§ 6. Политико-территориальное устройство.

Публичная власть в субъектах федерации и на местах

1. Бразильский федерализм

Традиция существования федеративной формы государ­ства в Бразилии ведет свое начало лишь с 1890 г., когда в Учредительном собрании при выработке Конституции, всту­пившей в силу в следующем году, обсуждался этот вопрос. Федеративная модель политико-территориального устройства создавалась под влиянием примера США, хотя в то время вни­мание учредителей привлекали и некоторые аспекты швей­царского федерализма. Отличие от США состояло лишь в том, что последние объединили в составе федерации существовав­шие до того штаты, которые все были республиками, тогда как Бразилия преобразовывалась в федерацию из унитарной монархии.

Состав федерации. Согласно ст. 18 действующей Кон­ституции политико-административная организация Федератив­ной Республики Бразилии включает Союз, штаты, федераль­ный округ и муниципии, которые все пользуются автономией в рамках Конституции. Комментируя это положение, Г. Дэзэн отмечает, что Республика и Союз — не синонимы. Союз — это юридическое лицо публичного права с политической пра­воспособностью, которое во внутренних отношениях автоном­но, тогда как Республика суверенна*.

* См.: Dezen Junior G. Op. cit. P. 233.

В территориальном отношении страна непосредственно разделена на 26 штатов, федеральный округ, в котором нахо­дится столица страны — город Бразилиа (с 1960 г.), а также на три федеральные территории, подчиняющиеся центральной власти. С принятием Конституции 1988 г. территориальная структура была несколько реорганизована, в частности преж­ние федеральные территории Рорайма и Амапа обрели статус штатов. Наиболее многонаселенный штат — Сан-Паулу (более 34 млн.).

В отличие от США субъектами бразильской федерации являются не только штаты, но и федеральный округ.

Штаты могут объединяться с другими штатами, делиться, разъединяться, с тем чтобы присоединиться к другим, или об­разовывать новые штаты или федеральные территории с одоб­рения заинтересованного в этом населения путем плебисцита и принятия Национальным конгрессом дополняющего закона.

Конституция проводит детальное разделение соб­ственности Союза и штатов, ничего не говоря о собственно­сти муниципий. Этот вопрос регулируется конституциями штатов.

К собственности Союза относятся важнейшие объекты, необходимые для функционирования Бразилии как государства (ст. 20 Конституции), прежде всего весьма аморфная область: "то, что в настоящее время ему принадлежит или за ним может быть признано" (п. I); далее в названной статье идет более конкретное перечисление. Собственность Союза состав­ляют:

— незанятые земли, необходимые для защиты границ, фортификационных сооружений и военных строений, феде­ральных путей сообщения и сохранения окружающей среды, каковые устанавливаются законом;

— озера, реки и любые водные потоки, которые нахо­дятся на землях его владений или протекают по территории более одного штата, или служат границей с другими странами, или уходят на иностранную территорию, или приходят с нее, равно как береговые земли и речные отмели этих водных по­токов;

— речные и озерные острова, расположенные в погра­ничных с другими странами зонах, морские отмели, океанские и прибрежные острова, за исключением принадлежащих шта­там и муниципиям;

— природные ресурсы континентального шельфа и ис­ключительной экономической зоны;

— территориальное море;

— земли морского побережья и их приращения;

— возможные источники гидроэнергии;

— минеральные ресурсы, включая ископаемые;

— естественные подземные полости, археологические и доисторические места;

— земли, традиционно занимаемые индейцами.

Штатам, федеральному округу и муниципиям, органам пря­мой администрации Союза законом гарантируется участие в доходах от добычи нефти и природного газа, использования гидроресурсов для выработки электроэнергии и других природ­ных ресурсов соответствующей территории, континентально­го шельфа, территориального моря или исключительной эко­номической зоны либо от финансовой компенсации за их экс­плуатацию.

Сухопутная приграничная полоса шириной 150 км считает­ся основной для обороны национальной территории, и ее заня­тие и использование регулируются законом.

В собственность штатов входят также некоторые важ­ные объекты, но в значительно меньшем размере, чем отне­сенные к собственности Союза. В нее включены (ст. 26) поверх­ностные или подземные воды, текущие, выходящие на по­верхность или собранные в водохранилище, за исключением в последнем случае появляющихся в результате публичных ра­бот, осуществляемых Союзом; зоны на океанических или при­брежных островах, которые являются владением штатов, за исключением находящихся во владении Союза, муниципий или третьих лиц; речные и озерные острова, не принадлежащие Союзу; незанятые публичные земли, исключая принадлежа­щие Союзу.

Важнейший вопрос любой федерации — разграниче­ние компетенции между центром и субъектами — в Бразилии решен все же на европейский манер, а именно по примеру ФРГ принят принцип так называемого кооператив­ного федерализма. Конституция 1988 г. предусматривает четыре вида компетенции: общесоюзную, совместную, конкурирую­щую и остаточную, принадлежащую штатам. Согласно § 1 ст. 25 "компетенция, осуществление которой им не запрещено на­стоящей Конституцией, остается за штатами".

Любопытно, что Конституция выделяет две части союзной компетенции (ст. 21 и 22): предметы ведения и полномочия административного характера и предметы ведения, по кото­рым только Союз может законодательствовать.

К первой части относятся такие, как поддержание отно­шений с иностранными государствами и участие в междуна­родных организациях, объявление войны и заключение мира, обеспечение национальной обороны, в случаях, предусмотрен­ных дополняющим законом, разрешение иностранным войскам прохода через национальную территорию или временного пребы­вания на национальной территории, объявление военного положе­ния, состояния защиты и федерального вмешательства, раз­решение производства военных материалов и торговли ими и осуществление соответствующего надзора, эмиссия денег и др.

Вторая часть предусматривает исключительное право Союза издавать законы по таким вопросам, как гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграр­ное, морское, воздушное, космическое и трудовое право, экс­проприация, гражданские и военные реквизиции в случае неизбежной опасности и во время войны; воды, энергетика, информатика, телекоммуникации и радиовещание, почтовая служба, денежная система, система мер и весов, пробы и га­рантийное содержание металлов, внешняя и междуштатная торговля, основные направления национальной политики в области транспорта, гражданство (в обоих смыслах) и натура­лизация, коренные народы и др.

Конституция (ст. 23) установила совместную сферу компе­тенции Союза, штатов, федерального округа и муниципий, при осуществлении которой должно обеспечиваться сотрудни­чество между ними, а также сбалансированное развитие и благосостояние на национальном уровне. К совместной сфере отнесены забота об охране Конституции, законов и демокра­тических институтов и сохранении публичного имущества, обеспечение здравоохранения и публичной помощи, защита и гарантирование прав инвалидов, охрана документов, трудов и другого имущества, имеющих историческую, художественную и культурную ценность, памятников, естественных пейзажей особой ценности и археологических мест, предоставление воз­можностей для доступа к культуре, образованию и науке, охрана окружающей среды и борьба с загрязнением во всех его формах, сохранение лесов, фауны и флоры, поощрение сельскохозяйственного производства и организация снабжения продовольствием и др. Формы сотрудничества в этой сфере регулируются дополняющим законом.

К конкурирующей компетенции Союза, штатов и феде­рального округа (ст. 24) отнесено право издавать законы по таким вопросам, как налоговое, финансовое, пенитенциарное, экономическое и градостроительное право, бюджет, торговые палаты (жунты), производство и потребление, леса, охота, рыбная ловля, фауна, охрана природы, защита почвы и есте­ственных ресурсов, охрана окружающей среды и контроль за загрязнением и прочие, во многом входящие в совместную сферу компетенции. В сфере конкурирующего законодатель­ства компетенция Союза ограничивается изданием норм обще­го характера, что не исключает дополнительной компетенции штатов. Кроме того, при отсутствии федеральных норм обще­го характера штаты осуществляют полную законодательную компетенцию с тем, чтобы учитывать свои особенности, одна­ко их законы не должны противоречить федеральным.

Конституция особо урегулировала распределение ком­петенции в налоговой сфере (ст. 145—162), что представляет значительный интерес, однако изложение этих по существу финансово-правовых норм здесь невозможно в силу их весь­ма большого объема.

Что до исключительной компетенции штатов, то, не­смотря на ее отмеченный остаточный характер (практически здесь мало что остается), Конституция все же некоторые пол­номочия записала за ними выраженным образом (§ 2 и 3 ст. 25). Так, им принадлежит право управления местными службами магистрального газа непосредственно или посредством предо­ставления концессий, однако регулирование этих отношений должно осуществляться исключительно законом: Конституционная поправка № 5 1995 г. запретила регулировать эти отно­шения временными мерами. Дополняющими законами штаты могут учреждать метрополитенские регионы, городские агло­мерации и микрорегионы, образуемые путем группирования расположенных по соседству муниципий с тем, чтобы интег­рировать организацию, планирование и исполнение публич­ных функций, представляющих общий интерес.

2. Органы публичной власти штатов

Конституция 1988 г. в ст. 11 переходных положений пред­писала, что каждое законодательное собрание, наделенное учредительной властью, выработает конституцию штата в тече­ние одного года, считая со времени промульгации федеральной Конституции, в соответствии с принципами, ею установленны­ми. Такие акты были выработаны.

Конституция четко установила и систему органов государ­ственной власти в штатах. Эта система унифицирована во всей стране и во многом "списана" с федеральной системы. В каж­дом штате действует однопалатное законодательное собрание; губернатор штата является главой правительства.

Даже число членов законодательных собраний штатов определяется федеральной Конституцией. Оно равно троек­ратному числу представителей штата в Палате депутатов, а когда достигает 36, то увеличивается на столько депутатов, на сколько число федеральных депутатов от штата больше 12. Например, если штат представлен в федеральной Палате де­путатов 20 депутатами, его законодательное собрание состо­ит из 68 членов. Мандат депутатов законодательного собрания длится четыре года; правила федеральной Конституции при­меняются к ним в отношении порядка избрания, неприкосно­венности, иммунитета, вознаграждения, утраты мандата, ухода в отставку, препятствий к осуществлению мандата и службы в Вооруженных силах. Нельзя отказать в демократичности нор­ме § 2 ст. 27, согласно которой вознаграждение депутатов штата устанавливается законодательным собранием в течение каж­дой легислатуры на следующую легислатуру максимально в 75% от вознаграждения, установленного для федеральных депутатов, с соблюдением предусмотренных Конституцией ограничений (в редакции Конституционных поправок № 1 1992 г. и № 19 1998 г.).

Законодательное собрание принимает свой внутренний регламент, располагает полицией и административными служ­бами своего секретариата и назначает на соответствующие должности. Законодательный процесс штата включает среди прочего народную инициативу, регулируемую законом.

Исполнительная власть в штате принадлежит губернато­ру и вице-губернатору, избираемым на четыре года. Их выбо­ры проводятся в том же порядке, что и выборы Президента республики.

Штаты имеют собственную судебную систему, действую­щую на основе принципов, установленных федеральной Кон­ституцией. Компетенция трибуналов определяется конститу­циями штатов; закон о судебной организации принимается по инициативе трибунала правосудия штата (т. е. высшего судеб­ного органа штата). По его же предложению законом штата может создаваться военная юстиция штата, представляемая в первой инстанции советами правосудия и во второй инстанции — самим трибуналом правосудия или военным трибуналом пра­восудия в штатах, где военная полиция насчитывает более 20 тыс. человек. Военная юстиция штата компетентна возбуж­дать дела и выносить решения в отношении служащих военной полиции и военизированной пожарной охраны за совершение воинских преступлений, установленных законом; соответству­ющему суду принадлежит право лишать постов и офицерских дипломов, а также званий военнослужащих рядового и сер­жантского состава.

Например, в штате Минас-Жерайс учреждены Трибунал правосудия, трибуналы первой инстанции (Tribunals de Alada), Военный трибунал и военные судьи, трибуналы присяжных, органы мировой юстиции.

Важным элементом судебной организации штатов является возможность обжалования в суды по мотивам неконституцион­ности законов или иных нормативных актов штата либо муни­ципии по отношению к конституции штата; причем § 2 ст. 125 федеральной Конституции запрещает ограничивать возмож­ность оспаривания по таким мотивам правом обращаться толь­ко в один орган.

Для разрешения земельных споров трибунал правосудия назначает судей со специальным статусом, обладающих ис­ключительной компетенцией в аграрной области.

Прокуроры штатов, федерального округа и территорий подбираются по списку с троекратным числом кандидатур из числа профессионалов в соответствии с относящимися к ним предписаниями закона. Это делают генеральные прокуроры ука­занных единиц, назначаемые губернаторами на два года с пра­вом однократного переназначения. Они могут быть уволены по решению абсолютного большинства членов законодательного собрания.

Функции публичной адвокатуры на уровне штатов и фе­дерального округа возложены на уполномоченных, чьи долж­ности также замещаются на основе публичного конкурса. Они

осуществляют, с участием Ордена адвокатов Бразилии на всех стадиях, юридическое представительство и юридическое кон­сультирование субъектов федерации. Этим уполномоченным гарантируется стабильность их положения после оценки дея­тельности за три года на основании подробного отчета о ее проверке.

Изложенные в п. 4 предыдущего параграфа положения союзной Конституции применяются к организации, составу и контролю счетных трибуналов штатов и федерального окру­га, а также к счетным трибуналам и счетным советам муни­ципий. Счетные трибуналы штатов состоят из 7 советников.

3. Муниципии, федеральный округ и территории

Штаты состоят из муниципий, которых в стране на­считывается около 5 тыс. Им предоставляется право самосто­ятельного управления во всем, что касается их интересов. На­пример, согласно ст. 144 Конституции штата Сан-Паулу 1989 г. муниципии обладают "политической, административной и фи­нансовой автономией и имеют право самоорганизации в соот­ветствии с органическим законом на основе принципов, уста­новленных федеральной и настоящей Конституциями". Феде­ральная же Конституция установила для муниципий, как и для штатов, достаточно жесткие требования в отношении прин­ципов организации, порядка управления, порою весьма дета­лизированные. В зарубежных конституциях в отношении мес­тного самоуправления обычно устанавливаются лишь самые общие нормы, без каких-либо деталей. Конституция Брази­лии не следует общей тенденции.

Создание муниципии, вхождение ее в состав другой, сли­яние муниципий или выделение муниципии из другой осуще­ствляются законом штата в рамках периода, определенного федеральным дополняющим законом, и зависят от предвари­тельного плебисцита, проводимого в затрагиваемых муниципи­ях после распространения материалов о муниципальной жиз­неспособности, представленных и опубликованных согласно закону (§ 4 ст. 18 Конституции в редакции Конституционной поправки № 15 1996 г.).

Статус муниципии детально регулируется ее органичес­ким законом, голосуемым дважды с интервалом по меньшей мере в 10 дней и одобряемым 2/3 членов муниципального со­вета, который этот закон промульгирует в соответствии с прин­ципами, установленными федеральной Конституцией и кон­ституцией соответствующего штата. Другими словами, сами муниципии определяют свое положение; главное — этот ста­тус не должен противоречить вышестоящему законодатель­ству.

В компетенцию муниципии входят такие полномочия, как законодательствование по вопросам, представляющим мест­ный интерес, дополнение законодательства федерального и штатов, когда в этом имеется необходимость, установление и сбор налогов в пределах своей компетенции, образование, организация и упразднение округов в соответствии с законом штата, организация и управление непосредственно или с при­менением режима концессии или разрешения публичными службами местного значения, включая общественный тран­спорт, имеющий существенное значение, реализация в техни­ческом и финансовом сотрудничестве с Союзом и штатом до­школьного воспитания и основного обучения, обеспечение служб здравоохранения для населения и др.          

В муниципии избирается ее законодательный орган - муниципальная палата, состоящая из советников (os Verea dores). Их число зависит от численности населения муниципии и колеблется от 9 в муниципиях с числом жителей менее 1 млн. до 55 в муниципиях с числом жителей более 5 млн.

Центральной фигурой в муниципальном управлении явля­ется префект — глава местной администрации. Префект, вице-префект и муниципальные советники избираются на четыре года путем прямых выборов одновременно по всей стране. Вы­боры проводятся в первое воскресенье октября года, пред­шествующего новому мандатному периоду, который начина­ется 1 января.

На местном уровне, как и на центральном, действует та же демократическая норма о вознаграждении должностных лиц, поскольку вознаграждение префекта, вице-префекта и муниципальных советников устанавливается муниципальной палатой в течение каждой легислатуры на следующую легис­латуру, а не на текущую, т. е. не для самих себя, причем вознаграждение советников регулируется упомянутой Консти­туционной поправкой № 19 1998 г., а также Конституционной поправкой № 25 2000 г. Муниципальные советники пользуются неприкосновенностью и не несут ответственности за свои мне­ния, выступления и голосования при осуществлении ими своего мандата и в пределах своего избирательного округа. Положе­ния о несовместимости должностей для муниципальных совет­ников такие же, как и предусматриваемые Конституцией в отношении членов Национального конгресса, а конституциями штатов — в отношении членов законодательных собраний.

Муниципальная палата сама организует свою законода­тельную и надзорную деятельность. Федеральная Конституция обязывает ее сотрудничать с представительными органами дру­гих уровней в муниципальном планировании, а также предус­матривать в статусе муниципии институт народной инициати­вы (по меньшей мере 5% избирательного корпуса) в отноше­нии проектов законов, представляющих особый интерес для муниципии, города или округа.

Федеральный округ, на территории которого нахо­дится столица страны — город Бразилиа, имеет несколько иной статус; его деление на муниципии запрещено; федеральный округ делится на округа и управляется на основе органическо­го закона, принимаемого его Законодательной палатой голо­сованием в два тура с интервалом не менее 10 дней и одобря­емого 2/3 ее членов; она же этот закон промульгирует. Феде­ральный округ обладает законодательной компетенцией, закрепленной за штатами и муниципиями. Выборы Губерна­тора и Вице-губернатора проводятся в том же порядке, что и выборы Президента и Вице-президента страны, а депутаты Законодательной палаты избираются одновременно с губерна­торами и депутатами в штатах, причем на тот же срок. Число депутатов Законодательной палаты определяется по тем же правилам, что и число членов законодательных собраний в штатах.

Федеральные территории подчинены, как отме­чалось, непосредственно Союзу. Административная и судебная организация территорий каждый раз устанавливается законом; они могут делиться на муниципии, к которым применяются, когда в этом есть необходимость, положения, относящиеся ко всем другим муниципиям. В федеральных территориях, на­считывающих более  100 тыс. жителей, кроме губернатора, назначаемого согласно Конституции, действуют судебные органы первой и второй инстанции, члены прокуратуры и федеральные публичные защитники, а также избирается территориальная палата с решающей компетенцией.      

Бразилия не осталась в стороне от последних тенденций в организации государственной территории, в частности регионализации. Конституция содержит на этот счет специальные нормы о возможности организации регионов  (ст. 43). В административных целях Союз может организовывать свои дей­ствия в одном и том же геоэкономическом и социальном ком­плексе для того, чтобы содействовать его развитию и сокра­щать региональное неравенство.

Дополняющим законом устанавливаются условия для ин­теграции в регионы развития и состав региональных органов, которые должны исполнять региональные планы, являющиеся частью национальных планов экономического и социального развития и принимаемые одновременно с последними. Регио­нам могут предоставляться государством некоторые льготы, которые могут, в частности, включать равенство в отношении тарифов, фрахта, страхования и других элементов стоимости и цены, устанавливаемых органами государственной власти; ставки привилегированного процента на финансирование при­оритетных видов деятельности; освобождение от налогов, их сокращение или временную отсрочку в уплате федеральных налогов, взимаемых с физических или юридических лиц; при­оритетность в экономической и социальной эксплуатации вод­ных потоков и водных массивов, находящихся в резерве или могущих быть в регионах с малым поступлением воды, в которых периодически бывает засуха.

4. Федеральное вмешательство

В принципе Союз не может вмешиваться в дела штатов или федерального округа, однако в ст. 34 Конституции установлены весьма обширные исключения от совершенно конкретных до самых расплывчатых. Целями федерального вмешательства (интервенции) являются:

— поддержание национальной целостности, отражение иностранного вторжения или вторжения одного субъекта фе­дерации в другой;

— прекращение серьезных нарушений общественного по­рядка, гарантирование свободного функционирования властей в субъектах федерации;

— реорганизация финансов субъекта федерации, который приостановил в течение более чем двух последовательных лет платежи по долгам, за исключением случаев форс-мажорных обстоятельств, прекратил передачу муниципиям доходов по налогам, установленным федеральной Конституцией, в сроки, определенные законом;

— обеспечение исполнения федерального закона, судеб­ного приказа или решения;

— принуждение к соблюдению следующих конституцион­ных принципов: республиканской формы правления, предста­вительной системы и демократического режима, прав челове­ка, муниципальной автономии, представления отчетов прямой и косвенной публичной администрации, обращения минималь­но требуемых доходов от налогов штата на нужды поддержания и развития школьного обучения (последнее включено Консти­туционной поправкой № 14 1996 г.).

Согласно ст. 35 Конституции штат не вмешивается в дела муниципий, равно как Союз не вмешивается в дела муници­пий, находящихся в федеральных территориях. Но и здесь пре­дусмотрены случаи, когда вмешательство допустимо. Эти слу­чаи следующие:

— неплатежи по долгам в течение последовательных двух лет, кроме форс-мажорных обстоятельств;

— непредставление предусмотренных законом отчетов;

— неассигнование минимально требуемых муниципальных доходов на поддержание и развитие школьного обучения;

— вынесение трибуналом правосудия предупреждения для обеспечения соблюдения принципов, указанных в консти­туции штата, или для исполнения закона, судебного приказа или решения.

Принятие решения о вмешательстве для гарантирования свободного функционирования ветвей власти в субъекте феде­рации зависит от требования законодательной или исполнитель­ной власти, в отношении которых совершается принуждение или которым чинятся препятствия, или от требования Феде­рального верховного трибунала, если принуждение осуществ­ляется в отношении судебной власти. В случае неповиновения приказу или решению суда декрет о вмешательстве издается по требованию Федерального верховного трибунала, Высше­го трибунала правосудия и Высшего избирательного трибунала, а для обеспечения соблюдения конституционных принци­пов — по предупреждении Федеральным верховным трибуналом после соответствующего представления Генерального проку­рора республики. Наконец, такое вмешательство может осу­ществляться по предупреждении Высшим трибуналом право­судия после соответствующего представления Генерального прокурора республики в случаях отказа исполнять федераль­ный закон. Декрет о вмешательстве, который специально ука­зывает сферу, продолжительность и условия осуществления и назначает, когда в этом есть необходимость, лицо, осуществ­ляющее вмешательство (интервентора), передается на одобре­ние Национального конгресса или законодательного собрания штата в течение 24 часов. Если эти органы не заседают, то они созываются на внеочередное заседание в течение 24 часов. В случаях принуждения к исполнению федерального закона, судебного приказа или решения и принуждения к соблюдению конституционных принципов мнение Национального конгресса или законодательного собрания не является необходимым, а декрет ограничивается приостановлением исполнения спорного акта, если такая мера является достаточной для нормализации положения. Когда основания вмешательства отпадают, то влас­ти, отстраненные от своих обязанностей, к ним приступают, исключая случаи, когда этому препятствуют положения закона.