1. Парламенти i парламентаризм

Державнi функцiї в кожнiй країнi здiйснюються розгалуженою системою органiв. Вищi органи держави - парламент, глава держави i уряд, верховний суд - реалiзують основнi владнi повноваження, а їхня дiяльнiсть набуває полiтичної значу-щостi. Проаналiзувавши роботу ви-щих органiв, можна визначити, на яких засадах функцiонує державний механiзм у цiлому.

Значну увагу в характеристицi вищих органiв держави придiляють парламентам, якi розглядають як ор-гани законодавчої влади, а iнодi i як такi, що своєю дiяльнiстю формально забезпечують функцiонування i саме iснування iнших вищих органiв дер-жави. Вiдомо, що немало консти-туцiй було прийнято парламентами або за їхньою безпосередньою участю, i саме конституцiї утворюють правову основу для iснування i функцiонуван-ня всього державного механiзму. Звiдси можна говорити про установчу роль парламентiв щодо iнших еле-ментiв цього механiзму.

Пiдвищений iнтерес до парла-ментiв зумовлений i тим, що вони є представницькими органами. В основi формування i роботи парламентiв ле-жать iдеї народного представництва, впровадження яких у полiтичне жит-тя пов'язане iз становленням сучасної державностi зарубiжних країн. Такi iдеї склали чи не найголовнiший змiст конституцiйної теорiї, що виникла i

127

домiнувала у початковий перiод розвитку цiєї державностi. З часом сенс та значення їх дещо змiнилися, але вони i сьогоднi зберiгають характер полiти-ко-правового постулату, непересiчної соцiальної i духовної цiнностi.

Парламенти є загальнонацiональними колегiальними представниць-кими органами державної влади, якi повнiстю або частково обираються народом (виборчим корпусом) i, на вiдмiну вiд iнших загальнонацiональних колегiальних представницьких органiв - так званих установчих зборiв (конституцiйних конвентiв, асамблей), - дiють на постiйнiй основi.

Представницька природа парламентiв не пов'язується лише з їх ви-борнiстю. У багатьох країнах шляхом загальних виборiв замiщується пост глави держави - президента. Однак лише парламент звичайно претендує на роль своєрiдного <дзеркала суспiльства>. З цим пов'язана така прита-манна всiм без винятку парламентам риса, як колегiальнiсть. Ко-легiальнiсть парламентiв визначає особливостi порядку прийняття ними рiзного роду офiцiйних рiшень.

Парламенти - це виборнi i колегiальнi органи держави, якi функцiонують в умовах демократичного правлiння i мають свої головнi повноваження у сферi законотворчостi. В унiтарних державах парламен-ти формуються на загальнонацiональному рiвнi, у федерацiях - також i на рiвнi їхнiх суб'єктiв. В останньому випадку повноваження законодав-чих органiв двох рiвнiв розмежовуються на засадах, визначених федераль-ною конституцiєю.

Дiяльнiсть парламентiв визначає характер i змiст парламентаризму. Парламентаризм - це система взаємодiї держави i суспiльства, для якої характерними є визнання провiдної або особливої i досить iстотної ролi у здiйсненнi державно-владних функцiй загальнонацiонального колегiального постiйно дiючого представницького органу. Парламентаризм не слiд пов'язувати з якимись конкретними формами державного правлiння. Яви-ще парламентаризму в тiй чи iншiй формi властиве кожнiй сучаснiй демо-кратичнiй країнi, воно є iсторично зумовленим наслiдком суспiльно-полiтичного розвитку.

Парламентаризм має свою передiсторiю. Ще в VI ст. до н. е. в Афiнах iз складу найбiльш заможних груп обирали колегiальний орган - раду чо-тирьохсот. Представництво встановлювалось вiд кожної так званої фiли (пле-менi), на якi ще з часiв родового устрою подiлялось афiнське суспiльство. В подальшому установи представницького характеру створювались протягом майже всiх перiодiв iснування давньогрецької демократiї. Це ж саме сто-сується державно-полiтичної iсторiї Стародавнього Риму. Однак усi цi уста-нови були iнститутами рабовласницької держави, а їхнi склад та дiяльнiсть обмежувались iнтересами панiвної частини тогочасного суспiльства.

128

Термiн <парламент> вiдомий з часiв феодалiзму. Ним спочатку позна-чалося правосуддя. У Францiї в XIII ст. королiвська курiя була подiлена на двi падати. Одна з них займалася судовими справами i називалася парла-ментом. Цей парламент, що набув назви паризького, iснував i далi як судо-ва установа i тiльки за часiв революцiї XVIII ст. зiйшов з iсторичної арени. Проте вiн нiколи не був нi представницьким, нi законодавчим органом.

За часiв феодалiзму передiсторiя парламентаризму знайшла свiй ви-яв у так званих станово-представницьких установах, якi спочатку частко-во, а згодом повнiстю набули виборного характеру. Це не було народне представництво в його прийнятому розумiннi. i справа не тiльки в тому що вiдповiднi органи були заснованi на засадах представництва, яке вра-ховувало iнтереси вузьких верств суспiльства, а самi представники були вихiдцями з верхнiх прошаркiв цих верств. Подiбна картина спостерiгала-> ся також протягом певного перiоду розвитку буржуазного парламентаризму. Важливим є те, що сам характер представництва, природа i змiст ман-дата за феодальних часiв мали принципово iнше обгрунтування, нiж пред-ставництво i мандат депутата сучасного парламенту.

Юридичною основою станового представництва був мандат, практич-но аналогiчний цивiльно-правовому мандату. Мiж виборцями i депутатами встановлювались вiдносини, адекватнi тим, що передбачаються знайомим ще цивiльному праву часiв Стародавнього Риму договором доручення. За класичним римським правом, мандат (доручення) - це цивiльно-правовий договiр, за яким особа (манданс, довiритель) доручає, а iнша особа (манда-тарiй, повiрений) бере на себе безоплатно виконання будь-яких дiй. У тiй ' "чи iншiй формi i з певними вiдмiнностями у змiстi подiбний договiр доручення визнаний цивiльним правом усiх країн сучасного свiту.

Представництво в станових установах часiв феодалiзму мало характер цивiльно-правового представництва за дорученням не тiльки за суттю а й за формою. Так, у Францiї виборцi вручали депутату генеральних штатiв | (станово-представницької установи) наказ. Депутат видавав розписку, що на

певних умовах вiн погоджується прийняти на себе обов'язки представника. i Приймаючи доручення, депутат звичайно присягав суворо виконувати на-| каз. У разi необхiдностi вiн звертався до виборцiв з пропозицiєю про надан-ня додаткових повноважень. Пiсля закiнчення сесiї генеральних штатiв де-| путат був зобов'язаний звiтувати виборцям про виконання своїх обов'язкiв. i У разi незадоволення дiяльнiстю депутата виборцi могли достроково припи-нити його повноваження, тобто вiдкликати депутата. Подiбнi правила були i. прийнятi практично в усiх країнах феодальної Європи. ;       Отже, за своїм характером мандат депутата станово-представниць-ких установ був iмперативним мандатом, тобто депутат репрезентував

129

тiльки своїх виборцiв i мав суворо виконувати їхнi доручення, а виборцi мали право достроково його вiдкликати у випадках, коли вважали, що вiн їхнi доручення не виконує.

Представництво за часiв феодалiзму майже в усiх країнах було ви-ключно становим. Тiльки в Англiї воно мало як становий, так i тери-торiальний характер. Палата громад була за своєю природою насамперед органом представництва територiальних корпорацiй - графств i мiст. i в нашi днi у парламентськiй практицi цiєї країни зберiгаються деякi еле-менти архаїчних поглядiв на природу представництва. Зокрема, депутати палати громад титулуються за назвою тих округiв, якi вони представля-ють. Прийнятим є звертання в процесi парламентських дебатiв не за прiзвищем депутата, а саме за назвою його виборчого округу. Характер-но, що, на вiдмiну вiд переважної бiльшостi феодальних станово-пред-ставницьких установ, англiйський парламент дiяв на постiйнiй основi.

Пiд час революцiй XVII-XVIII ст.ст. i в ходi подальшого суспiльно-го розвитку в XIX ст. парламенти почали формуватись як справжнi орга-ни народного представництва. Їхнi конкретнi форми визначалися нацiонально-iсторичними й полiтичними умовами вiдповiдних країн. Од-нак вже в цей перiод подекуди простежуються певнi змiни ролi парла-ментiв у процесi здiйснення державної влади, якi в подальшому набули характеру загальної тенденцiї.

Змiщення акцентiв у взаємовiдносинах вищих органiв на користь посилення ролi уряду i змiцнення його повноважень за рахунок парла-менту звичайно пояснювалось i пояснюється необхiднiстю забезпечити бiльш оперативне i професiйне управлiння державними справами. На думку багатьох зарубiжних полiтологiв i державознавпiв, таке змiщення є об'єктивним наслiдком сучасного розвитку країн, всебiчним потребам якого найбiльшою мiрою вiдповiдає динамiзм i зваженiсть у дiяльностi органiв виконавчої влади. Не слiд, однак, забувати, що вiдповiдний пере-розподiл у системi вищих органiв держави i змiни у функцiонуваннi дер-жавного механiзму в цiлому зумовленi певними полiтичними iнтересами.

Змiщення акцентiв у взаємовiдносинах вищих органiв призвело не тiльки до звуження реальних можливостей парламентiв у сферi здiйснен-ня державної влади, а й супроводжувалося зниженням їхнього авторите-ту. Такий стан суспiльно-полiтичного i конституцiйного розвитку за-рубiжних країн у вiтчизнянiй лiтературi ще донедавна визначався як <криза буржуазного парламентаризму>.

Наявнiсть серйозних проблем вiдповiдного змiсту визнають i за-рубiжнi дослiдники. Аналiзуючи практику передусiм країн з парламен-тарними формами правлiння, частина з них називають парламент орга-

130

ном, який має за завдання не прийняття полiтичних рiшень, а лише об-говорення дiй виконавчої влади. На їхню думку, основною функцiєю пар-ламентiв є не законотворчiсть, а коментар i критика урядової дiяльностi. Характерним є i те, що замiсть традицiйної формули <парламентське правлiння> нерiдко використовують такi формули, як <правлiння кабiне-'гу (Уряду)>, <правлiння прем'єр-мiнiстра> тощо.

Проте було б надмiрним спрощенням абсолютизувати тi негативнi моменти, що супроводжують розвиток сучасного парламентаризму. Тен-денцiя до падiння ролi парламентiв виявляється далеко не в усiх країнах.

У президентських республiках конституцiї встановили досить жор-сткий розподiл основних функцiй вищих органiв держави. Внаслiдок цьо-го парламенти дiють як юридично i фактично незалежнi органи з власти-вими тiльки їм важливими повноваженнями.

Прикладом можуть бути США, де конгрес не тiльки суто законодав-чий орган, а й виступає як один з центрiв концентрацiї полiтичної влади. Сучасна iсторiя цiєї країни наочно свiдчить, що за певного розкладу партiйно-полiтичних сил конгрес ефективно конкурує з президентом у здiйсненнi державних функцiй.

У країнах з парламентарними формами правлiння уряд майже зав-жди контролює парламент за допомогою партiйної бiльшостi у представ-ницькому органi, на яку вiн спирається. Але i в цих країнах парламенти нерiдко <володiють ситуацiєю>. Це найбiльшою мiрою стосується тих ви-падкiв, коли жодна з партiй не має бiльшостi депутатських мiсць, i вини-кають труднощi при формуваннi коалiцiї. Коалiцiйнi уряди нерiдко ма-ють нестiйкий характер. Ще бiльшою нестабiльнiстю вiдзначаються так званi уряди меншостi, якi утворюються однiєю з партiй у разi неможли-востi створити коалiцiю. 1 хоча питання про формування та дiяльнiсть та-ких урядiв звичайно виноситься за межi парламентiв, саме останнi вико-нують роль тiєї офiцiйної структури, яка приймає остаточне рiшення.

Характеризуючи сучасний стан парламентаризму, слiд зазначити, що сам державно-правовий розвиток країн свiту зумовлює необхiднiсть пев-ної корекцiї наведених оцiнок ролi i значення представницьких органiв. Зацiкавленi у збереженнi iмiджу цих органiв та сталостi всього державно-го механiзму в цiлому, правлячi кола багатьох країн вдалися до парла-ментських реформ. Наприклад, було розширено повноваження представ-ницьких органiв з контролю за дiяльнiстю органiв виконавчої влади. У де-яких країнах виникли новi парламентськi структури - спецiальнi комiсiї, якi контролюють дiяльнiсть органiв виконавчої влади. Там, де такi струк-тури вже iснували, коло їх повноважень було розширене.

Новацiєю є також введення в цiлому рядi країн посади парла-

131

ментського уповноваженого з питань прав людини, до компетенцiї якого входить розгляд скарг на дiї органiв виконавчої влади. i хоч усi цi та деякi iншi нововведення не слiд переоцiнювати, сам факт практичного визнання їхньої необхiдностi є симптоматичним. Вiн свiдчить про намагання правля-чих кiл заблокувати негативнi процеси в розвитку парламентаризму або, щонайменше, згладити їхнi наслiдки.

Важливим моментом для характеристики сучасного стану парламента-ризму є й те, що представницькi органи продовжують вiдiгравати значну роль у сферi iдеологiї, iдеологiчного впливу на населення. В багатьох країнах парламент уособлює укорiнення нацiональної традицiї, його дiяльнiсть та сприймання її населенням визначають особливостi полiтичної культури. i це не можна не враховувати. Водночас парламенти є ареною для узгодження су-перечностей i можуть використовуватись полiтичними партiями для актив-ної пропаганди своїх програм та демократичної боротьби за владу.

Отже, явище парламентаризму ще не вичерпало себе, хоча надто оптимiстичним було б говорити про якийсь <ренесанс> парламентаризму. Реальнi процеси суспiльно-полiтичного i державно-правового розвитку зарубiжних країн свiдчать, що вiдбувається пристосування представ-ницьких органiв до потреб сьогодення. Все це i зумовлює оцiнки змiсту парламентаризму.