации с иностранными инвестициями по реализации приоритетных инвестиционных проектов либо устанавливают режим запретов и ограничений в отношении иностранных инвестиций в Российской Федерации по сравнению с совокупной налоговой нагрузкой и режимом, действовавшими в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации на день начала финансирования приоритетного инвестиционного проекта за счет иностранных инвестиций, то такие новые федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также изменения и дополнения, вносимые в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, не применяются в течение сроков» окупаемости инвестиционного проекта (но не более 7 лет со дня начала финансирования указанного проекта за счет иностранных инвестиций) в отношении иностранного инвестора и коммерческой организации с иностранными инвестициями, осуществляющих приоритетные инвестиционные проекты за счет иностранных инвестиций, при условии, что товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации иностранным инвестором и коммерческой организацией с иностранными инвестициями, используются целевым назначением для реализации приоритетных инвестиционных проектов.
Во втором случае может быть использован упоминавшийся льготный период. Так, в соответствии с пунктом 1 постановления Правительства РФ от 22 октября 1997 года № 1347 «Вопросы таможенно-тарифной политики» [12] установлено, что решения Правительства РФ об изменениях ставок таможенных пошлин вступают в силу не ранее, чем через 180 дней после их официального опубликования, за исключением случаев, когда такие изменения ведут к понижению ставок. Значение этой правовой нормы для стабилизации финансового законодательства трудно переоценить. Она означает существенное самоограничение властных полномочий Правительства РФ в финансово-правовом регулировании, заключающееся в полугодовой отсрочке вступления в силу норм, устанавливающих новые, повышенные налоговые ставки. Однако в последнее время стала проявляться тревожная тенденция фактического отказа государства от взятых на себя обязательств. Так, например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 года № 310 «О частичном изменении Таможенного тарифа Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2000 года № 148» [13] новые повышенные ставки таможенной пошлины вступают в силу через 30 дней со дня официального опубликования, а не через 180 дней, как это предусмотрено постановлением Правительства РФ от 22 октября 1997 года № 1347.
Как Правительство РФ решило возникшую в этой связи юридическую коллизию? Оно не пошло на отмену «неудобного» постановления № 1347. Этим оно фактически ликвидировало бы нормативно-правовую базу, создавшую благоприятный инвестиционный климат, и отпугнуло бы иностранных инвесторов. Правительство РФ действовало иначе: оно в одностороннем порядке отказалось от взятых на себя обязательств и констатировало, что действие пункта 1 постановления от 22 октября 1997 года № 1347 не распространяется на отношения, регулируемые постановлением от 8 апреля 2000 года № 310, что, по существу, означает грубейшее искажение принципа нормативности и общеобязательности источников права. Такие случаи, к сожалению, не единичны и создают опасные прецеденты «избирательности» финансово-правового регулирования.
5. Реалистичность и объективность решений, принимаемых в сфере публичных финансов. Актуальность этого принципа взаимодействия общества и государства в сфере публичных финансов значительно возросла в России в последнее время. Связано это в первую очередь с участившимися случаями использования государственной властью своих финансовых полномочий в популистских целях. Аксиомой для публичных финансов является следующее правило: любая льгота, предоставленная той или иной социальной макрогруппе, любая помощь, оказанная тому или иному региону, должны быть количественно оценены и отнесены на счет публичных расходов. Так, например, по бюджетному праву США все льготы, предусмотренные действующим законодательством, в обязательном порядке просчитываются и отражаются отдельной строкой в расходной части федерального бюджета. Это позволяет государству освободиться от так называемых необеспеченных льгот, которые сохраняют де-юре статус обязательного к исполнению предписания, но в действительности не реализуются из-за отсутствия соответствующего финансирования.
Большое количество подобных недействующих норм-льгот в российском законодательстве приводит к значительному снижению эффективности правового регулирования и, самое главное, к подрыву авторитета закона и законодательной власти. В России уже никого не удивишь такой ситуацией, когда в одном субъекте Российской Федерации пенсионеры пользуются правом бесплатного проезда на общественном транспорте, а в соседнем регионе пенсионеры такой льготы не имеют из-за отсутствия финансирования (при том, что данная льгота учреждена федеральным законодательством). В одной области сотрудники правоохранительных органов пользуются льготами по оплате коммунальных платежей, а в другой – нет. Очевидно, что подобная ситуация ни при каких условиях не может быть признана нормальной. Более того, она попирает принцип законности и ведет к дроблению единого правового пространства России. Выход из сложившейся ситуации видится в проведении полной инвентаризации уже существующих льгот и введении новых льгот в строгой увязке с бюджетным законом. Российское законодательство уже сделало первые шаги в этом направлении: в федеральных законах о бюджете на текущий год появились нормы, в соответствии с которыми устанавливался порядок исполнения законодательства о предоставлении различного рода льгот по факту выделения средств, необходимых для их финансирования в текущем году.
6. Транспарентность публичных финансов и установление эффективного финансового контроля. Объектом приложения финансового контроля являются прежде всего денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех звеньях финансовой системы. Диапазон действия финансового контроля включает в себя также проверку целого комплекса хозяйственных отношений. В ряде случаев финансовый контроль бывает сложно отделить от контроля хозяйственного, поскольку в большинстве финансовых операций находят свое отражение отдельные элементы хозяйственной деятельности. Контроль за формированием таких финансовых показателей, как себестоимость, прибыль, фондоотдача и др., предполагает анализ разных аспектов производственной, снабженческой и сбытовой деятельности предприятий.
Несмотря на то, что государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную часть совокупного продукта, он в определенной степени (через проверку составления налоговых деклараций, предоставления частным предпринимателям субсидий и кредитов, выполнения ими государственных заказов и др.) касается и частнопредпринимательской деятельности.
Сущность финансового контроля находит свое отражение в его задачах. Одной из них является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов.
В этом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Действенность контроля тесно связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия.
Финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям служит укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности.
Финансовый контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т. е. присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов. При этом необходимым условием функционирования финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определения ее границ, методов и форм осуществления, установления правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей.
7. Пределы и ограничения использования инструментов демократии в финансовом праве. С момента зарождения конституционного режима был установлен принцип демократического регулирования публичных финансов. В соответствии со статьей 14 Декларации прав человека и гражданина 1789 года публичные доходы и расходы должны определяться либо всем народом, либо избранными его представителями: «Все граждане имеют право непосредственно или через своих представителей устанавливать необходимость налогового обложения, свободно соглашаться на это, определять назначение налогов, количество и сумму, их использование, принципы обложения и сроки».
Однако принцип равного использования инструментов прямой и представительной демократии в сфере публичных финансов, провозглашенный в Декларации 1789 года, так и остался невостребованным практикой финансово-правового регулирования. Финансовое право пошло по пути использования механизмов демократии представительной. Финансовый закон принимается парламентом, представляющим интересы всей нации. Что же касается инструментов непосредственной демократии, то отношение к ним финансового права зависит от того, о каких финансах идет речь – государственных или местных.