Глава .IX України в         формування української державності

Інститут президентства у країнах СНД, ставши породженням періо­ду «перебудови», пройшов апробацію ще за радянських часів і забезпе­чив наступництво влади в період руйнації партійного керівництва. Як справедливо зазначає російський дослідник В. Б. Кувалдін, «на відміну від Центральної і Східної Європи, у країнах СНД інститут президент­ства взяв на себе роль опорної конструкції всієї системи державної вла-. ди, замінивши в цій якості комуністичну партію»'. Майже аналогічну позицію займають і вітчизняні дослідники еволюції виконавчої влади в пострадянський період. На їхню думку, посаду Президента в Україні було запроваджено з кількох причин: через необхідність створення символу незалежності у 1990-1991 рр.; внаслідок інерції мислення комуністич­ної доби, зокрема (свідомої чи підсвідомої) схильності шукати аналог генерального секретаря, фігуру, яка б перебувала «поза політикою» і виконувала функції безпомилкового арбітра; через прагнення керівни­цтва КПУ і Верховної Ради УРСР (й особисто Л. Кравчука) інституцій-но забезпечити власні позиції при владі у разі зміни режиму2.

До зазначених причин можна також додати силу прикладу Російської Федерації (політико-правова практика якої була визначальною для всіх колишніх республік СРСР) та провідних держав західної демократії на­самперед США. Не маючи чіткого уявлення про місце Президента за різних моделей республіканської форми правління, правляча політична еліта України йшла найбільш простим шляхом: вдавалася до запозичення передового (з її точки зору) зарубіжного досвіду. Однак некритичне сприйняття зарубіжної політико-правової практики і неврахування су­спільно-політичних реалій тогочасної України призводило до того, що державний механізм новоствореної незалежної держави з Президентом на чолі будувався здебільшого шляхом «випробувань і помилок».

 

 

У будь-якому разі можна цілком погодитися з висловленою у вітчиз­няній науці думкою, що становлення інституту Президента України було ключовим моментом у реформуванні державної влади, що був пов'язаний з проголошенням незалежності України та зміною її кон­ституційного ладу'.

Як вже зазначалося, запровадження президентури в Україні зде­більшого обумовлювалося політичними чинниками і не мало належно­го обгрунтування з точки зору науки конституційного права. Це чітко позначилося на еволюції конституційного статусу Президента на тлі загальної проблеми вибору форми правління в новоствореній Українській державі. Нехтування деякими сутнісними ознаками тих чи інших форм правління призводило до юридичного закріплення нежиттєздатних, гібридних форм організації державної влади, в яких химерно перепліта­лися ознаки радянської республіки, заснованої на принципі повновлад­дя Рад, з ознаками президентської, напівпрезидентської чи навіть пар­ламентської республіки, побудованої на засадах поділу влади. Водно­час політико-правова практика України однозначно довела, що інститут президентства, такий чужий радянській системі організації влади, в нових суспільних умовах не тільки «прижився», але й став невід'ємною частиною нового державного механізму, був підтриманий широкими верствами населення і, більш того, став лідером політичної системи, уособленням революційних перетворень усіх сфер суспільного життя. Після багаторазових випадків, коли одноосібна позиція глави держа­ви виявлялася більш прогресивною порівняно з колективною позицією Верховної Ради України, саме з особою Президента почав ототожню­ватись курс реформ в уявленні широких кіл громадськості.

Українська РСР у складі СРСР за формою правління була радян­ською республікою, сутнісною ознакою якої була наявність жорсткої, «кристалічної» системи державної влади. Стрижнем цієї системи були Ради — органи народного представництва, поєднані субординаційни-ми зв'язками на основі принципу демократичного централізму. Всі інші органи державної влади хоча і формувалися за функціональною озна­кою, були спеціалізованими, але офіційно визнавалися похідними від Рад. Формально вищим органом державної влади була Верховна Рада УРСР. Стаття 2 Конституції УРСР 1978 р. встановлювала, що вся вла­да в Україні належить народу, який здійснює її через Ради народних депутатів, що складають політичну основу держави.

 

 

' Всі інші органи були підконтрольними і підзвітними Радам. Відпо­відно всі виконавчо-розпорядчі органи, починаючи від Ради Міністрів УРСР і завершуючи виконкомами сільських рад, знаходилися у под­війному підпорядкуванні: вони були підконтрольними і підзвітними як перед відповідною Радою, так і перед виконавчо-розпорядчим органом вищого рівня. Таким чином, ні про який поділ влади в Конституції УРСР не йшлося. І безумовно у такій структурі влади не було місця інституту президентства. Фактично президентські функції в СРСР до 1990 р., а в Україні до 1991 р. покладались на так званого колективно­го главу держави — Президію Верховної Ради на чолі з її Головою. Од­нак, як справедливо зазначають російські державознавці М. В. Баглай і Б. Н. Габричидзе, «будучи наділеним за Конституцією значними фор­мальними повноваженнями, цей орган відігравав малопомітну роль у житті країни, залишаючись придатком партійного апарату»'. Тому саме проголошення принципу поділу влади, запровадження його у політи-ко-правову практику України і стало вирішальним фактором радикаль­ної зміни державного механізму.

Становлення інституту президентства в Україні слід розглядати у тісному зв'язку з процесами, які відбувалися у державно-правовій сфері в СРСР, оскільки 15 березня 1990 р. третім позачерговим З'їздом на­родних депутатів СРСР була започаткована посада Президента СРСР, Вибори першого Президента СРСР були проведені безпосередньо на З'їзді таємним голосуванням, і ним був обраний колишній Голова Вер­ховної Ради СРСР М. С. Горбачов. Відголосом на введення поста Пре­зидента СРСР стало заснування посад президентів у різних республі­ках колишнього Радянського Союзу. У квітні 1991 р. загальнонарод­ним референдумом цей пост був заснований у Російській Федерації, а 25 липня того ж року Верховна Рада Української РСР ухвалила поста­нову, якою визнала за доцільне заснувати аналогічний пост і в Україні. Слід зазначити, що до кінця 1991 р. інститут президентства був ство­рений у всіх колишніх радянських республіках.

Оскільки президентура в Україні мала перетворитись із символіч­ної колегіальної внутрішньопарламентської структури на реальний одноосібний позапарламентський інститут, і глава держави мав обира­тися не парламентом, а громадянами України, цей інститут об'єктив­но повинен був отримати необхідну конституційно-правову основу, перш ніж стати реальністю. Тому 5 липня 1991 р. було прийнято зако-ни «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін

 

 

і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР»', «Про Президента Української РСР»2 і «Про вибори Президента Україн­ської РСР»3. 1 грудня 1991 р. відбулися загальні, прямі вибори глави Української держави, а вже 5 грудня новообраний Президент України Л. М. Кравчук склав присягу на пленарному засіданні Верховної Ради України. Цікава деталь: інститут президентства в Україні фактично є ровесником незалежної України, оскільки перші вибори Президента України відбувалися одночасно з всеукраїнським референдумом на підтримку Акта проголошення незалежності України. Таким чином, Президент став уособленням незалежної Української держави не тільки юридичне (за Конституцією), але й фактично (у суспільній свідомості).

За таких умов становлення й розвиток президентури в Україні відбувалися на тлі й у нерозривному зв'язку з розбудовою незалежної держави в цілому насамперед з формуванням нового державного ме­ханізму. Політико-правова практика беззаперечно свідчить, що протя­гом усіх років незалежності Президент України відігравав ключову роль у процесі розбудови української державності.

Це виявилося ще в процесі підготовки проекту Конституції неза­лежної Української держави. Адже першим Президентом України був обраний Л. М. Кравчук, який обіймав до цього посаду Голови Верхов­ної Ради України і водночас очолював Конституційну комісію, створе­ну Верховною Радою України 24 жовтня 1990 р. Конституційна комі­сія розробила проект Концепції нової Конституції України, котрий був прийнятий Верховною Радою України 19 червня 1991 р. і передбачав створення принципово нової системи виконавчої влади, яка має здійснюватися Президентом, Віце-президентом Республіки, Кабінетом Міністрів і державною адміністрацією.

Обрання на пост Президента України особи, яка до цього була Голо­вою Верховної Ради України, засвідчило поступальність і водночас на­ступництво здійснюваних політико-правових реформ, у тому числі й реформ державного механізму. Одна й та сама фізична особа (Л. М. Крав­чук) зберегла за собою посаду вищої посадової особи держави, ради­кально змінивши при цьому свій конституційно-правовий статус і вод­ночас систему державної влади в цілому.

Незабаром після президентських виборів 1991 р. Конституційна комісія стала «біцефальною»: спочатку її співголовами стали Президент України Л. Кравчук і новий Голова Верховної Ради України І. Плющ,

 

 

а після дострокових президентських і парламентських виборів 1994 р. — Президент України Л. Кучма і Голова Верховної Ради України О. Мо­роз. Звісно, керівництво Конституційною комісією з боку Президента обумовило той факт, що у всіх вироблених нею проектах нової Консти­туції України значною мірою відбивались власні політико-правові упо­добання глави держави.

Саме Президент України виступав як «прискорювач» щоразу, коли конституційний процес заходив у тупик. На початку 1995 р., коли про­тистояння між Президентом і Верховною Радою України досягло апо­гею, саме глава держави ініціював всенародне опитування щодо підтримки президентського курсу. На тлі низького рейтингу Верховної Ради України серед виборців це підштовхнуло народних депутатів на пошук компромісів з главою держави та інтенсифікувало конституцій­ний процес. Влітку того ж року аналогічний крок Президента став сти­мулом до підписання Конституційного Договору про організацію дер­жавної влади та місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України. Нарешті, саме Указ Президента про прого­лошення всеукраїнського референдуму на предмет прийняття нової Конституції України став каталізатором історичного засідання Верхов­ної Ради України 27-28 червня 1996 р., на якому все-таки вдалося прий­няти чинний Основний Закон незалежної Української держави. І хоча іноді дії Президента були досить суперечливими з точки зору консти-туційності і викликали далеко не однозначну реакцію різних політич­них сил країни, слід констатувати, що вони були ефективними і спри­яли досягненню позитивного результату — прийняттю нової Консти­туції України.

13 липня 1996 р. текст нового Основного Закону був офіційно опуб­лікований і став надбанням широких кіл громадськості. Логічним про­довженням активної участі Президента в конституційному процесі став Указ про першочергові заходи, пов'язані з прийняттям Конституції України. Цим документом було передбачено утворення при главі дер­жави Комісії з координації заходів щодо запровадження нової Консти­туції України, а Комітету законодавчих ініціатив при Президентові ра­зом з Міністерством юстиції запропоновано подати пропозиції щодо організації підготовки законів, інших актів, спрямованих на реалізацію положень нового Основного Закону.

Однак участь Президента у розбудові незалежної держави не обме­жувалася його провідною роллю у конституційному процесі. З самого початку функціонування інституту президентства в Україні проблеми формування механізму незалежної Української держави були стрижнем

 

 

його діяльності. Лише протягом грудня 1991 р., тобто за перший місяць функціонування президентури, главою держави було видано 28 указів, з яких п'ять мали установчий, а три — номінаційний характер, тобто були спрямовані на розбудову державного механізму, на створення но­вих органів державної влади та формування їх персонального складу. Протягом 1992 р. кількість таких указів зросла до кількох сотень.

Загалом, аналіз політико-правової практики України протягом всіх 11 років незалежності дає підстави стверджувати, що в умовах неструк-турованості Верховної Ради України і відставання законодавчої бази для проведення курсу реформ, значна кількість елементів Української держави розбудовувалась завдяки актам Президента. Саме глава дер­жави (спочатку Л. М. Кравчук, потім Л. Д. Кучма) брав на себе тягар політичної відповідальності за досить часто непопулярні заходи в ме­жах здійснюваних реформ. Деякі елементи компетенції глави держа­ви складались стихійно, виходячи з практичної необхідності вирішу­вати конкретні питання суспільно-політичного життя за відсутності чіткої правової регламентації порядку їх вирішення і лише потім, із прецеденту, переходили до чинного законодавства.

Еволюція конституційно-правового статусу Президента України, формування його компетенції є найбільш яскравою ілюстрацією три­валих пошуків оптимальної форми Української держави насамперед пошуків найбільш прийнятної форми правління.

За Концепцією нової Конституції України, схваленою Верховною • Радою Української РСР 19 червня 1991 р., як найбільш прийнятна фор­ма організації державної влади визнавалася президентська республіка, яка «за тривалий час свого існування... виробила чіткі механізми роз­поділу влади, розмежування компетенції відповідних органів і здійснен­ня ними взаємоконтролю, запобігання узурпації влади будь-якими ок­ремими партіями, угрупованнями чи особами»'. На думку розробників Концепції, впровадження цієї форми дало б можливість позбутися тих механізмів влади, які не витримали випробування часом: поєднання законодавчої і виконавчої функцій, відсутність незалежного суду і са­мостійності місцевих Рад та інших органів самоврядування, недо­статність контролю за дотриманням ними законів, неефективність ви­конавчої влади тощо.

За такої форми правління Президентові однозначно відводилася роль найвищої посадової особи в державі і глави виконавчої влади.

 

 

Більш того, у Концепції містилася імперативна вимога: повноваження Президента обмежуються виключно функціями виконавчої влади. Саме така модель спочатку й була закріплена у липні 1991 р., коли до Кон­ституції УРСР 1978 р. була внесена Глава 12' «Президент Української РСР», п. 4 якої встановлював, що Президент очолює систему органів державного управління, забезпечує їх взаємодію з Верховною Радою Української РСР'. 14 лютого 1992 р. ст. 1145 була доповнена п. З", за яким Президент отримав право здійснювати керівництво і спрямову­вати діяльність Кабінету Міністрів України. Означені конституційні повноваження відкривали перед Президентом реальні можливості для створення нової, більш ефективної системи органів виконавчої влади, що відповідала реаліям сьогодення.

У цьому контексті знаменним є той факт, що діяльність Президен­та України розпочалася з внесення змін до системи органів виконав­чої влади. Указами Президента України № 001 та № 002 від 12 грудня 1991 р. було створено Державний митний комітет України, а замість ліквідованих міністерств народної та вищої освіти — Міністерство освіти України. 25 лютого 1992 р. створено Вищу атестаційну комісію України, а 29 лютого 1992 р. — Національне космічне агентство Укра­їни. Це стало свідченням того, що Президент України не буде пасив­ним символом нації, а сповнений рішучості очолити процес реформу­вання всіх сфер державного і суспільного життя.

Розбудова незалежної Української держави вимагала насамперед створення основ державності: визначення чітких меж державної тери­торії, встановлення власного громадянства і створення нового держав­ного апарату. На момент вступу на посаду новообраного Президента України перші два питання вже були в основному вирішені парламен­том на законодавчому рівні. Тому глава держави зосередив свою увагу на створенні інституційних елементів державності, тобто на перетво­ренні радянського апарату на механізм, побудований на принципі по­ділу влади, механізм, який виконує суверенну волю Українського на­роду, а не вказівки федеральної влади.

При вирішенні багатьох питань державного будівництва Верховна Рада і Президент України виходили з фактичних обставин, що склада­лися на той період. Насамперед перші півроку незалежності виявили неспроможність парламенту ефективно здійснювати конституційні

 

 

повноваження щодо виконавчої гілки влади, були потрібні як структурні зміни, так і зміни внутрішньоорганізайційних зв'язків між різними рівнями і ланками державного механізму. Беручи до уваги, що одно­осібному главі держави буде легше забезпечити керівництво країною, Верховна Рада України вдалася до істотного розширення його повно­важень. Тільки за період з лютого 1992 р. по лютий 1994 р. до ст.1145 Конституції, присвяченій компетенції Президента України, було вне­сено близько двадцяти доповнень.

Зокрема, 7 лютого 1992 р., заслухавши і обговоривши звіт Кабіне­ту Міністрів України про здійснення та ефективність заходів щодо со­ціального захисту населення і внутрішнього ринку України, Верховна Рада дійшла висновку, що діяльність Уряду з цього питання виявилась незадовільною. Це стало однією з причин соціальної напруженості в суспільстві і невдоволення широких верств населення. Кабінет Міні­стрів не завжди оперативно вирішував питання, що виникали, не зумів мобілізувати міністерства і відомства на своєчасне прогнозування можли­вих наслідків, пов'язаних з проведенням цінової реформи. Ряд посадових осіб органів державного управління України виявили професійну неком­петентність і організаційну безпорадність. За даних умов парламент по­становив надати право Президентові України самостійно визначити струк-'туру Уряду і внести пропозиції щодо змін у структурі виконавчої влади всіх рівнів. 14 лютого 1992 р. ст. 1145 Конституції України була доповне­на п. 7', за яким Президентові надавалося право для забезпечення Консти­туції і законів України утворювати, реорганізовувати і ліквідовувати міністерства, відомства та інші органи державної виконавчої влади в ме­жах коштів бюджету, затверджених Верховною Радою України, а також призначати та звільняти з посад керівників цих органів'.

На виконання Конституції та постанови Верховної Ради України Указом Президента України від 25 лютого 1992 р. № 98 були внесені суттєві зміни до системи центральних органів державної виконавчої влади України. Зокрема, було ліквідовано інститут державних міністрів України як такий, що не виправдав себе. Так фактично розпочалася адміністративна реформа в Україні, пошук оптимальної моделі орга­нізації виконавчої влади в державі, механізм якої будується на принципі поділу влади.

Однак нові риси президентської республіки в Україні поєднувались у той час з елементами радянської республіки, що яскраво позначало­

 

 

ся на організації публічної влади на місцях. Фактично поділ влади відбувся на рівні вищих та центральних органів держави, а на місцях продовжувала діяти система рад з їх виконавчими комітетами. Таким чином, Президент як глава виконавчої влади не мав реального впливу на місцеві виконавчо-розпорядчі органи, що суттєво знижувало ефек­тивність роботи державного апарату. З'явилася об'єктивна потреба здійснити законодавчі зміни в організації влади на місцях і створити виконавчу вертикаль від загальнодержавного рівня до рівня областей і районів. З цією метою 5 березня 1992 р. Верховна Рада України прий­няла Закон «Про Представника Президента України», яким започатко­вувалася нова система місцевих органів виконавчої влади загальної компетенції'. Згідно із Законом Представник Президента визнавався найвищою посадовою особою державної виконавчої влади — главою місцевої державної адміністрації відповідно в області, містах Києві, Севастополі, районі, районах міста Києва.

На виконання означеного акта протягом березня — квітня 1992 р. ука­зами Президента України були призначені його представники в областях та районах, а 14 квітня 1992 р. було затверджено Положення про місцеві державні адміністрації. Всі Представники Президента призначалися, звільнялися з посади Президентом України і лише йому підпорядковува­лися. Таким чином, робилася спроба створити єдину «виконавчу верти­каль» на чолі з главою держави. Місцеві органи виконавчої влади, засно­вані на базі виконавчо-розпорядчих органів районних та обласних рад, відокремлювалися від органів місцевого та регіонального самоврядуван­ня насамперед в особі представницьких органів. Тим самим місцеве са­моврядування юридичне визнавалося самостійною формою публічної влади, а виконавча влада піддавалася суттєвій децентралізації.

Реформування системи публічної влади на місцях вимагало міцної наукової бази. З метою наукової розробки теоретичних проблем держав­ного управління і самоврядування, підготовки та перепідготовки кадрів для органів державної виконавчої влади і місцевого та регіонального самоврядування Указом Президента України від 4 березня 1992 р. № 126 при Кабінеті Міністрів було створено Інститут державного управлін­ня і самоврядування, який проіснував до травня 1995 р. Крім того, Ука­зом від 17 квітня 1992 року № 257 була підтримана ініціатива групи народних депутатів України і створений Фонд сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального самоврядування України. Основ-ними завданнями Фонду стали: надання науково-методичної допомо-

 

 

ги у становленні і розвитку місцевого та регіонального самоврядуван­ня; сприяння органам місцевого та регіонального самоврядування у розвитку демократичних форм і методів їх роботи; сприяння утверд­женню правових засад у діяльності місцевого та регіонального само­врядування; вироблення на основі вітчизняного і міжнародного досві­ду пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення організації та діяль­ності органів місцевого і регіонального самоврядування.

Суттєві зміни торкнулись і центральних органів виконавчої влади. Так, Указом Президента України від 4 травня 1992 року № 290 «Про міністер­ство України» з метою перебудови діяльності міністерств як центральних органів державної виконавчої влади України відповідно до умов перехо­ду до ринкової економіки було встановлено їх основні функції. Зокрема, в цьому Указі зазначалося, що міністерства мають забезпечувати втілення в життя державної політики у відповідних сферах, координувати діяльність підприємств і організацій відповідної галузі, забезпечувати державну підтримку у вирішенні ними завдань по задоволенню потреб населення і суспільного виробництва, формувати і розміщувати держзамовлення тощо. Так розпочиналася реформа виконавчого апарату, що був успадкований від радянського ладу. У цьому контексті слід особливо підкреслити, що у зга­даному Указі міністерствам прямо заборонялося втручатися в господарську та іншу діяльність підприємств і організацій, крім випадків, передба­чених законодавством, а особам керівного складу міністерств суворо заборонялося перебувати одночасно на керівних посадах різного роду комерційних утворень та господарських об'єднань. Зазначений Указ Президента поклав початок переходу від адміністративно-командного до ринкового управління економікою, від тоталітаризму до лібераліз­му в державному управлінні.

Закони 1991-1992 рр. створили в Україні передумови для форму­вання змішаної, напівпрезидентської республіки і водночас заклали основи для подальших суперечностей між гілками влади. Деякі дослід­ники говорять про відносно безконфліктний період в Україні (приблиз­но вересень 1991 р. —липень 1992 р.). Це був своєрідний «інерційний слід» від ейфорії проголошення незалежності України. Однак посиле­ний спад виробництва, різке зниження життєвого рівня громадян, «кри­за влади» призвели до наростання політичного конфлікту восени 1992 р. На той час це був конфлікт по лінії Верховна Рада — Уряд. Проте на­явні суперечності між парламентом і Кабінетом Міністрів не усували потенційних розбіжностей між главою Уряду та Президентом.

Навесні 1993 р. стало цілком зрозуміло, що за таких умов подаль­ший розвиток структури виконавчої влади мав відбуватись по одному

 

 

з двох шляхів: або Уряд очолює виконавчу владу, або на її чолі зали­шається Президент. У червні 1993 р. Президент України видав Указ, яким істотно обмежив повноваження Прем'єр-міністра: він запропону­вав скасувати посаду Прем'єр-міністра як таку і запровадити посаду віце-президента. Л. Кравчук вважав, що Президент як глава Уряду має одноосібне призначати міністрів. Парламент же мав би право вис­ловлювати недовіру деяким міністрам або Уряду в цілому. Президент, за традицією, залишався поза парламентським контролем'.

Прем'єр Л. Д. Кучма закликав парламент підтримати пропозиції Президента Л. М. Кравчука і подав у відставку. Але Верховна Рада України у відставку Прем'єр-міністра не відпустила, а пропозиції Пре­зидента не підтримала, чим і надалі ускладнила відносини між Прези­дентом і Прем'єр-міністром України.

У період з жовтня 1993 р. по травень 1994 р. на перший план вий­шов конфлікт Президент — парламент. Найбільш чітко це виявилося в питанні щодо організації виконавчої влади на місцях. Практика запро­вадження місцевих державних адміністрацій у 1992-1993 рр. породила певні проблеми, пов'язані з «двовладдям», коли главі місцевої держав­ної адміністрації активно протистояв голова відповідної місцевої ради. Після «роздержавлення» місцевих рад прихильники радянської влади ви­магали скасування інституту представників Президента та відновлення старої системи місцевої влади. Під їх тиском Верховна Рада України прийняла у лютому 1994 р. законодавство, яким після місцевих виборів у червні 1994 р. цей інститут скасовувався, а місцеві державні адмініст­рації мали трансформуватись у виконкоми місцевих рад.

У результаті дострокових президентських виборів главою держа­ви був обраний Л. Д. Кучма. Як зазначають деякі дослідники, саме з його приходом до влади пов'язаний і певний «ренесанс» інституту пре­зидентства як такого2. Одразу після обрання Л. Д. Кучма заявив про свій намір завершити формування цілісної системи виконавчої влади на чолі з Президентом і вже 6 серпня 1994 р. видав Указ № 429/94 «Про захо­ди щодо здійснення структурних змін та забезпечення керівництва у сфері державної виконавчої влади». Указом було встановлено, що Пре­зидент на здійснення своїх повноважень по керівництву Кабінетом Міністрів України самостійно визначає основні напрямки його діяль­ності та пріоритетні питання, які потребують першочергового вирішен-

 

 

ня, а найбільш важливі питання здійснення економічних перетворень, формування ринкових відносин, соціальної захищеності людини ви­рішуються Урядом за безпосередньою участю глави держави. Для цього на Кабінет Міністрів покладався обов'язок брати участь у підготовці проектів актів Президента України з основних питань економічної ре­форми та соціального захисту населення.

Президент взяв на себе право затверджувати порядок денний засідань Кабінету Міністрів України і положення про міністерства та інші цент­ральні органи державної виконавчої влади, керівники яких входять до складу Уряду. Таким чином, глава держави цілком однозначно продемон­стрував своє бажання будувати державний механізм на засадах президент­ської республіки. Однак за такої форми правління зайвим виявлявся пост Прем'єр-міністра, роль якого зводилася до організації виконання Урядом президентських рішень (так званий «адміністративний Прем'єр»).

У липні 1994 р. була відновлена вертикаль виконавчої влади шля­хом підпорядкування Президентові голів обласних, районних, Київської і Севастопольської міських рад та їх виконкомів.

22 грудня 1994 р. Президент подав до Верховної Ради України за­конопроект «Про державну владу та місцеве самоврядування», в яко­му виклав своє бачення організації влади в Україні і запропонував підпорядкувати Уряд безпосередньо Президентові. Хоча проект не на­брав кваліфікованої більшості у парламенті, проте багато його поло­жень було покладено в основу Конституційного Договору, укладеного між Президентом і Верховною Радою України 8 червня 1995 р.

За Конституційним Договором до кадрових повноважень Президен­та, які він здійснював одноосібне чи за погодженням з Верховною Ра­дою та Прем'єр-міністром України, належало право призначати Прем'єр-міністра; формувати Уряд; призначати та звільняти вище командування Збройних Сил; подавати кандидатури (спільно з Головою Верховної Ради) для призначення половини складу Конституційного Суду; подава­ти кандидатури для призначення Верховною Радою на посади Голів Вер­ховного Суду, Вищого арбітражного суду, Національного банку України;

призначати за поданням Міністерства юстиції суддів загальних та арбі­тражних судів; призначати та відкликати дипломатичних представників України в інших державах та міжнародних організаціях; подавати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо персонального скла­ду Центральної виборчої комісії; звільняти з посад урядовців.

До політичних повноважень Президента належали: очолювання Уряду та системи органів державної виконавчої влади; створення, ре­організація та ліквідація міністерств, відомств та інших органів дер­

 

 

жавної виконавчої влади; скасування актів центральних та місцевих органів державної виконавчої влади; управління майном, що перебу­ває у загальнодержавній власності; очолювання Ради національної без­пеки; головнокомандування Збройними Силами; подання на розгляд парламенту проекту Державного бюджету; здійснення зовнішньої по­літики; право законодавчої ініціативи; право вето; право звертатись із посланнями до народу та призначати всеукраїнський референдум.

Президент України добився у Конституційному Договорі відновлен­ня інституту місцевих державних адміністрацій, які очолили голови відповідних місцевих рад за сумісництвом. Як зазначають вітчизняні дослідники еволюції виконавчої влади, одностайність президентів Л. М. Кравчука і Л. Д. Кучми в запровадженні інституту місцевих дер­жавних адміністрацій є свідченням того, що цей процес мав об'єктив­ну природу'.

Зрештою, Україна за Конституційним Договором отримала «силь­ного» Президента та «слабкого» Прем'єр-міністра. Так, згідно зі ст. ЗО Конституційного Договору Прем'єр-міністр мав організовувати та ко­ординувати роботу Уряду, «діючи в межах, визначених Президентом України»2. «Слабкість» Прем'єр-міністра порівняно з «могутністю» Президента досягалась ще й тим, що Уряд взагалі, а Прем'єр-міністр зокрема були виведені з-під парламентського впливу і контролю. Якщо за модернізованою Конституцією 1978 р. Президенту була потрібна згода парламенту для того, щоб призначити Прем'єр-міністра чи відправити його у відставку, то за Конституційним Договором ці про­цедури здійснювалися без участі парламенту.

З другої половини 1995 р. був узятий курс на якнайшвидше прий­няття нової Конституції та інтенсифікацію законодавчого процесу в цілому. Указом Президента від 19 червня 1995 р. з метою більш ефек­тивного використання інтелектуального потенціалу України для вдос­коналення законодавства, скоординованості дій щодо його кодифікації, визначення наукових засад розбудови Української держави був створе­ний Комітет законодавчих ініціатив при Президентові. Як одне з пріо­ритетних завдань цього Комітету було проголошено «визначення та наукове обгрунтування пріоритетних напрямів розвитку законодавства

 

 

України щодо реформування економіки, інших сфер державного і су­спільного життя», а також «розроблення концептуальних засад проектів законодавчих актів з найважливіших питань розвитку суспільства і держави»'.

Прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. принаймні на п'ять років зняло питання про оптимальну модель форми правління для неза­лежної Української держави. Вибір народних депутатів зупинився на змішаній, напівпрезидентській республіці, за якої глава держави інсти-туційно виведений за межі виконавчої гілки влади, однак тяжіє до неї функціонально. Кабінет Міністрів України отримав місце вищого орга­ну в системі органів виконавчої влади, а роль Прем'єр-міністра значно зросла, оскільки саме на нього покладена відповідальність за здійснен­ня урядової політики. В умовах структуризації парламенту і формуван­ня коаліційного уряду роль Прем'єр-міністра зросте ще більше.

Згідно із чинною Конституцією Президент посідає провідне місце в механізмі формування української державності, підтвердженням чого є насамперед наявність широких повноважень глави держави у сферах державного будівництва та законодавчої діяльності, щодо забезпечен­ня конституційної законності, обороноздатності та національної безпе­ки, а також у сфері зовнішньої політики та міжнародних відносин2.

Повноваження Президента України у сфері державного будівницт­ва умовно можна класифікувати за трьома групами: 1) установчі — пов­новаження щодо створення, реорганізації та ліквідації органів держав­ної влади; 2) номінаційні — повноваження щодо формування персональ­ного складу органів державної влади; 3) процедурні — повноваження щодо ініціювання процедури формування органів державної влади. Перші дві групи повноважень Президента України обумовлюють його провідне місце у процесі здійснення адміністративної реформи.

Установчими є право глави держави створювати, реорганізовувати і ліквідовувати за поданням Прем'єр-міністра міністерства та інші цент­ральні органи виконавчої влади, а також право створювати суди у виз­

 

 

наченому законом порядку (пункти 15, 23 ст. 106 Конституції України). Використовуючи означені повноваження, Президент має змогу безпо­середньо визначати архітектоніку виконавчої і судової гілок влади, чим активно й користується для розбудови Української держави.

У 1997 р. Указом Президента була створена Державна комісія з про­ведення адміністративної реформи, якою розроблено Концепцію адмі­ністративної реформи в Україні. З метою забезпечення реформування системи державного управління Президентом був виданий також Указ «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р. № 810, яким ключові положення цього акта покладено в основу здійснення реформування системи державно­го управління. Названа Концепція передбачає, зокрема, реформування органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, інституту дер­жавної служби, адміністративного законодавства України.

Провідний напрям адміністративної реформи пов'язаний з необхід­ністю впорядкування системи центральних органів виконавчої влади, з підвищенням ефективності їх функціонування, посиленням провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення й реалізації держав­ної політики у відповідних галузях і сферах діяльності. Починаючи з 1997 р. йде активний пошук оптимальної системи центральних органів виконавчої влади, і саме в актах глави держави найбільш чітко вияви­лися ці політико-правові пошуки. Протягом 1997-1999 рр. була суттє­во зменшена кількість міністерств шляхом їх укрупнення або реорга­нізації у державні комітети'. За відсутності відповідної законодавчої бази нині система, будова і порядок формування центральних органів виконавчої влади визначається виключно Конституцією та Указом Пре­зидента від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 (з подальшими змінами), а загальний перелік центральних органів виконавчої влади України — Указом Президента «Про зміни у структурі центральних органів вико­навчої влади» від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 (з подальшими зміна­ми). На виконання зазначених указів переглядається чинна норматив­но-правова база, що регулює діяльність центральних органів виконав-

 

 

чої влади, скасовано або внесено зміни до значної кількості актів Кабі­нету Міністрів, окремих законів України.

На реалізацію основних положень Концепції адміністративної ре­форми в Україні, з метою вдосконалення системи державного управ­ління, забезпечення ефективності діяльності Уряду, міністерств, інших органів виконавчої влади, а також їх апаратів главою держави 29 трав­ня 2001 р. було видано Указ, яким запроваджено посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України та Державних секретарів міністерств. Крім того, для поліпшення організації та прискорення проведення в Україні адміністративної реформи, координації заходів, що здійснюються відповідними органами державної влади, зазначеним Указом введено посаду Уповноваженого Президента України з питань адміністративної реформи.

Активна роль Президента позначилася й у процесі здійснення су­дової реформи. Не чекаючи прийняття відповідного законодавства, виключно на основі конституційних повноважень, 13 лютого 1997 р. Президент видав Указ № 138/97, яким з метою створення в арбітраж­них судах України спеціалізованих підрозділів для розгляду справ про стягнення заборгованості за платежами до бюджету штатну чисельність суддів арбітражних судів України було збільшено на 37 одиниць і на таку ж кількість збільшено штатну чисельність спеціалістів цих судів'. У серпні 2001 р. указами Президента України була затверджена мере­жа і кількісний склад суддів місцевих та апеляційних судів. Загалом, протягом 1996-2001 рр. за безпосередньою участю глави держави були створені інституційні й кадрові передумови для подальших кроків на шляху судової реформи.

На початку 2002 р. суттєва роль глави держави у здійсненні судо­вої реформи отримала не тільки конституційну, але й законодавчу базу. Згідно із ст. 20 Закону України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України» суди загальної юрисдикції утворюються і ліквідуються Пре­зидентом відповідно до цього Закону за поданням Міністра юстиції України, погодженим з Головою Верховного Суду України або Головою відповідного вищого спеціалізованого суду. Однак підставами для ут­ворення чи ліквідації суду є не власне переконання Президента, а «зовнішні» фактори: зміна адміністративно-територіального устрою, передислокація військ або реорганізація Збройних Сил України, зміна визначеної системи судів, а також інші випадки, передбачені законом.

 

 

Кількість суддів у судах також визначається Президентом, але за подан­ням Голови Державної судової адміністрації України, погодженим із Головою Верховного Суду України чи головою відповідного спеціалі­зованого суду, з урахуванням обсягу роботи суду та в межах видатків, затверджених у Державному бюджеті на утримання судів.

З установчими повноваженнями глави держави тісно пов'язані но-мінаційні, сутність яких полягає в діяльності щодо підбору кандидатур, призначення на посади та звільнення з посад в органах виконавчої та судової влади. У своєму Посланні до парламенту «Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000-2004 рр.»' Президент зазначив, що реалізація завдання істотного онов­лення управлінської еліти потребує здійснення реформи державної служби, основна мета якої — «вдосконалення системи відбору та удос­коналення кадрового потенціалу, підвищення престижу державної служби, посилення соціальної та політичної захищеності держслужбов-ця, забезпечення сталої зайнятості у державній службі». На його дум­ку, політична нейтральність цієї системи, її стабільність та професій­не наступництво мають бути забезпечені шляхом розмежування по­літичних та адміністративних посад, а також за рахунок запровадження нових процедур атестації, призначення, просування по службі чи звільнення державних службовців, вдосконалення системи підготовки, перепідготовки, підвищення фахового рівня, стимулювання праці.

Указом Президента України від 14 квітня 2000 р. затверджено Стра­тегію реформування системи державної служби в Україні, яка передба­чає положення щодо вдосконалення класифікації посад державних служ­бовців, посилення відповідальності за неналежне виконання службо­вих повноважень, щодо професійного навчання державних службовців, а також оптимізації управління державною службою.

Досить важливими з точки зору формування державності є так звані процедурні повноваження Президента, зміст яких полягає у можливості достроково припиняти повноваження Верховної Ради України і призна­чати позачергові парламентські вибори. Досі ці повноваження ще жод­ного разу не реалізовувалися главою держави, однак сам факт їх наяв­ності є суттєвою гарантією безперервної, професійної та ефективної діяльності Верховної Ради України як єдиного органу загальнонарод­ного представництва. Слід зазначити, що на відміну від багатьох зару­біжних держав з напівпрезидентською чи парламентською формою правління, в Україні право глави держави достроково припиняти повно-

 

 

важення парламенту може бути здійснено лише в одному випадку: коли протягом ЗО днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, тобто коли законодавча діяльність паралізована самими народними депутатами України.

Однією з ознак суверенної держави є наявність власного законодав­ства. Тому широкі повноваження Президента у сфері законодавчої діяльності є важливою формою його участі в механізмі формування української державності. До повноважень глави держави у цій сфері належать право законодавчої ініціативи, право вето, повноваження щодо підписання та оприлюднення законів, а також право призначати всеукраїнський референдум. Загалом, як зазначається у спеціальній літературі, глава Української держави має ефективні важелі впливу на перебіг та результати законодавчого процесу на всіх його стадіях. Знач­ний обсяг повноважень Президента у цій сфері об'єктивно змушує Верховну Раду України так чи інакше узгоджувати свої рішення з по­зицією глави держави, з його баченням шляхів розвитку суспільства і держави, що, у свою чергу, має сприяти забезпеченню злагодженого функціонування всього державного механізму, стабільності суспільства і державної влади'. Втручання глави держави в законодавчий процес неодноразово стримувало Верховну Раду України і відповідно оберіга­ло Український народ від поспішливих і зайве емоційних парламент­ських рішень. Право глави держави визначати подані ним законопроек­ти як невідкладні доволі часто використовувалося ним для коригування діяльності парламенту, для спрямування її на вирішення найбільш акту­альних питань суспільно-політичного розвитку, на поглиблення соціаль­но-економічних реформ. Саме Президент виступає як остання інстанція державного контролю за «якістю» прийнятих парламентом законів, адже саме його підпис знаходиться під офіційним текстом закону. Тому тягар відповідальності за всі здобутки і прорахунки в законодавчій сфері та­кож повинні порівну розподілятися між Президентом і Верховною Ра­дою України як паритетними учасниками законодавчого процесу.

Значна роль належить Президентові й у створенні ефективної сис­теми національної безпеки і оборони незалежної України. Конституція УРСР 1978 р. (зі змінами, внесеними Законом від 5 липня 1991 р.) пе­редбачала, що Президент УРСР «вживає необхідних заходів щодо забез­печення обороноздатності, державної і суспільної безпеки та територі­альної цілісності республіки». Виходячи з цього, вже 12 грудня 1991 р.

 

 

своїми указами Президент постановив на базі військових формувань, що дислокувалися на території України (крім військ, які входили до складу Стратегічних Сил Стримування), створити Збройні Сили Украї­ни і взяв на себе обов'язки Головнокомандуючого (відповідні зміни до Конституції були внесені Верховною Радою України лише через два місяці після цього). 23 березня 1992 р. Президент видав Указ «Про звільнення з лав Збройних Сил України, Національної гвардії України, прикордонних, внутрішніх військ та військ цивільної оборони в запас військовослужбовців, що вислужили дійсну строкову військову служ­бу, та про черговий призов громадян України на дійсну строкову військову службу в травні—червні 1992 р.». Це був перший призов, коли громадяни залучались на службу до військових формувань, дис­локованих виключно в межах державної території України. Водночас Указом Президента від 24 березня 1992 р. № 189 Кабінету Міністрів було доручено забезпечити повернення в Україну для проходження служби військовослужбовців — громадян України із військових частин, дислокованих на території інших держав — колишніх республік СРСР.

Протягом 1992 р. указами Президента України було призначено вище військове командування Збройних Сил України, сформовані Військово-Морські Сили України, створено колегію Міністерства оборони, призна­чено керівний склад Служби безпеки України, утворено Раду національ­ної безпеки і оборони, Національний інститут стратегічних досліджень» Управління державної охорони вищих посадових осіб України тощо.

Саме з цих рішень Президента України фактично розпочалася роз­будова Збройних Сил незалежної Української держави, становлення системи забезпечення її національної безпеки та оборони.

Сьогодні головна увага глави держави в цій сфері прикута до проб­леми реформування Збройних Сил України на професійних засадах. Указом Президента від 7 квітня 2001 р. № 239/2001 затверджено Кон­цепцію переходу Збройних Сил України до комплектування військово­службовцями контрактної служби на період до 2015 р. Здійснення цього заходу надасть змогу утримувати Збройні Сили, структура і чисельність яких відповідатиме економічним можливостям держави та завданням щодо її оборони, вдосконалити механізм підготовки і накопичення людських мобілізаційних ресурсів, підвищити бойову готовність Зброй­них Сил та вимоги до їх особового складу, ліквідувати існуючу в суспільстві напруженість, що виникає у зв'язку з неоднаковим ставлен­ням різних версти населення до виконання загального військового обо­в'язку. Крім того, перехід Збройних Сил на професійну основу та ство­рення відповідних умов для їх функціонування, за яких забезпечувати-

 

 

меться соціально-правовий захист військовослужбовців, членів їх сімей та пенсіонерів Збройних Сил, зробить військову службу більш приваб­ливою для молоді.

Слід зазначити, що зміни конституційного статусу Президента України, що відбувалися протягом 1991-1996 рр., фактично не торкну­лись його компетенції у сфері національної безпеки і оборони. Ці пов­новаження ніколи не ставились під сумнів навіть прибічниками обме­ження компетенції Президента. Чинна Конституція закріпила ті повно­важення Верховного Головнокомандувача, які притаманні більшості президентів зарубіжних країн і пов'язані з необхідністю оперативного прийняття рішень від імені держави в цілому, а не окремої гілки вла­ди: право призначати вище військове командування, очолювати Раду національної безпеки і оборони, вносити до парламенту подання про оголошення стану війни, приймати рішення про використання Зброй­них Сил у разі збройної агресії проти України, приймати рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану, присво­ювати вищі військові звання тощо.

Аналогічна ситуація простежується і стосовно зовнішньополітич­них повноважень Президента. Становлення української державності об'єктивно вимагало повноцінного входження нашої країни у світову спільноту як незалежного і рівноправного учасника міжнародного співробітництва. Протягом усіх років незалежності, незважаючи на еволюційні трансформації форми правління і породжувані ними зміни статусу Президента, незмінними залишались його повноваження як представника Української держави на міжнародній арені. У порівнянні з Президентами Франції чи Росії, глава Української держави дещо об­межений у засобах впливу на зовнішню політику, що не заважає йому, однак, бути ключовою фігурою у виробленні та реалізації зовнішньо­політичного курсу України. Перелік найважливіших повноважень Пре­зидента у сфері зовнішньої політики та міжнародних відносин узагаль­нено сформульований у Конституції України і деталізований у Законі України від 22 грудня 1993 р. «Про міжнародні договори України». Серед них слід виокремити його право здійснювати керівництво зов­нішньополітичною діяльністю держави, представляти її у міжнарод­них відносинах, вести переговори та укладати міжнародні договори України, призначати та звільняти глав дипломатичних представ­ництв України в інших державах. Значною мірою завдяки активній діяль­ності Президента і Міністерства закордонних справ у цій сфері Україну визнали понад 150 держав світу, вона є членом більше ніж 50 міжнарод­них організацій. Це дало можливість нашій країні не лише успішно здійс­

 

 

нювати міжнародне співробітництво у різних його напрямках, а й відігравати важливу роль у забезпеченні миру і безпеки у світі. Прези­дент України неодноразово виступав з трибуни Генеральної Асамблеї 00Н, доводячи до широкого загалу принципову позицію України на міжнародній арені. Україна першою у світі відмовилася від ядерного арсеналу, продемонструвавши свою миролюбну політику. Водночас у межах проекту «Партнерство заради миру» налагоджуються стосунки з військово-політичним союзом НАТО, а під час здійснення антитеро-ристичної операції в Афганістані повітряний простір України надавав­ся для прольоту авіації США, Великобританії та Франції. Миротворчі сили України неодноразово залучалися до вирішення міжнародних конфліктів (у Югославії, Лівані, Сьєрра-Леоне тощо).

У межах керівництва зовнішньополітичною діяльністю Президентом видано ряд актів у цій сфері. Зокрема, указами Президента України ство­рено Фонд підтримки міжнародного співробітництва України, затверджено Перелік посад, приписаних до дипломатичних рангів України, Програму заходів щодо завершення вступу України до Світової організації торгівлі, Порядок здійснення зовнішніх зносин Радою міністрів Автономної Рес­публіки Крим і місцевими державними адміністраціями тощо.

Однак пріоритетним напрямком міжнародного співробітництва України на сучасному етапі є інтеграція до європейських структур. Саме на це зорієнтована зовнішньополітична діяльність Президента України після 2000 р. Яскравим прикладом цього стала здійснена главою держа­ви у серпні 2001 р. реорганізація Міністерства економіки України в Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції, а також при­значення спеціального Уповноваженого України з цих питань.

Завершуючи огляд ролі Президента України в механізмі формуван­ня української державності, можна з цілковитою впевненістю стверджу­вати, що протягом всіх років незалежності глава держави виступав го­ловною рушійною силою суспільно-політичних і соціально-економічних перетворень. За чинною Конституцією Президент України не входить до жодної з гілок влади, забезпечуючи узгоджене функціонування всього державного механізму. Таке місце глави держави, підкріплене суттєви­ми повноваженнями у різних сферах суспільного життя, дає йому змо­гу бути дійсним лідером нації, відігравати ключову роль у формуванні державного механізму і ствердженні України на міжнародній арені. Ще одним свідченням цього є останні політичні ініціативи Президента, висловлені у його зверненні до Українського народу 24 серпня 2002 р. Запропоновані главою держави зміни форми правління і реформуван­ня політичної системи в цілому окреслюють перспективу розвитку України на найближчі роки.              "'