§ 6. Политико-территориальное устройство.

Организация власти в штатах, союзных территориях и на местах

1. Индийский федерализм

Состав федерации. Индия является одной из круп­нейших стран мира по территории (ок. 3,3 млн. кв. км). Ее насе­ляют десятки наций и сотни племен, говорящих на 1652 язы­ках (18 из которых, перечисленных в VIII приложении к Кон­ституции, считаются основными) и диалектах*, исповедующих разные религии (индуизм — 82,6%, мусульманство — 12,2%, джайнизм, буддизм, сикхизм, христианство и др.), разделен­ных на 3 тыс. каст и 25 тыс. подкаст численностью от несколь­ких сот до нескольких миллионов человек каждая**. Вот почему с завоеванием независимости перед руководством страны встал сложный вопрос, какую форму территориально-политического устройства избрать, с тем чтобы наилучшим образом в рамках демократии обеспечить независимое развитие всей страны в целом и каждого из составляющих ее народов в отдельности. Народы Индии издавна были связаны общностью историческо­го развития, культуры, религии, национальной психологии. Поэтому их объединение в федерацию стало естественным следствием всего развития страны.

* См.: Basu D. D. Introduction to the Constitution of India. P. 309.

** См.: Johari J. C. Reflections on Indian Politics. N. D., 1974. P. 56.

Процесс становления современной индийской федерации состоял из двух основных этапов. Конституция Индии первона­чально сохранила складывавшееся еще в колониальный период федеративное устройство национального государства в фор­ме союза различных по своему положению штатов, лишенных государственного суверенитета. Как отмечалось, Конституция предусматривала наличие в составе государства трех групп штатов — А, В и С, что отражало сложившееся еще в коло­ниальный период административно-территориальное деление страны. Полноправными субъектами федерации являлись толь­ко штаты групп А и В, в то время как штаты группы С и территории группы D управлялись непосредственно союзным правительством. Организованные на такой основе субъекты федерации, несмотря на укрупнение и определенные измене­ния границ, оставались в основном искусственными образова­ниями, какими они были созданы еще в колониальные време­на англичанами.

Принципиальные изменения в структуре и сущности тер­риториального устройства Индии были вызваны Законом о реорганизации штатов 1956 г., который в целом явился важ­нейшим актом конституционного значения, означавшим корен­ную перестройку федерации с учетом национально-языкового признака. Идеи этого закона нашли свое отражение в тексте Конституции посредством принятия обширной по объему и глубокой по значению 7-й поправки*, затронувшей свыше 100 статей Конституции.

* См.: Mehta S. M. Op. cit. P. 651—671.

Вместо 28 старых многоязычных штатов было создано 14 новых, из которых в 10 был соблюден монолингвистический принцип, а в четырех остальных — применен принцип билин­гвизма (использования в штате двух языков). Шесть админи­стративно-территориальных подразделений получили статус союзных территорий.

Особенностью новой системы субъектов федерации яви­лось наличие нескольких хиндиязычных штатов. Были ликви­дированы деление штатов на группы и различия в их полити­ческом, правовом, административном и экономическом поло­жении в союзе. Политико-территориальное деление пришло в большее соответствие с национальными, социально-экономи­ческими и культурными потребностями регионов страны.

Комиссия по реорганизации штатов сформулировала сле­дующие основания, в соответствии с которыми проводилась реорганизация: сохранение и укрепление единства и безопас­ности страны, создание однородных в языковом и культурном отношении штатов с учетом финансовой и административной целесообразности, а также возможность успешной разработ­ки общенационального плана. Внесенные в Конституцию 7-й поправкой изменения привели одновременно к дальнейшей централизации Индийского Союза и концентрации власти в руках федеральных органов.

Реорганизация штатов 1956 г., ставшая решающим собы­тием в объединении страны на национально-лингвистической основе, покончила с существованием княжеств, представляв­ших собой серьезное препятствие на пути Индии к прогрессу, ликвидировала институт феодальных князей — раджпрамукхов и ряд других пережитков феодализма, дала новый стимул развитию производительных сил страны. Политико-администра­тивные границы были установлены в основном в соответствии с национальным составом населения, создали лучшие воз­можности для применения широкой областной автономии и демократического местного самоуправления. Дальнейшее раз­витие состава Союза основывалось на системе, установленной 7-й поправкой к Конституции.

В 1960 г. возникли новые многоязычные штаты Гуджарат и Махараштра, в 1962 г. — штат Нагаленд, в 1966 г. — шта­ты Пенджаб и Хариана, в 1970—1971 гг. — штаты Мегхалайя, Химачал-Прадеш, Манипур и Трипура, а в 1975 г. — штат Сикким. Это увеличение числа штатов происходило как за счет выделения лингвистических единиц из уже существовав­ших штатов (Гуджарат и Махараштра — из штата Бомбей), так и путем преобразования союзных территорий в самостоя­тельные штаты (Манипур, Трипура). Кроме того, полноправны­ми штатами стали "автономный штат" Мегхалайя и "ассоцииро­ванный" штат Сикким. Иногда весьма малонаселенные террито­рии получали статус штата в результате вооруженной борьбы соответствующего населения (например, Нагаленд).

Некоторые изменения на карте индийской федерации прои­зошли в результате присоединения в 1961—1962 гг. к Индийс­кому Союзу бывших португальских и французских колоний в качестве союзных территорий (Дадра и Нагархавели, Гоа, Да­ман и Диу, а также Пондичерри). К уже имевшимся шести союзным территориям в ходе развития федерации прибави­лись еще три: Чандигарх, Мизорам, Аруначал-Прадеш. Две последних в 1986 г. перешли в разряд штатов. Союзная террито­рия Гоа стала штатом в 1987 г. К настоящему времени союзных территорий осталось 7, а число штатов увеличилось до 25.

Свыше 30 раз Конституция изменялась с целью упорядо­чения федеративного устройства путем создания и укрепления лингвистических штатов, союзных территорий, присоединения к Индии освободившихся колоний и уточнения границ. Процесс этот, судя по всему, не завершен.

Асимметричность индийской федерации выражается не только в наличии наряду со штатами союзных территорий, статус которых не вполне одинаков, но и в том, что отдель­ные штаты "равнее", чем другие (подробнее см. ниже).

До сих пор исследователи не обращали должного внима­ния на тот факт, что в состав индийской федерации входит несколько хиндиязычных штатов. Значит, помимо националь­ного, или лингвистического, основного принципа при строи­тельстве Индийского Союза используется и традиционное для большинства федеративных государств мира территориально-географическое деление. При этом на национальный принцип, сохраняющий все свои значимые параметры, как бы наклады­вается чисто территориальный. Хозяйственные связи как глав­ный фактор территориального деления, пожалуй, не менее значимы для успешного функционирования каждого субъек­та федерации и федеративного государства в целом, чем учет национального распределения населения между субъектами фе­дерации. Поэтому продуманное соединение позитивных черт од­ного и второго принципов может стать скорее достоинством, чем недостатком Союза. Следует учесть, что в четырех чисто хиндиязычных и двух в основном хиндиязычных штатах в 80-х гг. про­живали 284,4 млн. человек*. Это практически равное по численно­сти всему бывшему Советскому Союзу население неравномер­но расселено на территории всего шести штатов, в каждом из которых говорят на хинди.

* Подсчитано по: Митрохин Л. В. Индия: вступая в век XXI. М., 1987. С. 450—451.

В Индии установлено единое федеральное гражданство, а штаты собственного гражданства не имеют. Единое граждан­ство представляет собой дополнительным препятствие сепара­тистским тенденциям в стране.

Судебные и административные органы всех штатов и фе­дерации составляют единую систему. Правительство Индий­ского Союза может давать правительствам штатов любые указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Тер­ритории штатов (кроме штата Джамму и Кашмир, где необ­ходимо согласие его законодательного органа) могут быть из­менены федеральным законом без согласия штата.

Для координации в масштабах нескольких штатов усилий в области планирования, решения территориальных конфлик­тов, развития языковых групп, транспорта и других вопросов, представляющих общий интерес, все штаты разбиты на 6 зон. В каждую зону входит по несколько штатов, и они образуют зональный совет, который дает консультации по вышеупомя­нутым вопросам федеральным государственным органам и пра­вительствам штатов. Правда, на практике значение зональных советов в Индии весьма невелико.

Особая часть Конституции (ч. XVII) регулирует вопрос о языках. Официальный язык Союза — хинди в написании деванагари. Что касается цифр, то для официальных целей Со­юза употребляется международная форма их обозначения. Как отмечалось, на неопределенное время допускается использо­вание в данном качестве также английского языка. В штатах вопрос об использовании того или иного языка для тех или иных официальных целей решается законом штата. По требо­ванию какой-либо значительной части населения штата Пре­зидент может предусмотреть использование языка этого насе­ления для определенных целей.

Конституция установила в ст. 348, что, пока Парламент законом не установит иного, все заседания Верховного суда и высоких судов ведутся, а тексты биллей и поправок, актов Парламента и легислатур штатов публикуются на английском языке. Правда, губернатор штата с предварительного согласия Президента может разрешить использование в высоком суде штата хинди или другого языка. Если легислатура издаст акты на ином, чем английский, языке, такие акты подлежат пере­воду на английский и английский текст считается аутентичным.

Частное же лицо может обращаться к официальным ли­цам с заявлениями и жалобами на любом языке, употребляе­мом в Союзе или штате.

Конституция обязывает власти штатов и местные власти прилагать усилия к тому, чтобы обеспечить возможность изу­чения родного языка в начальной школе детьми, принадлежа­щими к языковым меньшинствам. Президент назначает специ­ального чиновника, который должен следить за соблюдением конституционных гарантий языковым меньшинствам, представлять доклады, которые Президент направляет палатам Парла­мента и правительствам соответствующих штатов.

Конституция вменила в задачу Союзу распространение и развитие языка хинди, которым владеет менее половины на­селения страны.

Распределение компетенции. Индийскую феде­рацию с момента создания отличала высокая степень центра­лизации. Это признают многие индийские и иностранные государствоведы*. В результате действия законов концентрации и централизации капитала в Индии за годы независимости уси­лился процесс экономического объединения страны. Экономи­ческая централизация в качестве неизбежного следствия выз­вала концентрацию политической власти, усиление государ­ственной машины и рост чиновничьего аппарата.

* См.: Basu D. D. Op. cit. P. 58—59; Mehta S. M. Op. cit. P. 333; Prasad A. The Federal Polity: Performance and Prospects // Journal of the Bar Counsil of India. Vol. VIII(3). 1981. P. 350—351; Granville A. The Indian Constitution. L, 1966. P. 187.

Центростремительные тенденции в индийской федерации вызваны необходимостью концентрации всех ресурсов моло­дой освободившейся страны для сохранения политической и обеспечения экономической независимости. Свой централизу­ющий отпечаток на развитие федерации наложили авторитар­ные традиции колониального прошлого, попытки вмешатель­ства извне во внутренние дела Индии, а также весьма слож­ные отношения с Китаем и Пакистаном, не раз приводившие к вооруженным конфликтам. Централизация государственной жизни является не только следствием воздействия объектив­ных экономических и внешнеполитических факторов, но и результатом сознательно проводимой Правительством Индии политики, ставящей на первое место интересы единства и бе­зопасности нации*.

* См.: Sharma P. K. Political Aspects of States Reorganization in India. N. D., 1969. P. 5.

Как отмечают многие исследователи индийского государ­ства, важным "внеконституционным" централизующим факто­ром являлась партийная организация ИНК, длительное время находившегося у власти*.

* Ibid. P. 316.

В значительной мере централизация власти в Индийском Союзе обусловлена также ирредентистскими и сепаратистски­ми тенденциями в ряде штатов.

Наиболее взрывоопасной зоной остается расположенный недалеко от столицы страны Дели пограничный с Пакистаном штат Пенджаб. Там религиозно-националистические элементы, выступающие под эгидой конфессиональной партии сикхов Акали дал, требуют отторжения Пенджаба от Индии и созда­ния "самостоятельного государства Халистан". Поддерживаемые из-за границы сикхские террористы в октябре 1984 г. злодей­ски убили Премьер-министра Индиру Ганди.

Большие сложности наблюдались в северо-восточном шта­те Ассам, где экстремисты провоцировали крупные беспоряд­ки, нарушавшие нормальный ритм жизни. Это привело к мно­гочисленным человеческим жертвам. Поводом для выступле­ний антиправительственных националистических группировок в Ассаме было требование выселения из этого штата около 5 млн. человек неассамского происхождения, в том числе беженцев из Бангладеш. Играя на шовинистических настроениях, ассам­ские экстремисты провоцировали нападения на избиратель­ные и полицейские участки, государственные учреждения и совершали политические убийства.

Значительным достижением правительства Раджива Ган­ди явилось подписание в июле 1985 г. соглашения с партией Акали дал об урегулировании положения в штате Пенджаб и мирное решение в августе того же года проблемы беженцев из Бангладеш в Ассаме. Эти соглашения позволили отменить двухлетнее президентское правление в Пенджабе и в спокой­ной обстановке провести в обоих штатах дополнительные вы­боры в Парламент и в легислатуры штатов, хотя они и не сняли всех причин напряженности, особенно в Пенджабе.

В штате Тамилнаду, населенном в основном лицами та­мильской национальности, не без влияния внешних сил время от времени вспыхивают выступления за выделение его из Индийского Союза. Сепаратистско-террористические элемен­ты нередко напоминают о себе в штатах Джамму и Кашмир, Хариана и Нагаленд, где им оказывают поддержку Пакистан, США и некоторые другие страны. Социальной базой сепара­тизма внутри страны является мелкая, средняя и часть круп­ной буржуазии, связанной с внутрирегиональным рынком сво­его штата. Путем усиления автономии штата она стремится оградить себя от более мощных и "иноштатных" конкурентов, а также выйти на общенациональный и международный рын­ки. Интересы различных локальных и региональных группировок подчас вступают в противоречие с политикой центрально­го Правительства. Национализм и сепаратизм всячески под­держивают и внешние враждебные Индии силы.

Определенную базу для центробежных тенденций создает недовольство населения различных районов и штатов недоста­точными темпами развития, растущей безработицей, неравно­мерностью развития различных районов, провалом практичес­кого осуществления радикальных аграрных преобразований и т. д. Именно в устранении этих причин видится путь к един­ству страны на демократической основе.

Наиболее яркое выражение в развитии фактической Кон­ституции Индии централизация нашла в деятельности Плано­вой и Финансовой комиссий, Верховного суда, в работе возник­ших в ходе реорганизации штатов зональных советов, которых в настоящее время 6, межштатных советов, создаваемых Пре­зидентом для решения вопросов общенационального значения, в создании трех новых всеиндийских государственных служб и в использовании центром армейских частей и полицейских сил в различных штатах. Усиление контроля Союза над штатами достигается также посредством проведения конференций выше­указанных организаций, совещаний главных министров, мини­стров по отраслям, главных судей штатов и т. д. Централизация власти достигается и в результате произвольного использова­ния союзным правительством, Президентом, Парламентом или Верховным судом нечетко сформулированных положений не­которых поправок к Конституции (например, ст. 310, 368, 371).

Централизованный характер индийской федерации нашел свое выражение и в предоставлении 7-й поправкой губернато­ру штата права с согласия, а на деле по указанию федераль­ного правительства передавать Союзу любые функции и пол­номочия штатов.

Законодательная власть между федерацией и ее субъек­тами в Индии распределяется довольно сложным образом и регламентируется приложением VII к Конституции. Это при­ложение состоит из трех перечней вопросов. Важнейший и са­мый обширный из них — союзный перечень, то есть круг вопро­сов, отнесенных к исключительной законодательной компетен­ции федерации. Этот перечень, состоящий сегодня из 97 позиций, включает в себя исключительное право союзных законодатель­ных органов регламентировать такие важнейшие вопросы, как оборона страны, внешнеполитические и внешнеторговые свя­зи, банковское дело, денежное обращение, железнодорожное, воздушное и водное сообщение, торговля между штатами и др. Здесь же сформулирована презумпция исключительной ком­петенции Союза: согласно п. 97 Парламент может законода­тельствовать по любому вопросу, не вошедшему в два следующих перечня, включая налоги. Тот же принцип содержится и в ст. 248 Конституции. Кроме того, ч. 4 ст. 246 предусматри­вает право Парламента законодательствовать вообще по лю­бому вопросу для любой части территории страны, не вклю­ченной в состав какого-либо штата.

Перечень конкурирующего законодательства характеризу­ется тем, что по вопросам, включенным в него, могут законода­тельствовать как федерация, так и ее субъекты. Закон штата в сфере конкурирующего законодательства действует в случае, если по данному вопросу отсутствует федеральное законодатель­ство. Если же он не соответствует ранее изданному закону Со­юза, такой закон штата получает приоритет над федеральным лишь в случае одобрения его Президентом. Это, однако, не ме­шает Парламенту принять союзный закон, отменяющий любой такой закон штата. В сферу конкурирующего законодательства входят 47 вопросов, в числе которых уголовное, гражданское, трудовое, семейное, социальное, профсоюзное законодательство и т. д. Следовательно, по своей сущности федеральные органы остаются господствующими и в сфере конкурирующего зако­нодательства, а оно, по своему реальному содержанию, явля­ется лишь продолжением "союзного перечня".

Перечень, относящийся к исключительной компетенции штатов, включает в себя 66 вопросов, в числе которых охрана общественного порядка, полиция, тюрьмы, организация судов, местное самоуправление, здравоохранение и санитария, помощь инвалидам и безработным, культура, образование и др. Хотя формально законодательствовать в этих сферах призваны шта­ты, федеральный Парламент по решению Совета штатов, при­нятому квалифицированным большинством в 2/3 присутствую­щих и голосующих его членов, может законодательствовать по любому из вопросов, входящих в исключительную компе­тенцию штатов, рассматривая их как относящиеся к нацио­нальным интересам всей страны. Такая резолюция Совета шта­тов действует в течение года, после чего в течение шести месяцев действие соответствующего закона Парламента дол­жно прекратиться, однако Совет штатов вправе продлевать действие своей резолюции. Аналогичное право центральный Парламент получает и в силу действия прокламации о чрез­вычайном положении. Более того, законы штатов, изданные в рамках их исключительной компетенции, не будут действо­вать, если противоречат союзным законам, изданным в вышеуказанных случаях. И наконец, по просьбе двух или более штатов Парламент может издавать законы по вопросам исключительного ведения штатов, и эти законы действуют так­же в других штатах, если их легислатуры приняли соответ­ствующее решение.

Тенденция к централизации законодательной власти в ру­ках Союза отразилась и в динамике вышеупомянутых переч­ней за полвека развития Конституции. Эта динамика свиде­тельствует, что сфера исключительной компетенции штатов сократилась, а сферы исключительной союзной компетенции и конкурирующей компетенции расширились.

Следует также отметить, что распределение компетенции между Союзом и штатами в сфере законодательной власти распространяется на сферу власти исполнительной.

В ч. XII Конституции, регулирующей, в частности, финан­сы, подробно расписаны налоговые и иные финансовые отно­шения между Союзом и штатами. Каждые пять лет или в слу­чае необходимости раньше Президент создает Финансовую комиссию, требования к составу и порядок назначения которой устанавливаются законом. Эта комиссия должна давать Прези­денту рекомендации о распределении между Союзом и штата­ми чистого дохода от налогов и по ряду иных финансовых от­ношений Союза со штатами и местными властями. С учетом ее рекомендаций соответствующие предложения вносятся в Пар­ламент. Собственность Союза не подлежит налогообложению в штатах, если союзным законом не будет установлено иное.

Помимо ограничения прав штатов в пользу центра в усло­виях чрезвычайного положения в Индии существует еще один чрезвычайный институт — президентское правление, с установ­лением которого основные функции управления тем или иным штатом переходят к центральным государственным органам. Президентское правление вводилось в Индии свыше 100 раз.

После включения в Конституцию 42-й поправки Прави­тельство Союза получило возможность использовать для восста­новления закона и порядка в каком-либо штате любые воору­женные силы, находящиеся в его подчинении. Действия войск не подлежат контролю со стороны штатов и направляются приказами федерального правительства.

С целью смягчения межнациональных трений при форми­ровании федерального Парламента и легислатур штатов не только за лингвистическими штатами, но и за национально-языковыми меньшинствами закрепляется определенное коли­чество мест (ст. 330—334). В правительства Союза и штатов министры подбираются таким образом, чтобы среди них были представлены основные национальности, а также религии и касты. Как отмечал в своем исследовании социального соста­ва Совета министров индийский политолог С. К. Арора, "все важнейшие регионы представлены в Кабинете министров бо­лее или менее пропорционально"*. Тот же принцип использу­ется при подборе кадров во всеиндийские службы. Хочется отметить достаточно широкую гласность таких мероприятий и доступность статистических данных.

* Arora S. К. Social Background of the Indian Cabinet // Economic and political Weekly. 1972. No. 31—33. P. 1525.

Практически во всех штатах созданы министерства по обеспечению подъема благосостояния отсталых слоев населе­ния, среди которых нередко оказываются национальные мень­шинства (ч. 1 ст. 164). На разных уровнях функционируют так­же всевозможные советы, комитеты и комиссии, призванные улучшать положение национальных, языковых и иных мень­шинств и снижать таким образом уровень социальной напря­женности в стране. Среди них комиссия по развитию отсталых классов, комиссия по делам меньшинств, комиссия по языку, комиссия по эмоциональной интеграции, совет национальной интеграции и т. д. Однако ограниченность полномочий, финан­совых ресурсов и бюрократические рогатки часто сводят их подлинную роль лишь к вспомогательной информационно-ис­следовательской деятельности.

Специального рассмотрения заслуживает штат Джамму и Кашмир, который занимает в Индийском Союзе особое по­ложение. В момент вступления в Союз этот штат обладал значи­тельно большей, чем другие субъекты федерации, законода­тельной и административной автономией. Это объяснялось стрем­лением обеспечить большую лояльность по отношению к Индии населения этого мусульманского штата, имеющего большое военно-стратегическое значение. Так, в соответствии с согла­шением 1952 г. между Индией и штатом Джамму и Кашмир, этот штат получил право на собственную Конституцию, кото­рая действует с 27 ноября 1956 г. Наряду с государственным флагом Индийской Республики штат Джамму и Кашмир име­ет свой государственный флаг. Во главе штата стоит Губерна­тор (до 1965 г. он назывался "Садар-и-рийасат"), избираемый Легислатурой штата. Он должен получить "признание" со сто­роны Президента республики. В соответствии с Конституцией штата Джамму и Кашмир Губернатор назначает Главного министра (до 1965 г. он назывался Премьер-министром), который формирует Совет министров штата. В соглашении о вхож­дении штата Джамму и Кашмир в Индийский Союз предус­матривалась передача Союзу компетенции в вопросах оборо­ны, внешних сношений и путей сообщения, хотя с согласия правительства штата Президент Индии мог распространить компетенцию центрального правительства на другие вопросы, относящиеся к ведению штата. Как указано в Конституции Индии, целый ряд ее положений не применяется к штату Джамму и Кашмир без специального о том решения, согласо­ванного, как правило, с правительством штата.

Развитие штата в рамках Индийской Республики пошло по линии унификации и сближения его положения с положе­нием других субъектов федерации, то есть по линии умень­шения самостоятельности. Так, в 1954 г. в результате достиг­нутой с правительством штата Джамму и Кашмир договорен­ности Президент распространил на этот штат компетенцию союзного правительства по 87 из 97 пунктов союзного переч­ня. При этом ряд важных вопросов экономики, торговли, превентивного заключения и некоторые другие полномочия союз­ного правительства, вместе с положениями из области совпа­дающей компетенции и остаточных полномочий, по-прежнему находились исключительно в ведении штата. В 1956 г., чтобы распространить на Джамму и Кашмир ряд союзных законов о профсоюзах, трудовых конфликтах и т. п., к этому штату были применены некоторые положения союзного и конкурирующего перечней.

Для введения в штате Джамму и Кашмир чрезвычайно­го положения по причине внутренних беспорядков Губернатор должен получить согласие Президента Союза. При этом фун­кции правительства переходят к Губернатору. С 1952 г. Прези­дент республики может по желанию или с согласия правитель­ства штата объявлять в штате чрезвычайное положение в случае внутренних беспорядков. Прокламация о несостоятель­ности конституционного механизма в штате ранее также из­давалась Губернатором с согласия Президента. Эта проклама­ция представлялась не союзному Парламенту, а легислатуре штата, и правительственные полномочия переходили к Губернатору. Приказом Президента в 1964 г. действие статей Кон­ституции о несостоятельности конституционного механизма в штате и осуществлении в этом случае законодательных полномочий штата Парламентом (ст. 356, 357) было распростране­но на Джамму и Кашмир.

Конституция штата Джамму и Кашмир в ст. 3 торжествен­но провозгласила, что штат "является и останется неотъем­лемой частью Индийского Союза". Поправки к Конституции штата, внесенные в 1965г. в соответствии с 15-й и 16-й по­правками к союзной Конституции, запретили любые формы пропаганды выхода из Союза, чем еще более закрепили поло­жение Джамму и Кашмира как части Индийской Республики.

Из сохранившихся к настоящему времени особенностей этого штата целый ряд направлен на охрану интересов его граждан. Это ограничения относительно поселения в Джамму и Кашмире на постоянное жительство, особый порядок при­обретения на территории штата недвижимого имущества и др.

Помимо штатов в составе индийской федерации имеется еще такая специфическая форма "значительно ограниченной автономии"*, как союзная территория. Высшую законо­дательную власть в союзных территориях осуществляет феде­ральный Парламент, а Президент может издавать обязатель­ные для исполнения правила по вопросам управления союз­ными территориями.

* Мепоп А. С. The Indian Polity. Status of  the Union Teritories // Journal of the Bar Counsil of India. Vol. VIII. 1981. P. 72.

Контроль центральной исполнительной власти над союзны­ми территориями также неоднократно усиливался в процессе изменения Конституции. В соответствии с 69-й поправкой 1991 г. к Конституции союзная территория Дели получила осо­бый статус "Национальной столичной территории".

2. Публичная власть в штатах и союзных территориях

Штаты в Индии в отличие от субъектов многих других федераций не имеют своих конституций, за исключением штата Джамму и Кашмир. Поэтому система власти в штатах урегули­рована союзной Конституцией (ч. VI).

Структура и принципы управления в штатах в целом ана­логичны федеральным: высшие органы власти в штатах постро­ены в соответствии с парламентарной системой, где конститу­ционный глава штата (губернатор) действует в соответствии с рекомендациями Совета министров штата, ответственного пе­ред легислатурой (парламентом) штата. Основное отличие зак­лючается в том, что губернатор штата есть агент центральной власти и может действовать в ряде случаев "по собственному усмотрению" (ст. 160, 163) или, когда Конституция специально это установила для некоторых штатов, брать решение не­которых вопросов "на свою ответственность" (п. "b" ст. 371-а, ст. 371-с, п. "g" ст. 371-f). Компетенция высших органов влас­ти штатов одинакова для всех субъектов федерации (кроме штата Джамму и Кашмир).

Исполнительную власть в штате возглавляет губернатор, назначаемый Президентом республики. Президент может назна­чить одно лицо губернатором двух или более штатов. Губерна­тор должен быть гражданином Индии не моложе 35 лет, не занимать какой-либо иной оплачиваемой должности и не состо­ять членом Парламента страны или легислатуры штата. Губер­натор назначается на пять лет и находится в должности, пока это угодно Президенту, который может в дальнейшем назна­чать то же лицо губернатором на последующие сроки.

Как представитель центра, наделенный обширными пол­номочиями, губернатор осуществляет контроль над управле­нием и законодательством штата; назначает главного министра и по его предложению министров штата; может в любое время сместить их; назначает представителей англо-индийской общи­ны в законодательное собрание штата; является частью легис­латуры штата; созывает и распускает законодательное собра­ние штата; направляет ему послания; утверждает законопроекты и т. д. Губернатор обладает правом абсолютного и относительного вето в отношении законопроектов, принятых легислатурой штата. Он также может резервировать законопроекты на одоб­рение Президента. Отлагательное вето имеет место в случае возвращения губернатором законопроекта обратно в легисла­туру с предложением пересмотреть его в целом или отдельные положения, а также когда он может в течение неопределен­ного времени держать у себя законопроект, не давая на него конкретного ответа. Губернатор назначает окружных судей. Если Президент по докладу губернатора или на основе иной информации издает прокламацию о введении президентского правления в штате (ст. 356), то все или некоторые полномо­чия правительства штата могут в это время осуществляться губернатором, и он может стать главным органом государствен­ной власти в штате.

Как видим, в масштабах штата губернатор имеет сравни­тельно больше полномочий и самостоятельности, чем Прези­дент в масштабах страны. Однако губернатор штата находится под постоянным контролем Президента, который в любой мо­мент может отстранить его от власти. В конечном счете основ­ная задача губернатора состоит в том, чтобы политика штата не вступала в противоречие с интересами Союза, особенно в критические моменты. Следовательно, он выступает в качестве своеобразного гаранта интересов Союза в штате.

Высшим законодательным органом штата является легис­латура, состоящая из законодательного собрания и законода­тельного совета, а также губернатора. Конституция прямо не предусматривает обязательного существования обеих палат в легислатуре каждого штата. Минимально необходимо наличие нижней палаты — законодательного собрания. Вопрос о том, быть в легислатуре верхней палате или нет, решает Парла­мент страны на основе резолюции законодательного собрания штата, принятой большинством общего его состава и не ме­нее, чем 2/3 присутствующих и голосующих членов палаты. В шести штатах легислатуры состоят из обеих палат.

Законодательное собрание штата насчитывает от 60 до 500 членов, избираемых прямыми выборами по территориаль­ным избирательным округам с примерно равной численностью населения. Численный состав законодательного совета должен не превышать 1/3 численного состава законодательного собра­ния соответствующего штата, однако составлять при этом не менее 40 членов. Примерно треть членов законодательного совета избирается коллегией в составе членов муниципалите­тов, окружных бюро (district boards) и других местных властей. Примерно 1/12 избирается жителями штата, окончившими не менее трех лет назад университет в Индии или имеющими в течение этого же срока равную квалификацию. Еще 1/12 изби­рается преподавателями учебных заведений штата не ниже средней школы. Примерно 1/3 избирается законодательным собранием не из своего состава, и, наконец, остальные члены палаты назначаются губернатором из числа лиц, обладающих специальными знаниями или практическим опытом в области литературы, науки, кооперативного движения и общественной службы.

Срок полномочий законодательного собрания составляет пять лет и может быть продлен в случае чрезвычайного поло­жения. Законодательный совет не подлежит роспуску и обнов­ляется по третям каждые два года.

В рамках предписанной им компетенции легислатуры шта­тов издают законы. Председательствуют на заседаниях палат легислатур штатов соответственно спикер законодательного собрания или председатель законодательного совета, избира­емые составами палат. Верхняя палата легислатуры штата об­ладает весьма эффективным правом отлагательного вето и может задержать принятие любого нефинансового законопро­екта на 4 месяца, а финансового — на 14 дней. Легислатуры штатов работают на официальном языке или языках штата либо на языке хинди или английском языке. С разрешения председателя палаты парламентарий может говорить на своем родном языке.

Главным министром губернатор обязан назначать лидера партии большинства в законодательном собрании штата, а по его представлению — остальных членов совета министров штата. Число министерств колеблется от 6 до 14. Хотя на уровне штата Конституция прямо не устанавливает обязанности гу­бернатора следовать рекомендациям совета министров штата и в некоторых случаях он может поступать "по собственному усмотрению", согласно прочно установившемуся обычаю, зак­репленному толкованием Верховного суда, губернатор дол­жен действовать в соответствии с "советами" министров штата. Поэтому, как и на федеральном уровне, правительство явля­ется на деле главным органом, осуществляющим государствен­ную власть в штате. Тем не менее, если возникает вопрос, должен ли губернатор в конкретном случае следовать совету правительства или действовать по своему усмотрению, вопрос этот окончательно решает сам губернатор. Конституция обя­зывает включать в состав советов министров в штатах Бихар, Мадхья-Прадеш и Орисса министров, ответственных за бла­гополучие племен, а также зарегистрированных каст и от­сталых классов. Все министры должны быть членами легис­латуры.

Совет министров несет коллективную ответственность пе­ред законодательным собранием, которое может быть распу­щено губернатором.

Оценивая взаимоотношения высших органов власти в шта­тах, можно согласиться с выводом И. Д. Левина и В. А. Мама­ева о том, что "перевес исполнительной власти над законода­тельной в штатах является гораздо более значительным, чем в Союзе"*.

* Левин И. Д., Мамаев В. А. Указ. соч. С. 131.

В каждом штате губернатор назначает генерального адво­ката штата, занимающего свою должность, пока это угод­но губернатору. Как отмечалось, генеральный адвокат штата по положению и выполняемым им в масштабах штата функ­циям соответствует положению и функциям Генерального атторнея для Индии. Он должен обладать квалификацией, необходимой для назначения на должность судьи высокого суда штата и получает вознаграждение, которое устанавливает губернатор. Генеральный адвокат штата имеет право выступать в законодательном собрании штата и участвовать в работе палат легислатуры штата, хотя не наделен там правом голо­са (ст. 177 Конституции).

Роль главы в каждой из 7 существующих в настоящее время союзных территорий осуществляется управляю­щим (администратором), который назначается Президентом и действует от его имени. Парламент может путем принятия по­правок к Конституции создавать для союзных территорий пол­ностью или частично выборные легислатуры и/или советы ми­нистров, а также законом — высокие суды. Хотя советы ми­нистров и легислатуры союзных территорий могут давать советы управляющим, последние полностью подчинены Президенту.

Национальная столичная территория Дели имеет свое собственное Законодательное собрание и Совет министров, а управляющий, назначаемый Президентом, именуется Лейте­нант-губернатором. В случае возникновения разногласий меж­ду Советом министров и Лейтенант-губернатором, последний вправе передать вопрос на рассмотрение Президенту страны.

3. Политико-административное устройство штатов и союзных территорий. Местное самоуправление и управление

Каждый штат и союзная территория делится на округа (зила паришад). Территории округов подразделяются на талуки и тексилы. 72 крупных города выделены из состава округов, и в них образованы муниципальные корпорации. Для террито­рий, переходных от сельской местности к городской, создают­ся поселки городского типа, называемые "нагар панчаят" (или иначе в соответствии с местными языками и обычаями). Разме­ры территорий и их соответствие тому или иному типу муни­ципалитета определяются решением губернатора штата исходя из его оценки числа жителей, плотности населения, уровня и перспектив промышленного развития и т. д. В случае неподпадения местности по каким-либо параметрам под понятие муни­ципалитета того или иного уровня, губернатор может предос­тавить ей статус промышленного района (industrial township).

Губернатор по указанию совета министров штата для уп­равления несколькими округами (обычно 7—8) назначает ко­миссара, который считается высшим должностным лицом округа и подчиняется правительству штата. Заместитель комис­сара осуществляет сбор налогов, набор в армию, предостав­ляет ссуды и распределяет помощь между нуждающимися, надзирает за тюрьмами, осуществляет некоторые судебные полномочия и т. д.

В муниципальных корпорациях население избирает на срок от трех до пяти лет генеральный совет, члены которого из своего состава выбирают мэра города и его заместителей сро­ком, как правило, на один год. Главным управляющим корпо­рации, в руках которого сосредоточена исполнительная власть, является назначаемый правительством штата комиссар кор­порации. В каждой муниципальной корпорации имеются комиссии по важнейшим направлениям ее деятельности: по воп­росам образования, здравоохранения, финансам, санитарии, текущим вопросам и т. д. В муниципалитетах, на территории которых проживает более 300 тыс. человек, для содействия решению местных вопросов создаются попечительские советы. Кроме того, легислатуры штатов вправе создавать в муници­палитетах различные комитеты.

В городах с населением более 10 тыс. человек жители из­бирают муниципальные советы (муниципалитеты), компе­тенция которых значительно уже. В стране насчитывается около 1500 муниципальных советов.

Для выборов членов муниципалитетов территория горо­дов делится на административные районы. Законами штатов может быть предусмотрено представительство в муниципа­литетах лиц, обладающих специальными знаниями и опытом в сфере местного управления, членов палат союзного Пар­ламента или легислатур штатов, представляющих население города и председателей действующих в нем попечительских советов.

В руководящих принципах политики государства Консти­туция Индии (ст. 40) предусматривает создание деревенских панчаятов (дословно панчаят — совет пяти) — традиционных органов местного самоуправления и наделение этих органов властью, необходимой для функционирования в качестве еди­ниц управления. Эти органы рассматриваются некоторыми ин­дийскими юристами в качестве "конституционного положения, доводящего демократию до уровня простого народа"*. Полно­мочия панчаятов охватывают некоторые вопросы сельского хозяйства, здравоохранения, санитарии, благоустройства и отдельные сугубо местные проблемы жизни общины.

* Jain M. P. Indian Constitutional Law. 3rd ed. Bombay,   1978. P. 599.

В настоящее время панчаятами охвачено более 95% все­го сельского населения. Наиболее распространенный элемент системы панчаятов — деревенский панчаят — организационно состоит из трех основных органов: общего собрания деревни, исполнительного комитета панчаята и судебного панчаята или сельского суда. Повседневная работа панчаята обычно осуще­ствляется председателем и комитетами, которые состоят из специалистов. Панчаяты всех уровней находятся под весьма строгим административным надзором и финансовым контролем вышестоящих правительственных чиновников.

В начале 90-х гг. произошла широкомасштабная конститу­ционная реформа системы панчаятов и муниципалитетов. 73-я и 74-я поправки к Конституции 1992 г. внесли в нее 34 новых статьи и два приложения (XI и XII), направленных на унифи­кацию прежде слишком пестрой и сложной схемы местного самоуправления и его более оптимальное "вмонтирование" в механизмы, осуществляющие реформы в экономике, сельском хозяйстве и структуре управления современной Индии.

В соответствии с п. "d" ст. 243 в редакции 73-й поправки к Конституции "панчаят" представляет собой институт само­управления для сельской местности. Обновленная конституци­онная схема предусмотрела три уровня панчаятов, действую­щих в каждом штате и союзной территории: низшего, как и ранее, панчаята на уровне деревни (грам сабха); среднего — на промежуточном уровне (ранее панчаят самити) между де­ревней и округом и высшего — на уровне округа (ранее зила паришад).

Вопросы организации, выборов, требования к депутатам и функции панчаятов и муниципалитетов в значительной сте­пени унифицированы в ходе реформы местных органов 1992 г.

С целью координации работы панчаятов и муниципалите­тов разных уровней Конституцией предусмотрено представи­тельство председателей панчаятов (муниципалитетов) нижесто­ящего уровня в панчаятах (муниципалитетах) вышестоящего уровня. Члены палат союзного Парламента и легислатур шта­тов имеют право представительствовать в панчаятах (муниципа­литетах), на территории которых они проживают (кроме дере­венского панчаята).

За представителями зарегистрированных каст и племен в панчаятах (муниципалитетах) резервируется число мест, со­ответствующее их доле в населении данного панчаята (муниципалитета), а для женщин предусмотрено резервирование 1/3 всех мест и должностей председателей панчаятов (муници­палитетов). Легислатура штата может также законом штата по своему усмотрению резервировать места и посты в панчаятах (муниципалитетах) для иных представителей социально отста­лых слоев населения.

Председатель деревенского панчаята избирается в соот­ветствии с законом, принятым легислатурой штата, а предсе­датели промежуточных и окружных панчаятов избираются членами соответствующего панчаята.

Панчаяты (муниципалитеты) избираются сроком на 5 лет прямым голосованием граждан, достигших 18 лет и прожива­ющих на территории панчаята (муниципалитета). Право быть избранным в панчаяты (муниципалитеты) предоставляется жи­телям, проживающим на территории соответствующего панча­ята (муниципалитета), достигшим 21 года. К кандидатам в чле­ны панчаята (муниципалитета) предъявляются те же требова­ния, что и к кандидатам в легислатуры штатов. Избирательная комиссия штата организует и контролирует деятельность по выборам в панчаяты и муниципалитеты.

Легислатуры штатов могут своими законами наделять пан­чаяты полномочиями, необходимыми для их функционирова­ния в качестве институтов самоуправления, для подготовки планов экономического развития и обеспечения социальной справедливости, а также по широкому перечню вопросов, вклю­ченных в XI приложение к Конституции. В их число входят: сельское хозяйство, проведение земельных реформ, совер­шенствование методов землепользования, местная ирригация, животноводство, птицеводство, рыбный промысел, лесное хо­зяйство, малое предпринимательство, сельская транспортная инфраструктура, производство и распределение электроэнер­гии в сельских районах, реализация программ ликвидации бед­ности, обеспечение благосостояния социально отсталых каст и племен, развитие системы общественного распределения, начальное и профессиональное обучение, библиотеки, куль­турная деятельность, содействие укреплению семьи и т. д. Эти полномочия могут предусматривать право сбора налогов, по­лучения финансовой помощи, а также возможность создания специальных фондов.

В то же время созданная губернатором штата финансовая комиссия вправе контролировать финансовую деятельность панчаятов и муниципалитетов и давать им соответствующие рекомендации по распределению доходов от налогов, средств, фондов и дотаций между штатом и панчаятами (муниципали­тетами).

Для координации, консолидации и реализации планов раз­вития панчаятов и муниципалитетов легислатурами штатов создаются окружные плановые комиссии.